云南省森林防火行政首长负责制的实践与思考

文彬

（云南省林业厅，云南 昆明 650224）

云南省森林防火行政首长负责制的实践与思考

文彬

（云南省林业厅，云南 昆明 650224）

1 云南省贯彻落实森林防火行政首长负责制情况

落实森林防火地方各级人民政府行政首长负责制（以下简称“行政首长负责制”）一直是我省森林防火工作核心和最主要抓手，经过多年的努力，我省建立了完善的以落实行政首长负责制为核心的森林防火责任体系和预防、扑救、保障三大机制，有力促进了森林防火工作的开展。

1.1 将行政首长负责制写入地方性法规

2012年3月31日，云南省人大常委会通过了新修订的《云南省森林防火条例》，其中第4条对行政首长负责制进行了明确规定：各级人民政府应当加强对森林防火工作的领导，建立健全政府负总责的森林防火工作目标管理责任制，实行行政首长负责制。政府主要负责人是森林防火工作第一责任人，分管负责人是主要责任人。将森林防火行政首长负责制写进云南省地方性法规，为督促各级政府落实森林防火责任，开展森林防火工作提供了制度性的根本保障。

1.2 政府间层层签订责任状开展检查考核

从1996年起，省政府与16个州市政府每5年签订一次《云南省森林防火目标管理责任状》，突出政府应该完成的林火控制、责任落实、资金保障、工作措施、队伍建设、应急处置6个大项的工作目标和考核内容，并按年度对各州市人民政府进行量化检查考核，州（市）、县（市、区）、乡（镇）政府也层层签订了《森林防火目标管理责任状》，实行绩效管理，严格考评，兑现奖惩。

1.3 建立了“三线、四个责任人、五个关键人”责任体系

各级人民政府与下级政府、森防指成员单位签订《森林防火目标管理责任状》，形成了各级人民政府负总责、林业主管部门担主责、森林防火指挥部成员单位各司其职的“三线”森林防火责任机制和各级人民政府主要领导是第一责任人、分管领导是主要责任人、林业主管部门领导是重要责任人、单位领导是直接责任人的“四个责任人”制度，并从横向发展到各个支持保障部门，纵向延伸到乡（镇）长、村（社）主任、村民小组长、户长、林权所有者这“五个”关键人上。

1.4 建立了森林防火重点单位责任人公示制度

从2010年开始，省森防指要求各地按照突出重点、属地管理、条块结合、分级公示的原则通过地方党政机关报、政府网站、广播、电视等媒介向社会公示森林防火重点单位的名称，以及所在辖区政府行政首长的职务、姓名，单位法人的职务、姓名。

1.5强化森林火灾问责机制建设

从2010年开始，我省积极探索建立森林防火问责机制。省政府办公厅下发了《关于进一步强化森林防火工作责任落实的通知》，要求对森林防火责任落实不到位的14种情形进行问责，强调党政主要领导是森林防火工作的第一责任人，对森林防火工作不到位的，由省政府领导约谈有关州、市人民政府主要领导，并实行党政领导同责，依法依规启动问责程序。全省16个州市人民政府都制定出台了本地区的森林防火责任追究办法或规定，同时县、市、区也先后出台了相应的森林防火责任追究办法。对公职人员，主要采取诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令做出书面检查、通报批评、调整工作岗位和免职。对村干部和护林员追责方式主要是经济处罚和辞退。“十二五”以来，各级党委、政府、纪委及相关部门共对1694人实施森林防火工作责任追究，其中行政问责932人（县、乡、村干部577人，林业干部355人）。

自实行行政首长负责制以来，森林防火工作得到了党委政府的高度重视。省委、省政府领导每年都对森林防火工作作出指示批示，省政府每年至少召开2次全省性森林防火工作会议进行部署，省长每年在进入森林高火险期以前亲自签发《云南省森林防火命令》，分管副省长和其他省领导多次深入基层和火灾现场指导森林火灾预防和扑救工作。“十二五”期间安排省级森林防火基础建设资金3400万元，同时将森林防火预防和扑救经费纳入财政预算并提前下拨，并在高火险期追加经费，特别是2013年至2015年期间，在财政预算基础上，每年又增加投入3000万元用于森林防火基础设施和能力建设。“十二五”期间，我省森林火灾次数及损失不断下降，年均发生森林火灾234起、受害森林面积2127.2 hm2、受害率0.09‰，与“十一五”相比，分别下降了52%、3.6%、43.7%，与历史均值相比，下降幅度分别达到了89.2%、97.6%、96.4%，其中2012年、2013年及2015年实现了无重大森林火灾和人员零伤亡。特别是2016年防期，省政府领导提出了“森林火灾是可防可控的”、“以不发生森林火灾为森林防火的最高境界”等一系列新要求，各地进一步落实责任，工作重心前移，狠抓火源管控，全省共监测发现卫星热点387个，发生森林火灾73起，受害森林面积394.2 hm2，与去年同比，卫星热点下降48%，火灾次数下降44.3%，受害森林面积下降51.1%，三项指标均为1951年有记录以来最低。

