社会团体法人制度：从“官”到“公”——日本公益法人制度改革对我国社会团体管理制度之意义

张　哲

社会团体法人制度：从“官”到“公”——日本公益法人制度改革对我国社会团体管理制度之意义

张哲*

日本的旧公益法人制度在理念及制度上与我国现行社会团体管理制度极为相似，而其改革背景亦与我国当下公益性社会团体所面临的诸多现实问题有着共通之处，因此其公益法人制度改革可以为我国社会团体管理制度的完善提供参考与借鉴。根据日本的改革经验，在修改《社会团体登记管理条例》之时，应该着力于放宽社会团体登记限制、建立健全社会团体法人制度以及废除业务主管单位制度等举措，从而完成社会团体法人制度从“官”到“公”的转变。

公益法人；社会团体法人；制度改革

一、导言

以汶川地震中暴露出的种种制度不透明和救灾款物的被挪用事件及其后的“郭美美事件”为导火索，红十字会遭受着前所未有的信任危机。而近来伴随着空气、水质和土壤污染等一系列环境问题的恶化，民间环保团体也得到了广泛的关注。于是一方面由国家主管的传统公益性社会团体正在遭受深刻的信任危机；而另一方面新兴的民间公益团体也在寻求着解决当下所面临的各种公益问题的方法。因此，如何使我国的公益性社会团体及其公益活动更为规范、在满足民众的公益及维权的热情和要求的同时重建由国家主管的公益性社会团体的公信力，就成为了今后我国社会团体管理制度改革当中所要面对的迫切问题。

无独有偶，日本的公益法人制度在近二十年当中经历了重大的改革，以其旧公益法人制度所暴露出的种种问题和阪神大地震中政府及民间团体迥然不同的救灾表现而引起的“民间公益团体热”为契机，日本的公益法人制度也进行了诸多革新。因此日本的公益法人制度改革不仅在契机和背景上与我国的公益性社会团体制度当下所面临的窘境有着相似之处，其改革路径也可以为我国修改《社会团体登记管理条例》所借鉴，从而为解决我国公益团体及相关制度目前所面临的问题提供可能的参考方案。

二、日本公益法人制度改革的内容与特色

（一）日本公益法人制度改革的内容

日本在其制度改革前高度强调政府对于公益法人的行政控制，公益法人的设立所采的乃是行政许可主义。日本民法旧第34条规定：“与学术、技艺、慈善、祭祀、宗教等与公益相关的、不以营利为目的的社团法人或财团法人，须获得其主管政府部门的许可方可为法人。”①民法旧第34条：学術、技芸、慈善、祭祀、宗教その他の公益に関する社団又は財団であって、営利を目的としないものは、主務官庁の許可を得て、法人とすることができる。因此其公益法人从本质上来说就是经由政府主管部门许可设立的具有公益性质的社团法人或财团法人。而无论是公益法人本身的设立许可还是对其所具有的公益性质所进行的判断均由其主管政府部门负责。而主管政府部门对公益法人的日常业务及资产状况等事项也有进行监管的权力。②民法旧第67条：法人の業務は、主務官庁の監督に属する。主務官庁は、法人に対し、監督上必要な命令をすることができる。主務官庁は、職権で、いつでも法人の業務及び財産の状況を検査することができる。这种政府主导下的公益法人制度使得公益法人与其主管政府部门之间在人事、财务及日常业务中的联系相当紧密并出现了相互勾结贪污腐败的负面事件，而行政机关所管辖的公益法人也作为该机关的重要既得利益而使得在公益法人的业务范围上出现了“各部门割据制”的不良局面。③参见［日］川北隆雄：「「公益の国家独占」は終焉するか」，『都市研究』2008年12月号，第72-75页。因此日本的旧公益法人制度遭到了猛烈的批判，被认为不外乎是为官僚利益服务的“官益法人”。④［日］北泽荣：『公益法人—隠された官の聖域—』，岩波书店2001年版，第190页。另外，就旧公益法人履行其自身公益职能的实际效果而言,从自民党独立执政时代起就出现了因其行政指导生硬、独占捐助、浪费税金、运营低效以及贪污腐败等问题而饱受国民质疑。特别是在阪神大震灾的初期救灾过程当中，政府机关由于过度重视公平性而导致的僵硬应对与民间机构的灵活救灾形成了鲜明的对照。通过这一事件，日本政府及社会均意识到了民间非盈利团体的重要性，并在1998年《特定非营利活动促进法》（NPO法）正式实施之际以众参两院的附带决议之形式公布了今后将全面检讨公益法人制度的方针，并于2000年提出了关于公益法人制度的具体改革方案。此后，日本国会于2006年通过了改革的相关法案（即现行公益法人制度），并规定其自2008年起正式实施。

