农村水污染问题解决的法律保障机制研究

刘浩

（河海大学法学院，江苏南京211100）

农村水污染问题解决的法律保障机制研究

刘浩

（河海大学法学院，江苏南京211100）

随着城镇化进程和工业化的快速推进，环境污染已经成为当前我国经济和社会发展最为突出的问题。农村曾经一直是我国环境版图中保存最完整的一块，保持着山清水秀的面貌。然而，工业化向农村地区的不断渗透和蔓延，导致很多美丽的乡村已经成为回忆。农村环境问题，尤其是农村的水污染问题，已经成为新农村建设的阻碍，延缓了城乡一体化进程，不利于农村环境的可持续发展。因此，加强农村水环境的保护，尤其是完善相关法律保障成为我国当前经济发展和新农村建设的重要课题。

农村水污染；成因分析；法律对策

一直以来，对于污染治理的重点都是放在工业相对集中和人口密集的城市地区，而忽略了农村。自改革开放以后，农村居民生活不断改善,农村地区产生了大量的生活垃圾，农村养殖的繁荣也带来了大量的养殖排放废物，特别是伴随着城乡一体化的不断推进，大量的城市工业开始向农村地区转移，工业废弃物与日俱增，给农村的生态环境带来严重破坏，尤其是对水体污染更为严重，水污染将直接威胁到当地农民的身体健康，也将制约农村经济的发展。在全面实行依法治国的今天，任何问题的解决都应当纳入法治的轨道，对于农村水污染问题的治理同样如此，只有完善法律层面的设计和架构[1]，才能为解决农村水污染问题指明方向和着力点。

1 我国农村水污染现状及成因分析

2015年8月在第十二届全国人大常委会第十六次会议第二次全体会议上，全国人大常委会副委员长陈昌智对于水污染防治法实施情况进行了一次专门性的报告，报告显示，我国水环境质量不容乐观，尤其是农村水污染问题较为突出。执法检查组发现，我国农村水污染防治基础设施建设滞后，缺乏污水收集和处理系统，农村环境监管能力和水平低，大多数生活污水和垃圾随意排放倾倒。

整体上来说，可以将我国的农村水污染类别分为3种：农业生产造成的水污染、农村居民生活造成的水污染和乡镇工业生产造成的水污染[2]。

1.1 农业生产造成的水污染

目前，化肥使用安全最高上限的国际标准是225 kg/hm2，但目前我国农业中化肥使用量达到434.3 kg/hm2，是国际标准的1.93倍[3]。由此可见，我国农业生产对于化肥的依赖程度过高，化肥的单位施用量是安全施用国际标准的2倍，但实际有效使用率仅为40%左右，化肥的过度滥用不仅仅严重威胁到食品安全，而且导致土壤板结、酸化和土壤肥力下降，土壤养分和有机质随着泥沙一同被带入水体，导致农村地表水富营养化和地下水污染[4]。此外，农药的过分滥用也是导致农村水污染加剧的因素之一。与此同时，全国农药使用量近年来稳定在32万t左右，占世界农药总量的1/7，但农药利用率仅为35%，一般情况下，仅有10%～20%附着在植物体上被农作物吸收利用，而残余的农药则经过传统的农田水利排灌系统及地表径流进入地表水域，从而导致农村地表水资源的富营养化，并且渗入到地下，严重污染地下水的水质。

过去，在我国广大农村，畜禽养殖数量较多且分布较为分散，散养对于农村水体的污染相对有限。但近年来，零散的畜禽养殖已经逐渐变成了集中养殖，大批的专业养殖场如雨后春笋般兴起。畜禽养殖业已经成为农业生产的重要补充和农民收入的重要来源之一。畜禽养殖的规模和布局并没有通过专门的环境评价检测，大部分养殖场都是传统粗放的圈养，缺乏针对性处理污染的专门装置[5]。大量的畜禽粪便和养殖场产生的废物、废水既没有足够的农田化解，也不能够有效地贮存乃至循环使用，随意排放到附近的水体中，对农村地表水体和地下水造成了严重污染，对农村健康用水产生威胁。

