行政首长负责制在黑龙江大兴安岭地区的执行情况

王洪斌

（黑龙江省大兴安岭地区林管局，黑龙江 加格达奇 165000）

行政首长负责制在黑龙江大兴安岭地区的执行情况

王洪斌

（黑龙江省大兴安岭地区林管局，黑龙江 加格达奇 165000）

1 对森林防火行政首长负责制的认识

行政首长负责制是指由地方各级政府及其所属部门的行政首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度，是一种适合于中国行政管理的政府工作责任制。《森林防火条例》第5条明确规定：“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”（以下简称行政首长负责制）。行政首长负责制有利于提高森林防火各级行政领导的责任意识;有利于促进森林防火权责对等和改善“头重脚轻”的现象；有利于理顺行政领导与党的领导在森林防火领域各执其责、密切配合的关系。

1）行政首长负责制增强了各级领导的森林防火责任意识，使其真正感受到森林防火“责任重于泰山”，逐渐从内心深处重视起森林防火工作。同时，行政首长负责制改进了森林防火工作方式，由“被动防”变为“主动抓”，促使宣传教育、火源管控、基础建设、队伍管理、火灾处置等工作更加行之有效。

2）行政首长负责制有利于改善森林防火权责不对等和“头重脚轻”的现象。以往问责大多追究相关部门工作人员责任，而对做出决策部署的领导干部特别是地方党政主要负责人难以追责到位。此外，部分领导干部对森林防火工作依然存在着“口头上重视，行动上忽视”这种“头重脚轻”的现象。行政首长负责制在森林防火领域的执行，从制度层面推动领导干部由畏首畏尾、担心问责向有所作为、勇于作为方向迈进。

3）行政首长负责制结合国家2015年8月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，有助于依靠“党政同责”来理顺行政首长与党的领导关系。加强了以逐级落实党政领导干部和各相关部门的防控责任为重点的森林防火工作，推动地方性行政问责机制向更加健全的方向发展，时刻警示党政领导干部危险的、失责的行为和做法，有效地减少了生态侵害的发生，并对已造成生态损害的部门、单位和个人的违规行为的行政问责提供了有力保障。

2 我区森林防火行政问责的开展和行政首长负责制的执行情况

多年来，黑龙江大兴安岭在森林防火行政问责上积极探索，不断总结经验，改进和创新行政问责体制，推动行政问责向着职能清、对象明、责任细的方向发展。

2.1 实行“党政同责”

我们对《森林防火条例》规定的“行政首长负责制”的内涵进行了扩展，在坚持行署专员、县区局长、乡镇场长、村段长“四长”负责制和地包县、县包乡、乡包村的“三级包片”责任制的基础上，于2003年开展了“党政同责、齐抓共管、同奖同罚”的森林防火工作机制，各级党组织的主要领导也成为森林防火工作的主要责任人，地区和各县区局在森林防火指挥部的设置中，由地委主要领导和各县区局党委主要领导担任总政委，四大战区指挥机构中由地委相关领导担任政委，全力抓促森林防扑火工作，在全区范围内树立了“认真防，积极打、责任清、敢担当”的森林防火理念，形成了各级党组织、政府和各有关部门齐抓共管的森林防火新格局。

2.2 明确职能、落实责任

合理配置森林防火指挥部成员单位职能，明确各部门之间责任分工，完善岗位责任，对具体工作做出了详细规定，严格按规定进行管理。2016年，我区为进一步落实地方政府行政首长负责制，制定了《大兴安岭地区森林防火任务责任措施明确落实工作方案》，具体明确了防火、宣传、督办、纪检监察、政法、财政财务、民政、卫生、交通、气象、群团组织、通信、旅游等30个部门在森林防火工作中的职能和责任。细化了宣传教育、火源管理、隐患排查、预警监测、通信保障、阻隔系统开设、兵力部署、火情处置、预案修订演练、专业森林消防队伍管理、设施设备管理和业务培训等12个方面的工作任务。

2.3 明确“责任主体”

对责任人的责任追究按照“属地管理，分级负责”原则，实行“谁主管，谁负责”。根据山形地貌、林分结构等自然状况和森林火险等级情况，将各林场、乡镇的施业区按沟系、地块细化责任区，逐一落实具体的防火责任人。目前，黑龙江大兴安岭835万hm2森林防火责任区中，任何一个林班、地块都细化明确了森林防火工作各个环节的责任人。

2.4 实施“关口前移”

过去森林防火责任追究往往是在发生森林火灾后进行。近年来，我们将森林防火责任追究“关口前移”。把林火预防工作是否到位、是否存在失职渎职作为责任追究的依据，变事后追究责任为提前预防、主动出击。每年防火期，各级纪检监察、督查、公安等部门加大参与森林防火工作力度，深入林区腹地全面检查。按照查人员上岗到位情况，全面落实岗位责任；查预案、物资等准备情况，全面落实应急保障措施；查无证入山人员和野外违章用火行为，全面落实火源管理规定；查可燃物清理和重要设施防护情况，全面落实森林消防安全的“四查四落实”要求，对在森林防火工作中出现责任不落实、制度不执行、措施不得力、隐患不排查、整改不到位等失职、渎职行为的责任人进行责任追究，并严肃处理。2016年，我区对在春防检查中发现的8大类230多个隐患进行了跟踪整改，对失职责任人进行了追究问责。

