生态红线区综合性生态补偿机制探索

彭娇婷

(贵州财经大学 管科学院,贵州 贵阳550004)

生态红线区综合性生态补偿机制探索

彭娇婷

(贵州财经大学 管科学院,贵州 贵阳550004)

划定生态红线区域是我国生态文明建设的重要改革措施,为了使生态红线区的生态保护和改善环境功能得到持续发挥,必须要调动生态红线区保护和建设的积极性,建立生态红线区综合性生态补偿机制。本文从生态红线区生态补偿对象、补偿范围、资金来源渠道、补偿方式、补偿内容和考核监督方案四个方面探索了生态红线区域的生态补偿机制,对促进我国生态补偿机制的完善和发展起着重要的作用。

生态红线区；生态补偿机制；综合性

生态红线是为了保护重要生态功能区,以及陆地和海洋的生态环境敏感和脆弱区,在主体功能区划基础上,经政府批准公布的生态保护范围界限,红线范围内的区域将被限制开发,并严格执行修养生息政策[1]。我国各级行政区积极开展生态红线区域划定,对调动生态红线区保护和建设的积极性,探索生态红线区域的生态补偿机制有着重要的现实意义。

1 建立生态红线区综合性生态补偿机制的必要性和重要性

划定和保护生态红线区域可以带来巨大的生态环境服务价值,对维护区域和全国的生态平衡、生物多样性保护都有着举足轻重的意义。生态红线区的设立,必然要求限制或禁止有损生态主导功能实现的产业发展,这使得该区域丧失参与商业竞争的机会,同时红线区内的农户也会失去发展的机会,变相剥夺其发展权利的同时还承担了额外的生态建设和环境保护成本[2]。生态红线区域的保护要求地方政府必须进行生态恢复和建设的投入,生态红线区域的划定和严守是为了保障国家和地方的生态环境安全,但是,生态红线区的建设和维护的投入往往是巨大的和长期的,这给地方政府增加了沉重经济财政负担[3]。按照“谁保护、谁受偿”的原则,受损失的个体和组织就必然应当得到补偿,避免利益不平衡产生的各种矛盾,最终顺利实现生态红线区域的生态功能。生态补偿的目的是为了维护生态公平,任何区域都应该拥有公平的环境资源权利和经济社会发展权利[4],生态红线区是为了国家和地方的生态安全和环境保护作出贡献从而丧失发展机会的区域。因此,国家、其他获益的地方政府,和获益的地方政府和企事业等都应该给予足够的补偿,补偿那些为了保障地区和国家生态平衡而付出的大量人力、物力、财力[3],从而充分调动保护者保护生态红线区域的积极性。

生态补偿的一个重要目的就在于通过经济手段来协调各方的利益冲突。生态红线区域的各方利益具备综合性,如生态红线区生态功能发挥的受益者包括从国家层面到地方层面,从政府、企业到个人,生态红线区的保护者也从管理机构到企业到个人;生态红线区类型的多样性使得补偿机制必须具备综合性;生态红线区生态补偿资金来源渠道和巿场方式的多样化也体现了其综合性补偿机制的特征。因此,探索生态红线区综合性补偿机制,对维护生态红线区现有的生态功能和存续状态,积极引导地方政府加强生态红线区的生态环境保护,提高生态红线区所在地政府基本公共服务保障能力,缓和地方经济发展建设与保护自然资源、生态环境之间的突出矛盾有着重要的意义。

2 生态红线区生态补偿的范围和对象

生态红线区域通常划分为一级管控区和二级管控区,一级管控区是禁止开发区,二级管控区是限制开发区[5]。生态红线区域通常包括水源涵养区、自然保护区、重要湿地、风景名胜区、遗迹保护区、森林公园等,不同类型的生态红线区域都对地区和国家的生态安全有着重要的贡献。因此,任何一种类型的生态红线区域都应该被划分为生态补偿的范围。

生态红线区域的补偿对象不仅应该包括生态红线区管理机构,还应该包括为生态红线区保护作出贡献的农户或者居民,和因建设生态红线区需要搬迁的企事业单位。例如,森林生态系统自然保护区、水源涵养区和森林公园范围内的农户为了保护森林生态系统,不能在红线区内自己的土地上从事高强度的农耕生产活动,必然会影响农户的生活和收入,导致农户利益受到损害,应得到补偿[6]。生态红线区的管理机构肩负着对生态红线区日常的管理维护责任,需要投入资源、人力保护生态红线区域各项基本生态、人文功能,对受损的功能进行力所能及的恢复和监管,对其相应投入合理补偿,才能可持续地保护维持生态红线区的现有功能状态。针对生态红线区中需要搬迁的非主体功能企事业单位,其搬迁成本应纳入到生态红线区的保护成本中予以统计,照顾补贴为维护生态红线区主体功能而主动配合生态红线区管理方的企事业单位。