该轮公益法人制度改革废除了原有主管部门制度，而将公益法人的设立和其公益性认定进行了分离。公益法人被作为一种特殊的法人类型通过专门立法进行规定，而获得公益法人资格须在首先取得一般法人资格的基础上再申请并获得对其公益性质的认定。在与这一制度配套的法律清理上，旧民法当中绝大多数关于法人制度的规定被删除、作为过渡制度的《特定非营利活动促进法》以及《中间法人法》也被废止，取而代之则通过了《一般社团法人及一般财团法人法》（以下简称《一般法人法》）以及《公益社团法人及公益财团法人认定法》（以下简称《公益法人认定法》）。公益法人进行设立登记不再需要主管机关的许可，而只需要其具备法定要件并在行政机关进行登记确认（记载于登记簿）就可以获得一般社团法人或一般财团法人的资格。而欲申请公益法人资格的一般法人则需要再去向由业界专家而非行政官僚所组成的专门机构进行公益性质认定的申请，而该专门机构则须依照统一的认定标准对其是否具有公益性质进行认定。只要成功获得了对于其公益性质的认定，一般法人即可转变为公益法人并使用公益法人的名称及字样；而即使没有获得公益性质的认定也并不妨碍其以一般社团法人或一般财团法人的资格来进行活动。如上文所述，这一改革于2008年开始实施并规定了五年的改革准备期，在改革准备期当中原有的公益法人需要依照新法申请公益性质认定从而继续保有公益法人的资格，或经行政机关认可之后转型为一般法人，或直接解散。而至2013年这一改革准备期正式期满之后，新公益法人制度已经在日本被全面付诸实施。

（二）日本公益法人制度改革的特色

日本这一轮公益法人制度改革的主要目的乃是尽可能消除行政机关对于公益团体的垄断及影响力，从而使得既有的公益法人更加公开透明以及促进民间公益团体的发展。而这种目的在其制度设计上就体现为缓和一般法人的成立登记条件及公益性认定标准这两方面。

就设立登记程序而言，一般社团法人与一般财团法人均通过在其主要事务所所在地进行设立登记而设立。申请登记的事由均为设立程序完成，期间为自设立程序终了之日起两周之内。这一设立登记程序当中不需任何行政机关进行审批或许可，而只要其发起人自主进行设立程序并设立完成即可申请登记。具体而言，一般社团法人进行设立登记时，除提交设立登记申请书之外，还需一并提交的文件有：（1）经过公证的法人章程；（2）设立时即由董事选定代表董事（法人代表）的，需提供相关文件；（3）设立时董事、监事及代表董事的承诺任职证明；（4）第（3）项所列文件当中董事印鉴的印鉴证明书；（5）设立时即选定会计审计人的，选定会计审计人的相关文件；以及（6）必须登记事项中要求设立时社员全员同意或某些社员意见一致的，其全员同意或意见一致的证明文件。①《一般法人法》第318条第2项。一般财团法人进行设立登记时，除设立登记申请书之外需提交的材料则为：（1）经过公证的法人章程；（2）出资证明；（3）设立时评议人、董事及监事选任的书面文件；（4）设立时选定代表董事的书面文件；（5）设立时评议人、董事及监事的承诺任职证明；（6）第（5）项所列文件当中代表董事印鉴的印鉴证明书；（7）设立时即选定会计审计人的，选定会计审计人的相关文件；以及（8）必须登记事项中要求设立时社员全员同意或某些社员意见一致的，其全员同意或意见一致的证明文件。②《一般法人法》第319条第2项。因此无论是一般财团法人还是一般社团法人，只要其设立程序符合法律规定并提出了相关文件，即可将法定设立登记事项记载于登记簿上从而完成设立登记程序并获得一般法人资格。这一新的设立登记程序乃是将原来的许可主义改成了准则主义，从而消除了行政机关的对于公益法人成立登记的控制。这一改革举措不仅大大降低了一般法人及公益法人设立登记的门槛，也使得民间力量参与公益事业变得更为容易和正规。