1.2 农村居民生活造成的水污染

随着社会经济的快速发展，农村的生活水平不断提高，废物废水亦不断增多。农村的生活垃圾中不仅有腐烂的蔬菜瓜果等传统污染物，更有塑料袋、废旧电池等新型污染物。在目前农村地区，由于缺乏科学合理的规划，农村居民的生活污水任意排放，各种垃圾随意堆放，加之农村地区居民居住分散，很难对污水进行统一处理，使得农村的水环境污染呈现上升趋势。

1.3 乡镇工业生产造成的水污染

乡镇工业一般由当地政府招商引资吸引而来或者是凭借本地优势资源自主发展而来，其对于解决当地农村人口就业和发展地方经济发挥着重要作用。但是，乡镇工业生产所造成的水污染亦不可小觑。目前，大多数的乡镇企业设备比较陈旧和落后，看重短期的经济效益，仍然采取粗放式的经营模式，这些企业基本上没有污染治理能力。一些乡镇企业其实就是已经被淘汰的落后工艺设备和产业转移到农村来的[6]。这些企业产生的大量废水未经处理便直接排向地表、水库、农田，对农村水环境造成严重破坏。即便出现因为污染问题被环保部门查处，当地政府往往处于发展经济的顾虑而不严格执行相关行政处罚，企业交了罚款依旧我行我素，致使农村的水环境每况愈下。

2 我国农村水污染防治中碰到的法律难题

2.1 法律规定过于单一、笼统，缺乏操作性和协调性

现阶段，我国有关环境保护的立法思想主要着重于城市的环境保护，农村的环境保护具有先天上的不足。在法律适用上，现行的有关法律规定并没有针对农村的特殊性而专门规制，只是大而化之的予以借鉴，实质上，我国农村的水环境保护有很多法律空白[7]。如果不将农村的水污染问题置于同城市水污染问题一样甚至更为重要的位置上，我国的农村水污染防治将积重难返。

《水污染防治法》是目前我国农村水污染法律体系中最基本和最具指导性的一部法律规范。关于农业和农村水污染防治的规定仅仅体现在第47～51条中，这5条主要涉及农药化肥的使用、畜禽以及水产养殖等污染水环境的行为，这些法律条文的内容都过于笼统，更多的是倡导性的，缺乏强制性，在实际适用上，缺乏可操作性[8]。比如《水污染防治法》第49条规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”该条规定只是宣告了国家的倡导，并没有涉及一旦违反该规定将会面临何种惩罚，这无异于一纸空文，起不到相应的法治效果。第51条规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”同样，这样的规定丝毫实现不了具有约束力的法律监管。

整体上来看，在目前我国的水污染防治法律体系中，多以城市为中心，关于农业和农村水污染防治方面的法律规定所占比例很小，而且在有限的规定中多为原则性规定，不够明确具体[9]。此外，基本法和其他配套立法的协调性不够，很难达到有效的法治效果。

2.2 缺乏有效控制农村水污染的监督管理机制

《水污染防治法》第8条明确规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机关对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”由此可见，在我国，区、县一级环保机构，比如环卫所等是最为基层的环保专门部门，乡镇一级还没有相关职能部门，而广大农村地区因为地域广阔，分布零散，区、县级环保部门受各种人员、资金等条件的限制，不可能对农村的水环境污染予以实时有效的监管。尽管有的乡镇将本区域的环境保护工作交由乡镇的环境卫生所负责，但环卫部门的工作职责是负责辖区的卫生管理，而且其本身并没有针对环境污染防治的行政执法权，可以说，农村水污染实质上是面临着管理上的“真空地带”[10]。

此外，目前防治水污染的目标责任和考核评价制度不健全，法律责任规定不够全面，违法处罚力度过小，经济手段和激励政策不足。一些地方政府仍然没有转变发展思路，对于区域内的污染企业放任不管，甚至成为其保护伞。

