村民小组的农村集体土地所有权主体特征——来自吉林省的实证研究

李茗薇，王冬艳，李 健，刘 晴，杨莹莹

（1.吉林大学地球科学学院，吉林长春130061；2.中华全国总工会信息中心，北京100865）

村民小组的农村集体土地所有权主体特征
——来自吉林省的实证研究

李茗薇1，王冬艳1，李 健1，刘 晴2，杨莹莹1

（1.吉林大学地球科学学院，吉林长春130061；2.中华全国总工会信息中心，北京100865）

基于对吉林省3个县（市）32个乡镇4 112个村民小组的组织机构的完备程度、村民小组长任期等情况的调查，系统分析了目前村民小组作为农村集体土地所有权主体的现状，提出了现阶段村民小组作为农村集体土地所有权主体应具备的条件以及现阶段集体土地所有权证书的管理模式，以期为村民小组作为农村集体土地所有权主体提供理论依据。

村民小组；农村基层组织；集体产权；产权主体

农村集体土地所有权主体是农民土地权益的维护者和实现者，在民法中起着非常重要的作用。如果土地所有权主体是明确的，有关权利主张就正当、清晰、顺利，就会获得充分的法律支持与保护；否则，权利就容易受到侵犯[1-2]。2004年的《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”，该规定使得村民小组的农村集体土地所有权主体地位在法律上找到了根据。2011年5月6日国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号文件），要求认真贯彻落实十七届三中全会精神（中发[2010]1号文件）的有关内容及要求，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作，把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织。2013年中央一号文件进一步提出，加快农村集体土地所有权确权登记颁证工作。

由此，明确农村集体土地所有权主体以及农村集体土地所有权的主体特征，又一次成为众多学者讨论的热点[3-6]。笔者基于吉林省3个县（市）4 112个村民小组的调查，对村民小组作为集体土地所有权主体的特征及其现状进行了深入研究。

1 农村集体土地所有权主体

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都明确了“农民集体”作为农村集体土地所有权主体的地位[7-8]，我国集体土地所有权实行三级所有，即乡（镇）农民集体、村农民集体、组农民集体。而目前“农民集体”只是一个抽象的组织，其民事主体形态未得到确认，不能享有相应的权利、承担相应的义务[9-10]。

据农村经济研究中心调查显示，已完成确权登记的52个村中36.5%的土地所有权确认到行政村，63.5%的土地所有权确认到村民小组，然而，36.5%的土地所有权是以行政村为单位进行总登记并未确认给具有所有权的农民集体。从农村实际情况看，村委会一直行使着对农村土地的经营管理，而作为农村最基层的村民小组能否成为集体土地所有权的真正主体，是目前农村集体土地所有权确认过程中遇到的实际问题。

20世纪末，国土资源部基于9省的调查情况表明，乡（镇）、村、组三级主体土地占有面积分别为1%，9%，90%[11]；在土地承包关系中，多是以村民小组名义将集体土地发包给本组成员，具有管理有效性。从土地占有规模、产权历史以及与农民土地利益的紧密程度看,村民小组应成为集体土地所有权的主体。

2 村民小组的历史沿革及基本特征

村民小组由本村村民、村民小组会计、村民小组组长构成，是我国农业地区的基层自治组织，对农户实行直接的管辖权。其经历了我国土地改革到大跃进之前的“农业合作社”、人民公社期间的“生产队”、家庭联产承包责任制时期的“村民小组”并沿用至今[12]。村民小组继承了“生产队”时期的集体财产，行使土地的占有、使用、收益权，成为产权的主体[13]。

《村民委员会组织法》第三条规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第十二条规定：“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意；村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任；属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”对村民小组的划分、职能、小组会议的召开、小组长的任期等进行了说明与规定，由此可见，村民小组有权管理属于本村民小组的集体土地及其财产。

3 村民小组现状调查分析

3.1 调查区概况

吉林省位于我国东北地区的中部，共有9个市（州）64个县（市、区），总面积19.12万km2，约占全国土地总面积的1.95%，居全国第14位，是我国重要的商品粮生产基地，承担着保障国家粮食安全的重要责任。吉林省农村集体所有的土地面积为11.48万km2，占总土地面积的60.04%，其中，耕地中的89%、园地中的67%、林地中的40%、牧草地中的44%、城镇村及工矿用地中的75%、交通运输用地中的67%、水域及水利设施用地中的29%以及其他用地中的49%均是集体土地。