而在获得一般法人资格之后如何进行法人的公益性质认定这一问题上，虽然公益法人的认定权依旧被划归于行政权的管辖范畴③《公益认定法》第4条：公益目的事業を行う一般社団法人又は一般財団法人は、行政庁の認定を受けることができる。，但新制度通过设立由专家而非官僚所组成的专门认定机构及通过制定统一的公益性认定标准将原属于“主管行政机关”的自由裁量权全部收回。全国性公益法人的认定机构为内阁府所属的“公益认定委员会”，而地方性公益法人则由各都道府县所属的“审议会”或其他相当的合议制机构来进行认定。公益性认定标准也通过立法得以统一和明确。简而言之，一般法人若要获得公益性质认定需满足如下两个条件：首先其事业目的须符合《公益法人认定法》第2条附表中所列举的旨在“学术、科学技术之振兴”、“文化艺术之振兴”、“援助残疾人、生活贫困者及事故、灾害、犯罪中的被害者”等23类公益事业目的其中之一；其次，该法人从事该项公益事业的目的乃是为了增加不特定多数人的利益福祉。④［日］川北隆雄：「「公益の国家独占」は終焉するか」，『都市研究』2008年12月号，第78页。而公益性质认定机构将基于这两个条件综合考虑法人的事业性质及内容、财务管理、组织机构以及财产状况等，对其是否具有公益性质做出判断。而在《公益法人认定法》第5条当中，公益性质认定准则被规定为具体的18项标准，可谓是相当详细。⑤有关公益性认定标准的具体解说可参见［日］财团法人公益法人协会：『公益法人制度改革そのポイントを移行手続』，2007年第三版，第73-88页。将公益性质的认定交由专门机构依法定标准进行统一认定这一举措，有效消除了因原来主管行政机关各自为政而出现不同公益性认定标准的情况，也使得行政机关和公益法人以“公益”之名行“官益”之实的现象得以抑制，从而在大大削弱了行政机关对于公益法人的控制的同时，也使得现行公益法人制度变得更加地透明和公开。

三、日本旧公益法人制度与我国《社会团体管理登记条例》之对照分析

目前我国社会团体法人的相关规定主要集中于国务院1998年发布并实施的《社会团体管理登记条例》（以下简称《条例》）当中。虽然《条例》本身并没有对社会团体法人的公益性和非营利性做出明确区分而只强调了社会团体的非营利性质，但在《公益事业捐赠法》当中则对于公益事业这一概念进行了明确的定义：公益事业是指非营利的（1）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（2）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（3）环境保护、社会公共设施建设；以及（4）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业等事项。①《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条。因此我国的公益性社会团体就当然属于《条例》所管辖的对象，而《条例》当中的许多元素及特点也是与日本的旧公益法人制度极其相似的。其在社团法人的成立登记上采取行政许可主义并通过主管机关对社团法人进行管理和干预，这种做法凸显了对于“公益事业须由国家主导进行”这一观念的迷信，从而事实上压缩了我国公益社团法人的生存与发展的空间。

（一）社会团体法人设立登记：行政许可主义

《条例》第3条第1款规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”该条内容和前述日本民法旧第34条之内容实质上相同，均要求存在相应主管单位以及将主管单位的审查批准作为申请登记并获得法人资格的前提条件。而除主管业务单位之外，我国的登记管理机关对于社会团体法人设立登记的审查也是采用行政许可主义。《条例》第12条规定：“登记管理机关应当自收到本条例第十一条所列全部有效文件之日起60日内，做出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起人说明理由。”而在审查标准上，《条例》第13条所规定的不予批准成立的情形包括：（1）业务范围不符合本条例规定的；（2）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；（3）发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的；（4）在申请筹备时弄虚作假的；以及（5）有法律、行政法规禁止的其他情形的。据此可以判断登记管理机关对于社会团体法人设立登记所进行的登记审查乃是实质性审查，社会团体在获得登记主管机关登记许可之后，方可凭其所颁发的《社会团体法人登记证书》进行申请刻制印章、开立银行账户等其从事业务所必不可少的前提活动。因此在《条例》规定的制度之下，社会团体法人的设立过程中具有十分强烈的行政许可主义色彩，行政机关可谓是掌握着社会团体法人能否设立的“生杀大权”。