3 生态红线区综合性生态补偿的资金渠道来源和补偿方式

如何确定生态补偿标准是制定生态补偿机制的重点和难点,合理的生态补偿标准的制定是生态补偿能否顺利实现的关键所在[7]。补偿水平原则上应以区域居民原有的生活标准不受影响为底线,同时参考有关学者对风景名胜区、森林公园、水源涵养区等的生态补偿标准的计算方法和相关研究,结合各生态红线区的实际情况,对生态红线区生态补偿额度进行估算。通过计算生态红线区年输出价值及维持成本作为补偿额度计算基准,同时作为生态红线区域年生态补偿的上限参照。综合考虑生态系统服务功能价值输出的巨大价值量,和财政转移支付的支付潜力,以及支付数额的可持续性,设定年支付额度调节系数,分为补贴性和奖励性补偿经费,确定各类生态红线区的生态补偿标准。

开展生态红线区综合性生态补偿,其资金来源渠道既应该包括国家和地方的财政转移支付,受益地区和保护方的横向补偿以及市场化补偿的资金筹措渠道。通过设立生态红线区域补偿专项资金,并将其用于因设立、保护生态红线区域而受到影响的单位和个人的相应补偿,促进生态红线区域所在地区产业结构优化、生活交通方式低碳化,基础设施环保化以及环境综合整治成效化。依据“谁受益,谁补偿”的转移支付原则,生态红线区生态补偿的支付主体应是区域生态功能输出及环境改善的生态受益者,以及代表受益者的各级人民政府或相应机构、法人。划定生态红线区保障了国家和地方政府的生态安全,因此,资金来源应为以中央财政转移支付为主体,地方政府配套资金为重要组成部分,其他获益地方政府,企业和非政府团体、组织投入为补充的结构模式。

生态红线区的补偿方式应该包括直接补偿方式和间接补偿方式。直接补偿方式为纵向财政转移支付和地方配套资金,生态红线区转移支付资金受到财政收支的客观因素影响,在进行直接补偿,特别是地方配套补偿时,适当考虑区内人口规模、面积、提供的生态功能等差异,以生态红线区所在的基层行政区为单位测算,落实补偿资金。资金补偿应最终合理合适的下达到基层,落实到生态红线区设立和维护的实际损失方及投入方手中。生态红线区的生态补偿应提倡间接补偿即“造血型”补偿。国家和政府在给予生态红线区内及边缘地带群众政策补偿的同时,还可以结合生态恢复工程、环境综合治理工程与扶贫开发项目等,支持农户发展替代生计,或者为其进行生产生活方式转型提供启动资金[8],必要的指导和培训,并在转型的适应期提供适当的经济援助,使其能稳定适应生态友好型的生产生活方式,充分分享生态保护所产生的惠益。对于主体功能中承担或包含游憩、展览和宣教功能的生态红线区,承担其旅游企划、宣传和组织管理功能的旅游企业,在组建和创立的困难、发展时期,应予以政策指导、税务照顾和适当的融资帮扶,以促进生态红线区域旅游展览事业的有序优质发展。根据生态保护需要设立必要的项目,如林产品加工等,使得区域内农户可通过实施保护项目得到补偿。对积极参与区域建设和保护的当地居民,在经过充分的技能培训和意识培养后,还可以择优让其参与到区域的保护和管理工作中来,为区域发展和保护做出有效贡献,并分担保护、宣传工作,共享保护管理权利。此外,生态移民也可作为项目选择之一,生态移民搬迁工作完成后,不仅兑现生态移民搬迁补助款,同时,通过生态项目支持、技术援助、就业指导和帮助、优惠贷款等方式为不搬迁农户提供就业机会,生态红线区优先聘用其作为生态红线区的管护人员,使其可在保护区得到就业的机会,解决其长久生计问题,同时允许其在生态红线区内从事相关经济活动以获取收入补贴日常开支。这样,通过多样化补偿方式,促使当地农户从依赖红线区资源环境的传统生产生活模式转向新的生产生活模式。