吉林省共有9 291个行政村，24 3103个村民小组。此次调查的范围覆盖了3个县（市、区），涉及32个乡镇423个行政村4 112个村民小组。调查区集中在吉林省的中东部，为平原区，属吉林省经济发达区，其农村经济发展水平相对较高、组织机构相对健全。

3.2 调查内容

调查以发放调查表格的形式，调查内容包括组织机构完备状况，是否具有固定的办公场所以及村民小组的任期情况等。其中，村民小组组织机构完备状况的调查选择内容包括：（1）有完整的组织机构；（2）只有一个小组长；（3）连小组长也没有。村民小组固定的办公场所调查选择的内容包括：（1）有；（2）没有。村民小组组长任期的调查内容包括：（1）最长任期；（2）最短任期。逐个村民小组调查后，将数据汇总到村级进行统计分析。

3.3 调查结果

统计结果显示，在调查的3个县（市、区）423个行政村4 112个村民小组中无一具有完备的组织机构，村民小组都是只有一个小组长，没有其他组织机构成员；调查的村民小组均没有固定的办公场所；1978年以来的村民小组长的任期中，最短的为0.5 a，最长任期为30 a。其中任期在3 a以上的占21.04%，任期3 a的（即一个完整的任期）占33.81%，其余均在3 a以下，1 a以下（含1 a）的占到了总量的15.84%。可以看出，村民小组组长人员变动大，任职不稳定。

上述调查结果说明，目前村民小组尚不具备土地所有权主体的条件。其主要原因在于：一是法律法规的制约。《村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组”。村民小组作为村民委员会的一个下属组织，处在“可以”设立的地位，这就意味着某些行政村可以不设置村民小组，村民小组是一个有无均可的组织，更没有赋予村民小组以法人资格。二是政府部门重视不够。村民小组是由“农业合作社”、“生产队”逐步演化而来的，是农村治理体系中最基层的自治组织。然而，政府部门对村民小组该如何建设与管理缺乏正确的认识和高度的重视，从而导致了村民小组的组织机构不健全，职能发挥不够充分，运行机制不完善。“合村并组”、“取消村民小组长”使得更多地方产权主体混乱，村民小组有名无实甚至被废除[14]。三是组织机构人员变动性大。村民小组长没有固定工资，一般只是给予少量补贴，补贴标准依据当地经济发展水平确定。使得村民组长的任期偏短，大多数只担任一两年便不再连任，组织机构人员缺乏稳定性，无法团结组内成员实现农业长久性、规模化效应。

4 村民小组作为集体土地所有权主体应具备的条件

村民小组作为农村集体土地所有权主体，既要赋予其法人资格满足组织上的客观条件，又要完善其运行机制[15-16]。《土地管理法》赋予了村民小组作为农村集体土地所有权主体的资格。相关法律及实践经验表明，村民小组要成为法人主体需满足的条件:一是依法成立；二是拥有完善的组织机构及运行机制；三是主体具有稳定性；四是主体具有公益性并拥有一定的财产；五是能够独立行使民事权利、承担民事责任。

4.1 依法成立

村民小组是乡村治理体制中不可或缺的基层自治组织，为了行使集体土地所有权主体的权利，承担相应的义务，村民小组应当被赋予法人资格。同时为了完善村民小组组织机构，引导其健康发展，还应对村民小组的建设、管理做出相应的法律规定，使村民小组权利行使具有排他性。

4.2 拥有完善的组织机构及运行机制

完善的组织机构及运行机制是健全村民小组管理制度的基础。规范村民小组长的产生方式，严格按照《村民委员会组织法》第十条的规定，“村民组长由村民会议推选”，完善组织机构，设立固定的办公场所，建立村民小组会议制度。

4.3 主体具有稳定性

土地资源属于非消耗性资源，具有永续利用的特性，人类利用过程中只要利用得当就不会出现枯竭的可能，土地的永久性决定了所有权主体的稳定性；村集体内长期存在的农业人口亦要求农村集体经济组织长期稳定存在，即要求村民小组长及组织机构成员具有稳定的任期。