2.5 完善“配套制度”

为使行政问责制度得到规范、高效的执行，我区相继制定了一系列规章制度。如《大兴安岭地区森林防火管理若干规定》《大兴安岭地区进一步加强森林防火工作的意见》《大兴安岭地区检查巡护工作规范》等，强化党政领导干部和职工的责任意识以及纪律意识，并加强对森林防火工作人员的宣传教育，使其正确认识权力与责任的关系，提高他们依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，为行政问责奠定了良好的基础。

2.6 明确重点问责事项

2016年年初，我区将责任明确、责任落实，任务明确、任务落实，措施明确、措施落实的“三明确三落实”和及时发现、及时报告、及时扑灭、及时处置、及时查处的“五个及时”纳入全年整体工作思路。对6项影响森林防火工作开展，阻碍森林防火事业发展的事项列入森林防火领域重点问责范围：一是对发现问题和隐患整改不到位的。二是未及时发现火情的。三是不及时进行火情报告的。凡是卫星热点发布，仍未报告的火情一律视为瞒报。四是处置决策不利，贻误战机，演变成重特大森林火灾的。五是对于存在问题的单位和个人，不及时查处和问责的。六是在防扑火工作中，特别是火因查处中弄虚作假以及扑火时，人为造成通讯不畅的。

这一系列举措，进一步加强了我区森林防火责任的落实，完善了行政问责体系，同时充实了我区森林防火行政首长负责制内容。

3“行政首长负责制”在森林火灾扑救中的应用

大兴安岭地区在森林火灾扑救预案的制定过程中，坚持以“行政首长负责制”为基础成立扑火指挥机构。要求发生火情，县区局主要领导必须第一时间到森林防火指挥部或扑火前指坐镇指挥，掌握全局、统筹安排各项扑火事宜；必须指派有扑火经验的副处级干部作为带队领导，并且要深入火场一线，严禁遥控指挥。全区统一调度、迅速反应，综合使用各种手段处理每一起火情。地防指作为中枢组织机构，统筹全区森林部队、飞机、专业森林消防队伍、装备机具等扑火资源，统一调动、统一使用。

2016年5月19日17时37分，大兴安岭地区呼中区呼源林场呼滨34号线1209高地发生雷击森林火灾。地防指接到火情报告后，迅速成立了以行署专员、林管局局长李树铭为总指挥，林管局副局长王洪斌为副总指挥的火场前线总指挥部，协调火场指挥扑救工作。同时，紧急调动了武警森林部队，地区直属专业森林消防二支队，阿木尔、图强、漠河、加林局专业队共1160人前往火场支援。但由于道路水毁严重，年久失修，路况极差，并且路面狭窄只允许一辆运兵车单行通过，致使沿呼滨34号线进兵队伍中的故障车辆阻碍了后方车辆的行进，大型运兵车辆无法通行。扑火前指立即组织相关人员进行抢修，且按照部门责任分工，由交通部门负责及时疏导车辆，同时利用战旗小型扑火运兵车向火场倒运530名扑火指战员。

由于当日气温高，火场温度达到40℃以上，火场风力达5~7级，致使火势增强、火线迅速蔓延，给扑救工作带来极大的困难。扑火前指统揽全局，根据火场形势成立了南、北两个前线分指挥部。北线分指由林管局副局长王洪斌任指挥，南线分指由呼中区委书记李军任指挥。各分指根据火场发展态势，合理安排兵力，抓住夜间气温低的有利时机，连夜奋战，控制火势蔓延。次日8时16分，经全体指战员奋力扑救，火场外围明火全部扑灭，扑火战斗取得了决定性胜利。明火扑灭后，地防指和扑火前指分别下达了《关于彻底清理火场的命令》，要求所有扑火队伍沿火边向外开设4 m宽的生土隔离带，并向火场内纵深清理200 m，防止死灰复燃。经群众队伍72小时的看守，5月23日火场彻底达到“三无”。

此次雷击森林火灾能够处置得力并高效扑救，没有酿成大的森林灾害，一方面得益于科学指挥，扑救得力；另一方面主要得益于我区严格执行“行政首长负责制”，建立火场指挥一盘棋、扑救一体化的指挥体系。由行政主要领导担任总指挥，各单位、各部门主要领导按照责任分工各司其职，科学指挥调动各类扑火力量，有效避免了扑火时，信息不畅、指挥不灵、打乱仗的现象，提高扑火效率。

“千难万难领导真正重视就不难，大责小责只有履职尽责才能减责、免责”。这是我区近年来在严格落实森林防火行政首长负责制中得到的有利启示，也是我区近年来森林火灾次数明显下降，森林防火工作得到长足进步的保证。

以上是我区对森林防火行政首长负责制的认识、执行和应用情况，在今后的森林防火工作中，我们会继续不断充实森林防火行政首长负责制内容，助推森林防火行政问责体系的完善和发展。

（责任编辑：韩焕金）

2016-11-07