4 生态红线区生态补偿建设内容

在生态红线区的生态补偿试点建设中,应突出重点,攻克难点。由于生态红线区内包含的不同主体功能的各类生态红线区类型众多,彼此间功能、状态生态差异巨大,补偿机制涉及面很宽、范围很广、要素很多,应根据各个生态红线区自身主体功能突出补偿建设的关注重点。生态红线区生态补偿建设内容不仅应该包括区域内硬件设施的提升,还应该包括管理人员素质的提升以及生态搬迁和生态移民等重要生态工程。规划区域内各生态红线区获得的既往发展和维护投入十分有限,基础设施建设较为落后,对基础设施建设的补偿性投入将能有效提高各生态红线区的保护水平和维护质量。在硬件设施得到提升的同时,作为补充,管理维护人员的管护经验和经营素养作为管护工作中至为关键的配套软件,也应得到必要的提高。应着力开展生态红线区管护人员培训,提升管护人员经营管护水平,提升区域管护质量。适当与先进地区的对口部门开展交流学习活动,学习先进管护经验,掌握成熟经营模式,让高效的管护工作为生态红线区的有序科学发展做出更多更优质的贡献。

对各生态红线区内非主体功能企业,尤其是化工等污染企业实行关停并转迁。对区域内规模偏小、污染严重、产品低端、效益较低的化工企业,实行关停并转移、迁移出保护区域。对配合迁移搬迁工作的企业,给予适当经济补助和政策帮扶。对于生态红线区内的居民,应整合资源有序组织区域内生态移民搬迁。对于积极配合,在协商期间完成自愿移民的农户给予足够的资金补助和合理科学的生产生活转型帮扶。整合扶贫、移民、地质灾害搬迁、农村危房改造等资金,加快生态移民新村基础设施建设,并对教育、卫生等社会保障方面进行统筹考虑。积极创造就业机会和条件,加强就业基本技能培训,真正做到让移民“迁得出、稳得下、能发展,降低人口对生态红线区环境的压力”[9]。对于不愿意迁离生态红线区域的居民,应着力于引导其生产生活方式逐步适应于区域的主体功能,如开展生态循环农业、农家乐或旅游参观行业的职业培训和行业交流,帮助留居居民的生产生活有序科学转型。对于素质较高,对区域保护管理工作积极热心的居民,在经过管理培训后,可以纳入到生态红线区的保护管理工作体之内,为区域保护管理作出贡献。

5 生态红线区生态补偿的考核监督方案

受直接补偿的生态红线区应进行生态环境监测与评估,并根据评估结果采取相应的奖惩措施。对生态环境明显改善的区域,适当增加转移支付,对非因不可控因素而导致生态环境恶化的区域,适当扣减转移支付[10]。其中,生态环境明显恶化的区域全额扣减转移支付,生态环境质量轻微下降的区域扣减其当年的转移支付增量[11]。通过考核方案和奖惩机制督促生态红线区受偿主体切实履行生态保护建设责任,保证生态服务输出的稳定供给和供给质量,加强对生态补偿资金使用和权责落实的监督管理。针对饮用水源保护区,建议利用水质水量年变化情况来进行考核;针对森林公园、水源涵养区等以森林生态系统为保护对象的生态红线区域,以森林覆盖率、林木蓄积量等为考核标准;风景名胜区以游览人数和区域理论接纳能力的对比情况为考核指标;地质遗址、重要湿地、传统村落和文物古迹等建议用每年获得的补偿金额与用于修缮和维护的资金比值作为考核指标;针对重要渔业水域,建议适用水域内物种数量的变化作为考核指标。

6 小结

生态红线区为维护国家和地区生态安全有着重要的作用[12],针对生态红线区域探索综合性的生态补偿机制关系着生态红线区生态功能发挥的稳定性和可持续性。综合性生态补偿机制建立首先需要确定生态补偿的范围和对象,探索纵向、横向和市场化多种补偿资金渠道来源,结合直接补偿和间接补偿方式提高补偿效果。并且,生态红线区生态补偿建设应该以稳定生态红线区生态功能发挥和补偿受损主体为目的,提升区域内硬件设施的同时,提升管理人员素质的提升以及完成生态搬迁和生态移民等重要生态工程。综合性生态补偿机制应该建立考核监督方案,以真正实现“谁保护谁受益”的补偿原则。

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Study on the comprehensive ecological compensation mechanism for ecological redline area

PENG Jiaoting

(College of Resource and Environment Management in Guizhou University of Finance and Economics,Guizhou Guiyang 550004)

Dividing ecological redline area is the one of the most important initiatives for the ecological civilization construction in China.To give full play the ecological function of redline area and arouse people＇s enthusiasm for ecological redline area protection,it is necessary to construct comprehensive ecological compensation mechanism for ecological redline area.We explored the beneficiaries,the scope,the sources of funds,the way,the construction contents and the supervision and examination plan of comprehensive ecological compensation mechanism,which could improve the ecological compensation mechanism construction.

ecological redline area;ecological compensation mechanism;comprehensive

F307.2

A

1002－2724(2016)06－0097－04

2016－10－19