4.4 主体具有公益性并拥有一定的财产

我国大部分土地被分给农民无偿耕作、经营，体现了其社会保障性，确定了充当农村集体土地所有权主体的组织机构具有公益性、无偿性，而不是某些商业机构和组织所能担当的。村民小组是全体村民开展的自我服务、自我管理、自我监督的群众性基层组织，实行民主决策、民主选举、民主监督，并且是全方位为农民集体服务[17]。村民小组要拥有一定的财产，只有具备了足够的资金才能够承办起公益事业，为农民创造福利、带动地方经济发展。

4.5 能够独立行使民事权利、承担民事责任

赋予法人主体资格，明确土地产权归属，利于土地权能的完善；赋予与土地所有权相一致的社会、经济基础。完善土地保障制度，实现土地入市流转，进行土地抵押、融资，使集体土地资产真正发挥其应有的价值，实现农业规模经营。同时保证权、责相匹配，主体可以独立行使民事权利，但亦应当独立承担民事责任，权责清晰有助于问题的解决。但对其责任承担应设置一个限度，防止清偿过度[15]。

5 现阶段农村集体土地所有权证书管理模式研究

农村集体土地确权发证工作正在进行，考虑到村民小组组织机构的不完善以及各市县组织结构的差异程度，为防止集体土地所有权证书的管理和使用出现问题，充分维护集体土地所有者和使用者的权益，对土地所有权证书管理的研究也刻不容缓。

5.1 管理模式

5.1.1 分区管理 对于村民小组组织机构较完善的地区，集体土地所有权证一律直接发给各个村民小组，以实现农民对土地资产的真正拥有；而对于村民小组组织机构不完善的地区，实施由村代为管理的模式即“组由村管”，将土地所有证统一放置村委会进行保管。

5.1.2 统一管理 这种管理模式，是实际工作过程中吉林省部分市县正在采用的管理模式，即农村集体土地所有权证统一由农村经济经营管理站代为管理。统一管理减少了由于村民小组长变动性大造成的证书保管不善，或者由于个人素质相对较低及私人恩怨造成的私藏土地所有证情况。为更好地实现统一保管模式，村集体经济组织可与农村经济经营管理站签署委托保管协议，明确权利和义务。

5.2 管理制度

不管采取何种管理模式，都应该完善集体土地所有权证书的管理制度。

5.2.1 登记制度 建立集体土地所有权证书保管登记簿，对存放在此的土地所有权证进行登记，详细记录权利人、存放时间、抵押交易等内容。

5.2.2 不定期抽查制度 农民集体选取的群众代表不定期地对存放的集体土地所有权证进行抽查，以加强管理者对集体土地所有权证管理的重视程度，防止土地所有权证损毁、缺失以及非法买卖、抵押等行为发生。

5.2.3 定期公示制度 对所有权证书的保管情况及集体土地的征收、流转等使用情况进行定期公示，保证集体成员的知情权、受益权和监督权。

6 结语

吉林省3个县（市、区）的调查结果表明，目前农村村民小组作为农村集体土地所有权主体还欠缺诸多的条件，以目前的状况难以行使集体土地产权主体的权利和义务。因此，农村集体土地确权发证以及农村集体土地所有权证书的管理应该采取相应的措施，防止集体土地被侵占吞并，切实保护农民集体的自身利益，维护社会的稳定与发展。

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The Rural Collective Land Ownership Subject Characteristics of Villagers' Group—An Empirical Study of Jilin Province

LI Ming-wei1，WANG Dong-yan1，LI Jian1，LIU Qing2，YANG Ying-ying1
（1.College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun 130061，China；2.Information Center，All-China Federation of Trade Unions，Beijing100865，China）

Based on the investigation of the integrity of the organization and the performances of villagers' group leaders in their terms from 4 112 villagers' groups from 32 township of three counties（cities）in Jilin province,this paper systematically analyzed the present situation of the villagers' groups as the subject of rural collective land ownership.According to the study of historical evolution of the groups,the paper expounded the villagers' group characteristics as the subject of rural collective land ownership and the appropriate conditions to process this ownership.The conditions which a villagers' group should possess and the management mode of collective land ownership certificates in this stage were proposed.These studies are aimed at providing theoretical foundation for the villagers' group as the subject of rural collective land ownership.

villagers' group;rural grassroots organizations;the collective property rights;property right subject

F301.1

A

1002-2481（2016）05-0682-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.27

2016-01-13

吉林省科技计划软科学项目（20120628）

李茗薇（1993-），女，吉林农安人，在读硕士，研究方向：土地资源评价。王冬艳为通信作者。