政治资本：作为县级人大代表的私营企业家

王　龙　飞

(中国政法大学　政治与公共管理学院，北京 100088)



政治资本：作为县级人大代表的私营企业家

王龙飞

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)

在中国当前的政治和经济体制下，私营企业发展所需的关键性资源掌握在地方政府手中；同时，私营企业与地方执政者之间具有利益一致性。私营企业家利用当前我国代表制的体制缝隙，进行不同形式的关系运作，当选县级人大代表，以获得有利于企业发展的政治资本。这些私营企业家代表与选民之间呈现一种代表性断裂的状态，他们的提案和意见与真实利益表达隔离，会议和闭会期间的履职流于走过场。他们通过与地方领导人建立非正式的关系谋取利益，而非通过县级人大进行制度化利益表达。这一方面限制了私营企业家尤其是中小企业家阶层政治参与的深度和稳定性，他们只能通过影响政治权力的掌有者为自己获取一时的具体利益；另一方面，由于缺乏公开的利益竞争场所，私营企业家阶层的利益表达缺乏与社会各阶层之间的规范互动，不利于社会和政治稳定。

县级人大代表； 私营企业家； 政治资本； 利益整合

一、引　言

改革开放以来，中国政治最为引人注目的变化之一就是私营企业家这一曾经被排斥的群体逐渐获得了正式的政治参与渠道。对于私营企业家进入人大代表队伍这一政治现象的解读，学界的分歧比较大。一种观点认为，当选人大代表主要是政治荣誉性质的利益，是对私营经济政治承认的另外一种形式，并无实质性的政治影响力；另一种观点则认为，私营企业家作为具有强烈利益表达需求的新兴社会阶层进入地方人大，会使地方人大切实起到利益表达和整合的作用，从而最终改变“党委挥手、人大举手、政府动手”的基本政治体制格局。但是，2012年衡阳贿选案的曝光，使这两种理论解释面临实际的严峻挑战。如果人大代表的身份对私营企业家来说只是政治荣誉，为什么会有那么多私营企业家不惜重金贿选？而当很多私营企业家是靠行贿当选时，这样的代表如何能够履行好代表职责？更遑论赋予人民代表大会真正的运作活力了。理论与现实之间的巨大反差促使我们重新检视既有的对于私营企业家人民代表大会代表的研究。

总体上看，学界对中国人民代表大会系统中私营企业家代表的研究大多包含在对私营企业家参政的研究当中，对私营企业家作为人民代表大会代表的独立研究比较少。本研究从私营企业家当选人民代表大会代表的影响因素、政治心理和动机、政治效果三个基本问题出发，对1990年以来私营企业家人民代表大会代表的研究文献进行梳理。

(一) 对私营企业家当选人大代表的影响因素的研究

海外学者对这一问题的研究主要是从政治体制的角度展开的，他们对私营企业家进入人大系统的影响因素的考察集中在宏观的制度层面，提出了中国政治体制的灵活性和包容性，以及“体制不变，政治在变”等解释模型。[1]这些研究主要从国家的视角出发，提出这一变化是执政党吸纳新的社会精英从而扩大执政基础的统治策略。国内学界对私营企业家进入人大代表队伍的具体影响因素开展了实证研究。陈钊、陆铭、何俊志通过对广西人大代表中私营企业家的数据分析，发现影响私营企业家当选人大代表的决定性因素分别是经济实力、家庭背景和个人的政治身份，并进一步指出这样的企业家参政模式使得作为人大代表的企业家更多地代表在政治经济上拥有权势的阶层的利益。[2]48还有实证研究进一步分析了除了政治、经济地位之外，私营企业家积极履行社会责任对于其能否进入人大和政协系统起着重要的作用。[3]

(二) 私营企业家进入人大代表队伍政治心理的研究

按照经典代议制民主理论，一个社会阶层谋求进入代议制机关，基本的动机就是影响政府决策。海外学者的研究主要从民主理论出发，认为中国私营企业家进入人大系统的动机，主要是这个新阶层要求进入政治决策系统进行利益表达。国内的研究则立足于中国特殊的社会和政治现实，指出当前中国私营企业家的参政动机具有务实性的特征，集中在寻求保护合法权益的政治后盾，寻求反映要求的渠道，实现自我价值这三个基本方面。[4]私营企业家虽然积极争取进入制度内的参政渠道，但是他们的政治参与意识还处于不成熟的阶段，他们很少作为一个利益群体在人大系统内部活动。[5]