2.3 公共财政投入在我国农村地区失衡

充足的资金保障是促使农村水污染防治工作得以有序高效开展的必备条件，然而与《水污染防治法》的立法理念一样，我国环境污染治理的投资也是主要集中在城市，在农村，地方上的财政预算对于水污染预防方面的资金投入没有保障，只有在出现了大范围的水污染事件后才去治理，这种“亡羊补牢”的做法并不能在源头上预防农村水污染的发生，反而是加大了治理成本和财政负担，以至于陷入恶性循环[11]。农村的水污染防治缺乏最起码的管理经费，在政府层面，农村几乎无法从政府的财政预算中得到加强污染治理和增强环境监管能力的专项资金。农村环保治理受困于资金的短缺，监测亦缺乏必要的仪器和设备。

我国农村房屋布局很零散，缺乏科学合理的布局规划，基础设施明显滞后，如果想实现对于居民生活废水的有效回收和循环处理，应该设立统一的排水管道和排水系统，采用适合我国农村实际的低耗、低成本的污水处理技术[12]。我国农村地区的财力有限，往往使得相关工作无法开展，对于农村水污染防治常常陷入“心有余而力不足”的尴尬境地。

2.4 农村地区环境保护意识薄弱

农村居民对于保护环境的概念比较陌生，加上农民本身的文化素质并不高，其自身亦很难去识别何为污染，尤其是传统的生活习惯所带来的生活污染在农村社会看来是日常中正常的事情。由于历史原因，我国农村居民的法律素养一直不高，权利意识淡薄，很难意识到由于农村水环境的破坏已经侵犯了自己的环境权，而且在广大农村居民思维中还广泛存在“搭便车”的逻辑，认为即使存在污染也是大家的事情，是政府的责任，很难主动去选择通过合法途径维护自身权益。另外，乡镇政府和乡镇企业也没有充分意识到农村水污染的严重性。地方政府片面强调经济发展和脱贫致富，狭隘的政绩观和薄弱的可持续发展理念不利于环保工作的开展；乡镇企业片面关注经济利益，对环境污染的危害认识不够深刻，加剧了农村环境的污染。

3 农村水污染解决的法律路径

3.1 转变立法理念，完善相关配套立法

关于农村水污染防治方面的立法设计应当转变立法观念，将农村的水污染防治置于同城市的水污染防治相同的法律地位，既要治理工业点源污染，又要控制农业面源污染。同时，应当细化农村水污染防治的其他配套法律制度，构建完善的农村水污染防治法律体系。

以如何完善我国农药使用的法律制度为例，农药的使用既是农业生产中不可或缺的一环，也是造成目前农村水污染的主要原因之一。农药作为农业生产必需的生产资料，无论是在保障我国农业的安全生产，还是增加农作物产量方面都发挥着非常重要的作用。同时，农药又是一把双刃剑，使用不当会造成环境污染等负面影响[13]。目前，在立法上规范农药使用的只有2001年国务院修订的《农药管理条例》。首先，在法律层级上，该条例属于行政法规，鉴于农药使用的重要性，可以通过人大立法的方式将其提升到法律层级。其次，该条例中对于如何使用农药只有第24～29条有所规定，这6条规定中超过1/2都属于倡导性的，对于解决农业生产中农药使用不规范的问题缺乏实际指导作用。由此可以看出，完善类似农药使用这样的法律制度对于农村水污染防治意义重大。

通过转变立法观念和完善相关配套立法，可以加强安全使用农药的意识，能够从根本上对农药残留污染予以有效控制。此外，细化法律制度中的各项规定，尤其是增加更具实用性和指导性的法律条款，让农业生产中发生的各类问题都能够在法治框架内得到有效解决[14]。