（二）登记机关及主管单位的管理和干预

除在设立过程当中必须获得行政许可之外，依据《条例》之规定，社会团体法人还须受到登记管理机关及其主管单位对其所进行的监督管理。《条例》第27条规定了登记管理机关的三项监管职责：（1）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；（2）对社会团体实施年度检查；（3）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。而主管单位的监管职责则在第28条中被归纳为五项：（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（3）负责社会团体年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。第31条当中还规定：“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。”由此观之，《条例》之下对于社会团体的监督管理和日本旧公益法人制度下的“主管机关制”是极其类似的，都旨在通过行政机关对社会团体（公益法人）的行为进行监管从而规范其行为并获得公信力。但事实上这种行政监管的方式实恰恰是对其自主管理能力的否定，因此不仅会使得社团法人和行政机关之间在业务、财物以及人事上出现混同从而使其透明性大大降低，同时也使得公益社会团体的自身管理能力和责任能力出现减损与劣化。①［日］入山映：「公益法人制度の諸問題百年ぶりの民法改正に当たって」，『21世紀社会デザイン研究』2002年第1期，第10页。而汶川地震之后红十字会爆出的一系列负面新闻，特别是“郭美美事件”中暴露出的“中红会”与“商红会”之间理不清的利益纠葛，也从事实上证明了我国的公益社会团体制度当中确实存在着与制度改革之前的日本相类似的问题。

（三）对官营公益观念之迷信

制度上相似点的背后必然伴随着理念上的共通。虽然《条例》的管辖对象为所有的社会团体法人，其在外延上远远大于日本的“公益法人”概念，但由于《条例》中明确了所有社会团体法人的非营利性②《条例》第四条第二款：社会团体不得从事营利性经营活动。，所以公益性社会团体在我国毋庸置疑也属于《条例》的管辖对象。因此从理念上观察，无论是我国的《条例》还是日本的旧公益法人制度都在公益事业的主体这一问题上存在着一种对于“国营公益”即公益事业必须在国家主导之下进行的迷信。日本民法旧34条之规定自明治29年（1896年）民法公布实施之时就一直被沿用，彼时明治政府为了追赶西方列强而寄希望于建立一个全国一元的中央集权制国家，因此民法的基本构想就伴随着强烈的国家主义背景。而认为国家必须要参与到公益事业当中也似乎就是当年日本民法的起草者们所共有的默认前提，因此旧民法第34条之规定也可以被认为是这种思想的具体象征之一。③参见［日］能見善久：「公益的団体における公益性と非営利性」，『ジュリスト』No.1105，［日］加藤秀树：「改革の実行は私たちの手で—制度改革の趣旨に照らして考えよう」，『都市研究』2008年12月号。这种制度设计的机能则被认为在于将国家对公益法人的行政干预正当化以及为公益法人在税务方面享受优待提供依据。④［日］能見善久：「公益的団体における公益性と非営利性」，载于『ジュリスト』No.1105，第54页。而我国一方面也经历过计划经济时代由国家统一干预社会经济生活的时期，彼时所有的公益事业也都是由国家所开展，且在国家主导下进行各种公益活动也被认为是社会主义制度的优越性之一；另一方面公益社会团体及其捐赠人也在税收及各项政策上可以享有优待。因此公益活动应该由国家主导进行这种对于“国营公益”的迷信和崇拜在我国也并不应该是陌生的观念。

但这一“传统”观念已经不适应于当今社会。由政府机关本身对于公益性质进行认定这一行为早已在日本遭到了学界的强烈批判而被称为“公益国家独占主义”。⑤［日］星野英一：『民法のすすめ』，岩波书店1998年版，第96页。而“国家独占公益事业”的现象的持续也将麻痹公众对于“公益事业”的认识与感觉，而造成“国营公益”才是公益的错觉。⑥［日］辻陽明：「民間活動は萎縮·天下りは温存の可能性」，『都市研究』2008年12月号，第86页。这种现象的持续将使得公益社会团体缺乏足够的社会监督，从而在日本出现打着“公益”之名却行“官益”或“私益”之实的情况。而令人遗憾的是，这种情况近几年来在我国也已开始变得并不陌生。另一方面随着市民社会的发展，“公益性”已经不再可以简单归纳为“抽象的不特定多数人之利益”，也不再是可以由行政机关所能独自进行判断的概念。而随着公共领域的形成与发展，“公共性”这一概念也在发生着变化，因此对于社会来说什么是为社会生活所需要、可以增进共同福祉的这一问题应该交由生活在其中的公民通过商谈与协作来发现、判断并决定。

