浙东南沿海风暴潮灾害补偿机制若干思考

杨玉泉

【摘 要】浙江省东南沿海区域易受风暴潮灾害影响，为了促进风暴潮灾害损失补偿机制工作不断完善，通过梳理近10年浙江风暴潮灾害损失情况，分析当前补偿机制存在的诸方面不足，提出完善法律法规、构筑层级分担机制，建立市场化分散风险体系等应对措施，对今后开展风暴潮灾害补偿机制提供有益的启示和参考。

【关键词】风暴潮；补偿；机制

0 引言

浙江省东南沿海为我国沿海风暴潮灾害最严重的区域之一，又以台风风暴潮为主，历史上曾多次出现过特大台风风暴潮灾害，对区域社会经济产生重大影响。伴随全球气候变暖、社会财富的不断积累，以及人口的膨胀，风暴潮灾害也将对当地的社会稳定以及国民经济的可持续发展构成日益严峻的压力。作为长三角沿海经济带最为活跃的地区，浙东南沿海将面临越来越严重的灾害损失的威胁；改革开放以来虽然我国灾害补偿方式与手段已经取得长足进步，然而风暴潮灾害损失造成财政、保险补偿机制不健全的弊端已经显现。如何健全和完善法制化的灾害补偿机制与模式，从而提高风暴潮灾害管理工作精准高效发展，已成为该区域经济与社会协调发展的重大现实课题。

1 浙江东南沿海台风风暴潮灾害特征

浙江省位于西风带天气系统和副热带系统交汇地区，东南沿海区域地形复杂，夏秋季节台风风暴潮灾害频发。风暴潮灾害是唯一纳入民政部巨灾范畴的海洋灾害，在浙江省海洋灾害中极为突出。风暴潮是由热带气旋、温带天气系统、海上飑线等风暴过境所伴随的强风和气压骤变而引起的局部海面振荡或非周期性异常升高（降低）现象。分为台风风暴潮和温带风暴潮两种。风暴潮叠加在天文潮之上，而周期为数秒或十几秒的风浪、涌浪又叠加在前两者之上；由前两者或前三者的结合引起的沿岸涨水造成的灾害，通称为风暴潮灾害。受到风暴潮直接影响和损害的人类及其活动所在的社会与各种资源的集合为风暴潮灾害承灾体，包括沿海人口、房屋、堤防、农作物及其他植被、养殖区、船舶航运、港口码头及其他工程设施等。

浙东南沿海台风风暴潮多见于夏秋季节台风鼎盛时期，这类风暴潮的特点是来势迅猛、移动速度快、强度大、破坏力强。台风风暴潮在登陆过程中引起沿岸异常高潮位，常导致海水漫溢堤坝、淹没沿海陆地，是冲毁海塘的主要因素；威胁沿海地区生命财产，常造成巨大损失。台风风暴潮灾害成灾过程受自然因素与人类活动的共同影响，台风风暴潮灾害造成的灾情大小，由其致灾因子的强度、孕灾环境的稳定性和承灾体的脆弱性共同决定[1]。浙江海洋及海岸带经济发展迅猛，经济发展造成人海争地的矛盾突出，沿海地区的围海造地、围垦养殖非常普遍，用海规模不断扩大。1990年以后，登陆浙江的台风个数、强度、沿海地区强风暴潮和超警戒风暴潮次数都呈加速上升趋势[2]。沿海地区经济的快速发展和人类活动的频繁，风暴潮灾害潜在风险日益加剧，浙东南沿海地区面对风暴潮灾害的脆弱性日益增大。

2 风暴潮灾害损失现状分析

灾害补偿，是通过经济手段尽最大可能缩小乃至消除各种灾害的负面影响，使因灾陷入非正常状态的社会再生产与国民生活秩序尽快恢复正常[3]。根据国家海洋局公布数据，梳理了浙江省近10年来风暴潮灾害损失情况，见表1。2005年-2014年间，浙江省风暴潮灾害直接经济损失达130.74亿，年平均直接经济损失值为14.53亿。仅2012年，浙江省因灾直接经济损失42.67亿元，全年生产总值34606亿元，占全省全年生产总值的0.12%。2014年各类海洋灾害中，造成损失最严重的是风暴潮灾害，占全部直接经济损失的99.7%。2013年受灾人数达736.62万，根据浙江统计公报2013年末全省常住人口为5498万人，占比达13.40%。浙江省台风风暴潮灾害具有危害严重性及影响长期性；近10年受灾人口和经济损失随机波动性较大，不同年份的灾害损失不均性特征明显，且年际间不具备相关性特征。