实际上，我国对农药进行规范使用的类似于农作物病虫灾害的相关防控立法严重滞后，落后于世界上许多国家。目前，全世界已有100多个国家颁布了农作物病虫防控方面的法律法规，如亚洲国家日本和印度等早在1950，1985年就颁布了《农作物病虫害防治法》，美国1990年颁布了《植物保护条例》，印度尼西亚、孟加拉国、越南、哈萨克斯坦、韩国等国也颁布了相应的法律法规[15]，而我国依旧处于法律空白。正因为我国长期在植物保护和灾害预防领域处于无法可依的状态，致使不规范的防治行为层出不穷，不防治、乱防治等问题屡禁不止，过度使用农药不仅让理想的防控效果化为徒劳，反而对农村的水环境产生了难以消除的污染。

3.2 健全基层行政机构设置，增强执法监管能力

为加强农村环境监管工作，应探索建立乡镇环保机构，各地应当根据自己的经济社会发展水平和实际的环境管理需要，因地制宜，逐步探索。基层行政机构的设置与各地的体制、人力、物力、财力密切相关。大体上看，乡镇环保机构建置主要模式分为2种：设立乡镇自身的环保机构和环保派出机构。乡镇独立设置环保机构，其党政关系归乡镇属地管理，业务工作归为乡镇管理，并在能力建设方面区、县环保局给予适当补贴；环保部门设立乡镇派出机构，就是在条件成熟的情况下，将数个街道或者乡镇划为片区，成立环保分局或中队，负责这一区域的环境保护工作，其管理模式为党政关系隶属区、县环保局，为区、县环保局派出机构，实行垂直管理。

实际上，无论是设立乡镇环保机构抑或是设立环保乡镇派出机构，乡镇与环保部门之间关键在于形成合力做好工作，随时保持及时、顺畅的沟通与合作。环境监管执法工作涉及面广，仅靠环保部门单一执法仍存在很大缺陷。基层环保部门不仅要与所在地乡镇政府形成合力，更应该探索区域交叉执法、部门联动执法，特别是同法院、工商、城管等部门的联系和配合，要充分发挥各部门的联动作用，进而避免基层环保部门单打独斗的工作局面，保障基层环境执法工作顺利开展[16]。在具体操作中，每个乡镇都应该因地制宜，根据自身的实际情况予以选择，一言以蔽之，只有共同认识到农村水环境污染的严重性和紧迫性时，才能切实公正执法，才能避免监管缺位，才能有效地预防和治理环境污染。

3.3 加大财力投入，提升执法队伍的专业性

人、财、物等投入不足，也是限制基层环境执法部门发挥职能的原因。长期以来，在很多基层，环保部门的监管执法人员数量不足，且因未列入行政执法序列而影响执法地位，与农村地区日益增加的污染源和严峻的监管执法形势不相符[17]。此外，一些地区基层环保部门缺乏必要的交通工具和技术器材，很难及时、可靠地取得现场证据，很多环境违法案件的取证还停留在落后的文字取证阶段，难以适应现代环境行政执法的需要，严重影响环境执法的效果。因而，加大财政投入，配置先进高效的监管执法设备，建立专业化的环境监管执法队伍是保证基层环境执法机关高效运行的基础。

3.4 鼓励公众参与监督，弥补政府监管缺陷

人民群众是社会历史的推动者，群众的力量也在每一次社会变革中得到验证。新修订的《环保法》强调了公众的参与，力图突出社会作为法治平衡力量的作用，弥补政府监管的缺陷，制约环境行政机关的不作为和权利滥用。所以，基层环保执法部门要多开展环境普法活动，提高公众的环境法律意识；开通多渠道的公众参与监督方式，充分发挥群众的广泛性优势，对环境违法行为进行举报监督。充分调动并利用好公众的力量，形成政府、企业、公众的良性互动机制，将对基层环保执法起到事半功倍的效果。