四、日本新公益法人制度对我国《社会团体管理登记条例》修改的启示

随着近年来民间公益团体的蓬勃发展，我国也在考虑给民间公益组织“松绑”这一问题，深圳和北京分别于2008年和2010年开始了相关的试点，民政部也于2012年做出表态：民政部门将对于公益慈善类、社会福利类、社会服务类这三类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。而在十二届人大一次会议上通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中也规定了成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门申请依法登记，不再需要业务主管部门审查同意的内容。因此接下来对于《条例》进行修改并建立起更加完备和科学的社会团体法人制度，就成为了当下所亟待解决的问题。

笔者认为，结合日本公益法人制度改革之经验，我国在修改《条例》及改革社会团体法人制度之时应进行以下三方面的改革。

（一）放宽社会团体登记限制

笔者认为在对《条例》进行修改之时，对社会团体登记所进行的限制必须放宽。而与社团登记之规制缓和相关的另一个重要权利乃是宪法第35条所保障的公民结社自由权。即使目前《条例》中将业务主管单位的审查同意作为申请社会团体设立登记的前提条件这一限制将被废除，但登记管理机关所进行的实质性审查也将使得社会团体法人的设立程序变得极为繁琐，因而构成了对新设社会团体的实质上限制。就其实质审查内容而言，由于《条例》中将“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体”规定为不予批准筹备的法定事由之一，于是民间公益社会团体也有可能会因为红十字会的存在而被归于“没有必要成立的”之类。另一方面，正如前文所言，某一社会事业究竟有无必要这种问题不应该只由行政权力或少数机构垄断来进行判定，而应该经由公共领域由公民自己所决定。所以我们看到目前尚存有许多既有的公益社会团体所未能有效覆盖到的问题与权利诉求，而这些问题和诉求在现行制度下又很难通过民间自发结社来进行解决。因此降低目前的登记门槛、授予民间公益团体以正式的社会团体法人资格乃是保障公民权利、适应当下民间公益事业蓬勃兴起的发展趋势并使得民间公益事业正规化的重要途径。

因此《条例》的修改除应完成不再将主管单位的审查同意作为申请社会团体登记的前提条件这一清理任务之外，对于登记申请的审查要件也应该由实质审查转变为形式审查，即只要其设立程序合法且材料完备就应该授予其社会团体法人之资格。而考虑到公益性社会团体法人所可能享受到的政策及税收上的优待，对于社会团体法人的公益性质则可以由具有专业能力的专门认定机构进行实质性审查，但对于公益性的审查只应该关乎其是否享受相关的法律及政策优待，而不影响到其社会团体法人资格的成立与否。

（二）建立健全社会团体法人制度

社会团体法人化是具有非常重要的法律制度。首先社会团体法人制度带来的乃是组织和管理制度的健全与完善，使得其非营利性在法律上及其业务活动中能够得以充分保障并体现从而增强公民的理解与信任。其次拥有法人资格可以保障社会团体在进行其业务活动时具有法律上的主体资格从而充分履行其职能；而在其运营出现问题时，健全的法人人格可以保证其能正确应对并可以承担相应的责任。再次，当涉及到税务以及政策优惠的问题之时，拥有健全的法人人格也是必不可少的。而社会团体法人化的意义并不仅在于民法中行为能力的完全和运行管理制度的健全，同时也被民法学者认为是与宪法上的结社自由权一脉相承的重要权利。①参见［日］大村敦志：「「結社の自由」の民法学的再検討·序説」，NBL(New Business Law)767号（2003年），第54-55页。［日］四宫和夫、能见善久：『民法总则（第7版）』，弘文堂2005年版，第93页。社会团体要充分开展其事业活动的话，获得法人资格乃是“必然的道理”，因此宪法上的结社自由也可以相当于“获得法人资格的自由”。①［日］井上武史：「憲法から見た一般社団法人制度—結社の自由の視点からの検討—」，载于『各国憲法の差異と接点：初宿正典先生還暦記念論文集』，成文堂2010年版，第629页。