3 风暴潮灾害补偿机制现状

风暴潮灾害发生后，浙东南沿海各级政府都积极组织实施救灾相关工作，保障灾民的基本生活、最大限度地降低灾害造成的损失。虽然防灾减灾工作取得了巨大成效，但是随着新时期发展，现行补偿机制与实际需求相比较尚存在值得改进的地方。

3.1 补偿政策和法律保障基础依然薄弱

第一，补偿制度完整性方面。目前，世界上很多国家风暴潮等海洋灾害救助都有具体明确的法律规定，如美国《联邦紧急救助法案》、日本《灾害救助法》等。虽然我国已出台自然灾害发生后对灾民进行救助的政策，如《国家防汛抗旱应急预案》、《自然灾害救助条例》、《救灾捐赠管理办法》、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》等法律法规；地方上出台了的《浙江省自然灾害生活救助资金管理暂行办法》等地方规章。但是我国缺乏统一的救灾法，每当风暴潮灾难发生时，中央和地方各级人民政府对救灾工作开展组织领导，往往更加重视施救过程避灾防灾减少伤亡，救灾救助与应急防灾相比有较还有不少工作需要完善。

第二，现有补偿制度规范性方面。即使有相关涉及补偿制度，行政机关作救助主体，集制度制定、执行与监督三重职能于一身者，不利法律保障的公平持续性。除政府财政投入救助资金外，社会组织尚未建立规范救助补偿制度体系。风暴潮灾害补偿过程中补偿项目、类别及标准精准性需进一步提高，容易造成救助程序不规范，救助工作具有很大的随意性与盲目性；各项制度之间有效衔接也很薄弱，在党和国家大力推进依法治国进程中，法律保障水平还有很大提升空间。

3.2 政府为主体进行补偿救助需完善

首先，十八大以来政府积极推进行政体制改革、转变政府职能；灾害补偿的主体主要为政府、保险公司、社会和灾民的自我补偿。由于历史的原因，我国长久以来实施“国家救灾”政策，面对灾害地方政府积极致力于降低灾害造成的损失。风暴潮灾害年际间随机性比较大，同一个风暴潮在不同区域造成的损失也差异较大，这就导致了年度财政预算中难以精准。政府在灾害进行补偿中也过多的“大包大揽”，灾害的不确定性造成了预算执行的波动。其次，伴随着沿海人口和财富的增加，风暴潮灾害带来的损失风险加大，政府在救灾保障融资的过程中也显得杯水车薪；除满足现实基本生活生产需要外，难以满足后续发展的需要，也造成了财政负担加重。在经济结构调整“新常态”背景下，我国发展仍处于重要战略机遇期，容易造成灾害补偿财政资金压力加大，救灾补偿效率仍需完善。

3.3 补偿体系机制尚需健全

一方面，政府在处置过程中，应急预案编制、应急处置等保障相对有序成熟，与之相比补偿机制难以满足现实需求。风暴潮灾害后，救灾管理工作条块分割，部门之间存在职能分散交叉失位等现象，各个部门之间的灾害处理以各自为主，政出多门不利于统一指挥与调度。尽管成立了国家减灾委员会这样的国家自然灾害救助应急协调机构，而补偿风险管理协调组织职能依然分散。另一方面，风暴潮损失的市场化补偿机制尚未形成有效分摊机制；发达国家40%以上的损失补偿是由保险公司承担，发展中国家只有3%以下的损失由保险公司承担[4] 。灾害保险体系脆弱，社会共担风险机制没有形成有效合力。灾害管理的应急反应和快速处置中，补偿救灾的动员机制不健全，除政府救助外，社会动员机制还需加强；补偿资金的来源渠道单一，民间捐助的积极性没有充分调动起来；个人行为的风险灾害应对和社会化风险控制方式不能形成有效融合。补偿理论依据不充分，救助对象补偿认定尚未实现标准化，随意性较大，易造成救助补偿重复或遗漏等不均行为。补偿重视物质层面的经济补偿，非经济补偿尚显不足。这说明浙东南沿海地区虽已初步建立起风暴潮等海洋灾害防灾管理体系，但灾害损失补偿机制方面尚显不足。