3.5 完善顶层设计，制定行动规划

党的十八届五中全会强调指出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。鉴于此，国务院于2015年印发了《水污染防治行动计划》，在该计划中，对于如何继续推进农业农村水污染防治做了针对性的部署和安排。首先，治理因畜禽养殖造成的水体污染。通过科学手段圈定畜禽养殖禁养区。规模化、集中化的畜禽养殖场要严格按照污染防治的要求，配套建设能够循环利用和有效处理粪便污水的设施；散养密集区要对养殖中出现的粪便污水集中收集、集中处理。自2016年起，各种规模化的畜禽养殖场要实施雨污分流、粪便污水资源化循环有效利用。其次，进一步减少农业面源污染。制定实施面向全国的针对农业面源污染综合性防治方案，争取财政支持，全面推广低毒、高效农药使用补助试点试验，建设绿色沟渠、生态污水净化塘、地表径流集中蓄水池等设施，保障农田排水及地表径流无污染[18]。最后，以区、县级行政区域为基准，对农村污水处理工作统一规划、统一建设、统一管理、统一推进，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸。深化“以奖促治”政策，实施农村清洁工程，开展河道清淤疏浚，推进农村环境连片整治，保持各项、各领域农村环保工作的有序推进和持续化进行。到2020年，完成新增环境综合整治的建制村13万个的最终目标。

鉴于此，地方各级政府及其环保部门应遵从国务院的统一规划，并结合自身实际情况制定本区域的水污染防治计划。各级政府，尤其是基层乡镇政府和农村干部应当在思想上重视农村环境保护，改变以经济发展为核心的考核办法，把环境因素纳入综合考核范围。要遏制农村水环境的进一步恶化，须把改善环境质量和提升环境水平作为政绩考核的主要考量，增强各级环保工作者的责任感和使命感。

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《华北农学报》征订启事

《华北农学报》1986年创刊，由河北、北京、天津、河南、山西、内蒙古六省市区农科院、农学会联合主办，为全国首家跨省、市、区多单位联办的农业学术刊物。本刊立足华北，面向全国和全世界。主要刊载农作物、果树、水产、畜牧、资环、植保等农业基础学科的原创性研究论文、专论、综述、研究简报等，报道农业学术动态。主要服务于农业高等院校师生和农业科研机构的研究人员。

《华北农学报》为中国科学引文数据库核心期刊（CSCD核心库）、中文核心期刊、中国科技核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊和中国农业核心期刊。在2014年版《中文核心期刊要目总览》综合性农业科学类核心期刊中排名第2位，为我国有影响力的农业学术刊物。《华北农学报》多次荣获国家级及省级奖励：全国优秀科技期刊评比三等奖、全国优秀农业期刊学术类一等奖、首届华北优秀期刊、首届北方十佳期刊、中国北方优秀期刊、河北省荣誉期刊、河北省十佳期刊及河北省优秀期刊等奖项；2011年被评选为“中国精品科技期刊”。

《华北农学报》国内外公开发行，国内统一刊号：CN13-1101/S，国际刊号ISSN1000-7091。双月刊，双月28日出版，国际标准大16开本，240页，每期定价12元，全年72.00元。邮发代号：18-10，国外发行代号：5918。全国各地邮局均可订阅。可随时汇款到编辑部订阅，请注明刊名、份数、姓名、地址、邮编及电话。

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Study on the Legal Safeguard Mechanism of Solution for Rural Water Pollution Problem

LIU Hao
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid advance of urbanization and industrialization,environmental pollution became the current economic and social development of the most outstanding problem in our country.Rural once was the most complete one in China's environment landscape and keeps the face of the picturesque scenery.However,the constant penetration and spreading of industrialization into rural areas led to a lot of beautiful countryside became a memory.Rural environmental problems,especially the rural water pollution,became the new rural construction obstacles,delayed the integration of urban and rural areas,which was not conducive to the sustainable development of the rural environment.Therefore,strengthen the protection of rural water environment,especially improve the relevant legal protection became important topic of China's current economic development and new rural construction.

rural water pollution;cause analysis;the legal countermeasures

X52

A

1002-2481（2016）05-0657-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.20

2016-02-12

刘 浩（1990-），男，安徽淮北人，在读硕士，研究方向：民商法、环境资源法。