(三) 对私营企业家进入人大系统政治效果的研究

对于私营企业家进入人大代表队伍的政治效果，西方学术界的理论范式主要有市民社会理论、政治转型理论以及依附理论。虽然三个理论范式不同，但是海外学者关心的中心议题都是私营企业家参政是否有助于推进中国的民主化或者说更为广义的政治现代化转型，分析的中心主要是私营企业主阶层与国家之间的关系形态。这些研究的结论基本一致，即中国的市场改革和私营企业主阶层的兴起带来的并非是与国家之间对抗性的关系，中国私营企业家倾向于忍受或支持现有的体制，通过各种非正式关系网络谋取利益。[6]

国内学者则进行了中观和微观层次上的研究，关注私营企业家担任人大代表的政治行为对当前中国政治体制和地方治理产生的具体影响。有研究者观察到，私营企业家进入人大代表系统后积极联系政府各部门和各行业的代表，显得比传统的工农和干部代表更为活跃。私营企业家当选代表后积极履职，使人大逐渐转变为各阶层表达自己政治诉求的场所，这将逐渐改变传统的“党委挥手，人大举手，政府动手”的政治运作规则。但是，这些研究忽略了各级人大国家权力机关的地位仅仅是规范意义上的，在实际政治生活中，县乡基层人大本身不具备实际的决策权和人事权。在县域治理中，通过当选县级人大代表便直接实现本阶层的政治输入与输出是缺乏现实依据的。因此，深入研究当前我国私营企业家当选县级人大代表的原因，对他们从事代表活动的状态进行细致观察，探究其背后深层次的政治社会效果，是有关基层民主发展与治理稳定的重要课题。

二、 县域治理中的政企关系

县域治理中政企关系的基本格局是私营企业家进入县级人大的社会结构背景，从根本上制约着私营企业家人大代表的履职意识和行为模式。在当前的政治体制和经济制度下，县域治理中的政企关系主要包括以下三个方面的基本特征。

(一) 企业重要的发展资源掌控在地方政府手中

20世纪80年代以来的改革形成了以行政性分权为核心的体制，中央将原属于它直接控制的许多权力下放给地方政府，尤其是直接管理经济社会的县级政权。就经济社会的发展而言，当前中国的县级政权拥有以下几方面的重要权力：第一，制定本地经济发展的长期规划和年度计划，调整产业政策；第二，财政资金的支配权和对地方金融的直接控制力；第三，在法律范围内制定和提供招商引资的各种优惠政策；第四，项目的审批权；第五，土地的出让和使用权。

由此可见，地方经济中几乎所有的关键性生产要素，如土地、资金、项目审批、劳动力政策等，基本上都控制在县级以上的地方政府手中。在政府掌握关键的生产资源的情况下，任何一个企业，无论其产权属性如何，都不可能真正脱离政府单纯依靠市场机制生存和发展。利用手中掌握的关键性生产资源和隐性的制度资源，地方政府对其辖区内的企业具有决定性的影响力。企业家无法单纯依靠对市场的精准把握和管理来经营企业，这就决定了当前中国的私营企业家阶层对地方政府的依赖性和对地方政治资源的需求。

(二) 锦标赛体制下私营企业与地方执政者利益的一致性

在当前的政治体制设计中，对各级官员的考核主要是依据其政绩进行，这种依照政绩对官员实施奖惩任用的激励设计，被学者形象地称为“锦标赛模式”。①关于锦标赛模式的概念论述参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社，上海人民出版社，2008年11月，第89-92页。[7]89-92中央政府为了激励地方的主政官员，为地方政府设定各项政治和行政任务，并按照他们完成任务的绩效，决定官员的任免和提拔。在这种政治晋升锦标赛体制之下，同一级别的官员尤其是地方主政者之间，围绕着地区经济增长而相互竞争，以求获得政治晋升的机会。