4 对策及建议

4.1 制定政策条例，为风暴潮灾害补偿提供法律保障

十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家；构建风暴潮等海洋灾害管理法律制度，是全面推进依法治国理论在风暴潮灾害补偿领域具体实践，是实现依法治国的必然要求。加快风暴潮灾害应急法制建设进程，加大制度创新力度；根据我国《突发事件应对法》等法律的有关要求，进一步细化风暴潮等海洋灾害补偿管理法律体系及地方法规，将风暴潮灾害应急补偿管理各个方面纳入法制化轨道。从根本上消除立法矛盾和冲突，使风暴潮灾害应急补偿法律规范之间有效协调统一。以法治建设强化补偿职能，明确公民在遭受风暴潮灾害后有取得适当补偿救济的基本权利，对救助补偿费用来源、使用、管理、人员认定、税收政策等方面具体规定。强化地方灾害管理的制度、法规和政策建设，推动灾害管理的标准化和规范化。

4.2 建立市场与政府补偿协调体系，构筑层级分担机制

在风暴潮灾害发生以后，单纯依靠政府或者简单依靠市场行为进行灾后补偿都无法满足现有需求。政府履行灾害管理职能，应增加灾害预算支出占财政支出的比例。为受灾个体和组织长远发展进行补偿，需要完备的体系架构和合理的组织建设。保证灾害补偿投入的稳定增长，各级财政救灾资金转移支付规范合理，发挥政府在灾害补偿中统筹优势。对于政府和商业机构和风险主体分工进一步明确，除政府补偿外，提高保险作为风暴潮灾害补偿的重要作用，其他补偿形式作为有益补充。在资源配置和分配中充分发挥政府和市场两种机制优势，逐级分层分散灾害风险，建立财政支持的巨灾风险保险体系。同时对具体的机制设计、财务计划、监督机制、协调统筹加大体系建设，构建层级分担机制。加强行业协会等社会团体和公益事业的积极参与，慈善机构、非政府组织、国际援助也是灾后补偿的重要组成部分，发挥这些组织的建设性作用，有助于分散灾害风险。

4.3 建立市场化分散风暴潮灾害风险体系

由表1可见，风暴潮灾害由于不同年份造成的损失起伏波动较大；作为国家灾害补偿基金的重要组成部分，设置风暴潮灾害风险基金，采用跨时分摊方式分散巨灾风险，长时间业务保持总收支平衡，达到分散风暴潮灾害风险的目的。财政资金难以满足受灾补偿的情况下，保险对于灾害经济补偿的意义巨大，优势明显。巨灾风险准备金作为各项责任准备金的补充，在巨灾发生后，各项责任准备金不足以赔付时使用。如根据浙江现有农业保险中，明确了农业保险分担种类和分摊比例，风险准备金实行“逐年积累、总量封顶、专户管理、专款专用”的原则进行管理[5]。渔业保险中明确了，巨灾风险准备金按不低于补贴险种当年保费收入10%的比例计提，实行“逐年滚存、专户管理、专款专用”，逐步建立应对巨灾风险的长效机制[6]。

4.4 建立浙江省风暴潮灾害补偿数据库

无论是风暴潮灾害补偿项目还是补偿标准需要基础数据作为支撑，只有建立和完善风暴潮灾害数据库，才有利于风暴潮灾害损失合理定价与灾后补偿。灾害数据库作为基础性资源，依托大数据、云技术和互联网等科技信息手段，积累和整合各方面资源，加强各个部门之间信息的有效沟通与高效利用。支持建立跨部门综合风暴潮灾害管理系统，成为灾害管理系统重要的组成部分，制定补偿信息共享计划，满足灾后救助需求。除对风暴潮灾害进行经济手段补偿，非经济手段的补偿同样重要。加强社会心理疏导、人道主义与人文关怀等方面整体性进行补偿数据积累，有利于灾害高效补偿。

【参考文献】

[1]陈思宇，王志强，廖永丰.台风风暴潮灾害主要承灾体的成灾机制浅析[J].中国减灾，2014（3）：44-46.

[2]孙志林，卢美，聂会，等.气候变化对浙江沿海风暴潮的影响[J].浙江大学学报（理学版），2014（1）：90-94.

[3]赵领娣，吴殿鹏.基于补偿结构调整的风暴潮灾害损失最小化研究[J].中国渔业经济，2010（2）：105-112.

[4]姚庆海.巨灾损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用[M].中国财政经济出版社，2007：3.

[5]浙江省人民政府.浙江省人民政府办公厅关于建立政策性农业保险巨灾风险准备金制度的通知[Z].2011.01.01.

[6]浙江省财政厅.关于印发浙江省政策性渔业互助保险补贴专项资金管理暂行办法的通知[Z].2007.12.26.

[责任编辑：王楠]