虽然根据《条例》规定，绝大多数社会团体都应进行登记并取得法人资格，但也规定了不进行登记和可以免于登记的例外规定。而民政部于2000年发布的《关于对部分团体免于社团登记有关问题的通知》则对相关规定进行了细化，中国红十字总会等14家社会团体被规定为可以免于登记。而可以免予登记的团体，如果不愿到社会团体登记管理机关进行登记，社会团体登记管理机关将不再更换新的社会团体法人证书，已经领取社会团体法人证书和已刻制的印章等应退回社会团体登记管理机关。因此虽然各地红十字会均具有法人资格，但是红十字总会却事实上并不具备法人资格。而这种诡异情况也使得红十字总会处于“半国家机关”的地位，不仅对其缺乏有效的监督和管理，还助长了其内部的官僚习气和不透明的办事作风，从而使得在其遭受质疑时缺乏有效的对策和重获社会公信力的手段。因此无论是考虑到宪法权利的要求还是社会团体内部运行管理制度的健全，授予全部社会团体以法人资格并督促其建立起完善的法人内部结构，乃是《条例》进行修改之时所必须加以确认和落实的重要内容。对于目前在《条例》之下没有取得法人资格的社会团体，均应规定其在一定期限内补办登记手续从而取得法人资格，而无论是新设法人还是既存法人则都须获得专门的公益性认定方可取得公益性之优待。

（三）废除业务主管单位制度

在放宽成立限制使得公民可依申请设立社团法人以及在全部社会团体当中建立健全法人制度的前提之下，无论是在其设立过程中还是在其日常业务活动当中，由主管行政单位进行监督管理的做法都将是没有必要的。不可否认社会团体法人尤其是公益性社团法人需要完备的监督管理制度，但是其监管应该是来自于完善的法人制度而非从天而降的行政权力。主管业务单位制度所带来的弊端在日本已经被充分认识并成为其进行制度改革的重要原因，而将社会团体从主管业务单位的行政限制和监管中解放出来，促进和鼓励民间公益性社会团体的发展，建立起更为公正、透明且为社会所信任的公益性社团法人，不仅是我们解决当下现实问题的正确选择，也是建立健全整个社会团体法人制度的应有之义。

因此笔者主张在对《条例》进行修改时应该明确杜绝行政权力对社团法人运营的干涉，应依照现代法人制度规定社会团体内部的组织、管理结构以及其行为和责任能力。社会团体法人的意思机关须依照其章程独立行使职能和从事业务活动，并通过专门的财务审计和外部监事制度使其运营内容透明公开。

五、结语

日本通过其公益法人制度改革完成了其从“官”益法人到公益法人的转变，而当与其相类似的问题在我国也浮出水面之时，我们能否以此为契机促成公益社会团体乃至整个社会团体法人制度的变革与进步？这些问题正是《条例》修改中的重中之重。笔者希望在对《条例》进行修改之时能够把握住这次机遇，借鉴域外经验，改变原有行政权力对社会团体的控制与束缚，建立起更为开放、透明和完善的社会团体法人制度。我国的公益社会团体也必须从“官”的阴影下走出而真正进入到“公”的领域当中，成为真正为社会福祉所服务的机构，也只有如此才能重获国民的信任。这种社会团体法人制度从“官”到“公”的“去行政化”不仅是对宪法上公民结社自由权的重要落实，也是解决目前以红十字会失信为焦点的国家主管下的公益性社会团体所面临的诸多问题的必由之路。同时这一改革路径对于我国民间公益的规范化、公益活动的发展以及市民社会的形成也都具有重要的推动及促进意义。

Institution of Social Organization: From “Bureaucratic” to “Public”

Zhang Zhe

Theoretically and institutionally, Japanese former public corporation system was similar to China's regulation and administration on social organizations.Its reform background also share some commons with the practical problems of our public social organizations. Therefore, the reform of public corporation in Japan can provide valuable references for Chinese management system of social organizations. According to Japanese experiences, this article recommends that the restrictions on the registration of social organizations should be relaxed, the legal person system of social organizations should be well established, and the current competent authority system should be abolished while the “Regulations on the Registration and Administration of Social Organizations” are under revision. In this way, our institutions of social organization are expected to be transferred from “bureaucratic” to “public”.

Public Corporation；Social Organization；Institutional Reform

D926

A

2095-7076(2016)01-0036-08

*东京大学大学院法学政治学研究科博士研究生。

本文在写作过程中得到中国国家留学基金委员会和日本国文部科学省的资助，特此致谢。

（责任编辑：许小亮）