政府的任务和目标应该是多维度的，经济增长只是其中一个方面，除此之外还应该包括环境保护、社会治安、医疗卫生、教育等。但是这些任务本身的可考核性比较低，属于需要逐渐投入缓慢见效的长期工程。当各个任务业绩的可考核程度存在差异时，理性的选择自然是将更多的资源和精力投放在业绩较容易被观察和量化的任务上。改革开放以来一直强调以经济建设为中心，导致多年来对各级地方官员的晋升考核，事实上主要是围绕地方经济增长的数据来进行，经济建设在官员的政绩中具有决定性意义。因此，任何有助于地方经济数据增长的行为都符合地方官员尤其是主要领导人的利益需求。

20世纪90年代大规模的国有企业改制和乡镇企业亏损倒闭的浪潮之后，除非极个别拥有大型知名公有制企业的地区，各类私营企业构成了当前推动地方经济发展的主力军。在分税制下，土地增值税和增值税构成地方政府税收来源的主要部分，而这两项都与地方的私营企业密切相关。私营企业的产值越高，当地政府能够分得的增值税份额就越多；而且私营企业无论是房地产开发还是工厂基础设施建设，都需要在当地购进或者租用大片土地，从而成为当前地方政府土地出让的主要对象。因此，虽然地方政府掌控着关键性的经济资源，对企业的生死存亡具有决定性的影响，但是地方执政者的政绩和地方财税也高度依赖当地的私营企业，双方具有高度的利益一致性。这种利益一致性为私营企业家阶层进入县级人大，获得体制内的正式身份提供了现实的经济社会基础。

三、 资源获取：私营企业家争当人大代表的动机

对于大多数私营企业家尤其是中小企业家来说，当选县市级人大代表不是为了通过人大提案和建议来影响政策。精通实务的企业家阶层很清楚，各级人大只具有规范意义上的国家权力机关的地位，真正掌握地方各种经济资源的是地方党委和政府。但是当选人大代表为他们打开了一个获取政治和经济资源的大门，这才是他们争当人大代表的动力所在。

(一) 接触领导人的平台

我国当前的代表结构中，官员代表占了很大一部分比重。按照政治惯例，在地方各级人大中，地方政权主要的领导人和政府关键部门的领导人基本上都是人大代表。就县级人大来说，不仅县委书记兼任人大常委会主任，县委常委核心成员一般都是人大常委。除了一府两院的主要领导人之外，政府要害部门的领导人，诸如财政局长、城建局长等都是人大代表。除了县级政府的要害部门，一般为了加强与垂直部门和市直属部门的联系，工商、质检等市直属机关和垂直管理机关的主要领导人，县级人大也会积极争取让他们加入。这样，每次召开的人大全体会议或者常委会议就成了本地政权领导核心的集会。不仅有一府两院和政府要害部门的主要领导，还包括一些重要的市直属部门和垂直管理部门的领导。如此高度集中的地方领导人集会，在一个县级辖区内是非常难得的。

并且，在人代会期间，这些地方领导和其他行业代表一样都是按照选区划分小组的，“我开会的时候，就跟市委书记和几个市委常委编在一个代表小组，我们都是第一小组的”，①对S省T市人大代表、私营企业家周总的访谈，2014年7月28日。这种代表分组方法使得私营企业家在开会期间得以与政府官员近距离接触。通过会议期间的正式接触，私营企业家就可以认识作为一个普通商人无法接触到的地方主要官员，并在相识之后继续深入交往，培养私人交情，广植人脉，为获取各种优惠政策和制度资源打下基础。

(二) 保护伞

人大代表的身份使私营企业家可以间接获得各种经济利益和对投资的隐形保护。除此之外，当选县级以上的人大代表还可以为私营企业家提供直接的保护，这就是县级以上人大代表所享有的司法豁免权。为了保障人大代表更好地行使代表职权，我国宪法规定，未经同级人大常委会批准，不得对县级以上人大代表采取司法强制措施。这一规定在现实当中演化成为一些身为人大代表的私营企业家个人违法犯罪行为的保护伞。