2 落实“行政首长负责制”需要突出政府职责

在森林火灾预防和扑救工作中，政府特别是主要领导拥有不可替代的资源优势和调动资源的权力优势，能够为防火、扑火提供人力、物力、财力的保障。如何真正落实行政首长负责制，关键要“定好位、明好责、履好职”，紧紧围绕政府应该干什么、怎么干，与林业部门职责要有所区别。结合云南省的工作实践，我觉得要重点做好以下4点。

2.1 要将预防和扑救经费纳入本级财政预算

云南省实行森林防火财政资金“三三制”配套制度，要求省、州（市）、县（市、区）3级要按照每亩林地同样的资金标准分别配套防火经费。《云南省森林防火目标管理责任状》规定，如果未按标准配齐，年度考核不得评为优秀。云南省是一个集边疆、民族、山区、贫困四位一体的省份，全省有贫困人口574万，是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一，财政预算资金有限。但得益于行政首长负责制的实行，无论是经济发展相对较好的地区还是脱贫任务较重的地区，每年各地财政都投入大量资金用于森林防火工作。“十二五”期间，全省上下共投入森林防火资金20亿元，是“十一五”的3倍。2016年，全省经济总量排名靠前的地区，如：昆明市共投入森林防火经费2.16亿元，其中财政资金投入1.98亿元，林业部门自筹资金0.18亿元。玉溪市共投入6905.95万元，其中财政资金投入5900万元，林业部门自筹资金1005.95万元。贫困地区如怒江州共投入森林防火经费638万元，其中财政资金投入609万元，林业部门自筹资金投入29万元。

2.2 要将森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划以及林业和生态建设发展总体规划

“十二五”期间，省林业厅联合省发改委组织编制了《云南省森林防火中长期发展规划》，并纳入国民经济和社会发展规划以及林业和生态建设发展总体规划，建设项目总投资5.9亿元。目前，省、州、县正在编制《“十三五”森林防火发展规划》。森林防火投资力度的不断加大，使我省防火基础设施条件明显改善，监测预报、火场通信、信息指挥、林火扑救、林火阻隔、设备装备、宣传教育、综合保障等能力快速提高，防火减灾能力大幅提升。

2.3 要能切实森林防火队伍建设

保证各级森防火指挥部和办事机构健全稳定，高效精干，推动森林消防队伍建设正规化、规范化。我们要求州（市）、县防火办分别按不少于5人、3人标准核编、配备专职人员，并规定县级专业队必须30至60人、乡镇专业队必须15人以上，做到组织、任务、训练、扑火机具、养队方式五落实。

2.4 发生火灾后，政府相关领导要及时组织靠前指挥

《云南省森林防火条例》规定，乡（镇）人民政府、街道办事处和森林防火指挥机构负责人应当立即赶赴现场组织指挥扑救。发生8种情形的森林火灾，县级人民政府负责人要立即赶赴现场组织指挥扑救。发生6种情形的森林火灾，州（市）人民政府和森林防火指挥机构负责人应当立即赶赴现场，督促、指导或者指挥扑救。昆明市要求市级成立3个处置组，遇有重要火情，市指挥部领导及处置组立即赶赴火场，县级必须有1名党、政领导第一时间赶赴现场指挥协调扑救工作。

3 存在的主要问题及建议

存在的主要问题:一是行政首长负责制要求政府领导要切实履行森林防火职责，但少数地方政府对森林防火工作重视不够，认为森林防火工作只是林业部门的事。二是森林火灾问责属于事故型问责，主要是发生森林火灾后的责任追究，这给基层干部及森林防火人员带来巨大的压力，致使个别地方出现瞒报、漏报森林火灾的情况。

建议进一步细化《党政领导干部生态损害责任追究实施细则》，明确各级地方人民政府在森林防火工作中应承担的责任及相应的责任追究范围与方式。

（责任编辑：韩焕金）

声明

本刊已许可中国学术期刊（光盘版）电子杂志社在中国知网及其系列数据库产品中，以数字化方式复制、汇编、发行、信息网络传播本刊全文。该著作权使用费及相关稿酬，本刊均用作为作者文章发表、出版，推广交流（含信息网络）以及赠送样刊之用途，即不再另行向作者支付。凡作者向本刊提交文章发表的行为即视为同意我社上述声明。

森林防火杂志社

2016-11-07