公安机关和司法机关想要对某企业家采取司法强制措施，如果这个企业家是县级以上人大代表的话，必须等该人大代表所属的人大常委会审议批准。如果案件属于比较恶劣的刑事犯罪，人大常委会即便连夜召开紧急会议也要通过批准才能对其采取强制措施。但是如果属于一般的经济犯罪，该人大常委会就倾向于保护这个企业家，会迟迟不予通过批准对其采取强制措施。“不久以前浙江那边的司法机关过来，要带走咱们当地的一个企业家，说是在他们浙江那边办企业出现了违法的问题，被他们的机关查到了。这个企业家是咱们一个镇的纳税大户，咱们当然不会让外地的司法机关把咱们的企业家抓走，所以咱们常委会就一直不给他们通过同意采取司法强制措施的决定，结果他们那边也没办法，后来这个案子就不了了之了。”①与S省T县人大常委会副主任谈人大代表的司法豁免权问题，2014年8月12日。

即便是几天后通过同意采取司法强制措施的决定，这几天的时间对于该涉案的私营企业家也是重要的缓冲。就在这几天的时间里，他可以销毁很多证据，动用各种关系，最后严重的经济案件往往不是证据不足就是大事化小。在当前市场经济体制还不健全，法律法规尚不完善的情况下，私营企业的很多经济活动都存在着“打擦边球”的现象。在这样的现实之下，这个不经同级人大常委会批准不得采取司法强制措施的豁免规定对这些私营企业家的保护意义是不言而喻的。

(三) 个人荣誉与企业无形资产

除了为私营企业家提供各种间接资源和直接保护，人大代表的身份对于私营企业家本人来说，也是一种社会身份认同的荣誉。中国传统文化中一直有士、农、工、商的分层，虽然在市场经济浪潮的冲击下，个人财富越来越成为衡量一个人社会地位高低的标准，但是仅仅有金钱而没有其他荣誉头衔，在国人心中似乎还不够完满。因此，在坐拥财富之后，想要追求更高的社会荣誉和政治头衔几乎是每个企业家必然的选择。

许多私营企业家认为，能够当上人大代表是社会对他们事业成就的另外一种肯定。新中国成立以来，各级人大代表一直都是从各行各业的精英中选拔，能够当选人大代表，从侧面反映出企业家个人在其行业中的代表性和精英地位。许多私营企业家将代表证和参会时与领导的合影摆放在办公室的突显位置，作为个人荣誉和成就的一种标志。

企业家的人大代表身份也会外化为企业的一种无形资产，增添在市场交易中该企业的信用值。虽然说当前选民对人大代表的约束还很有限，但是企业家一般会在意推选他做代表的本级政府和选举单位的看法，知道身为人大代表至少要在个人形象和企业行为中不能太过出格，否则会造成不良的影响从而有损声誉，并且很容易丧失这宝贵的政治身份。此时，人大代表的身份对企业家的行为形成一种潜在的软约束。一般能够当选人大代表的企业家都遵纪守法，在经济活动中声誉良好，所以这种代表身份也给企业家的交易对象增添了一种对企业信用的良好印象。

四、 体制缝隙与关系运作：私营企业家如何当选县级人大代表

实地调查发现，当前中国私营企业家参选人大代表的动机具有很强的私利性。这种具有明显私利倾向的参政动机之所以能够实现，与我们当前的政治体制缝隙和中国特殊的关系社会运作有很大关系。

(一) 代表制的体制缝隙

代表制度是关于人民代表的产生、代表的构成、代表的职业化、代表与选举单位和选民的关系以及代表的履职等等一系列以代表为中心的规定的总和。①关于代表制这一概念的相关论述参见邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社，2005年8月，5-9页。与宏观的人民代表大会制度比起来，代表制度直接决定了我们能够选出什么样的代表，代表的身份特性和履职意识等。正是我国当前代表制度的一些体制缝隙，为私营企业家以谋取私利的动机当选人大代表，并成功为自己谋利提供了制度基础。

我国代表制度为私营企业家利用人大代表身份谋取个人利益的第一个体制缝隙是当前代表兼职制的规定。各级人大代表在担任代表期间不需要离开原来的本职工作岗位专职从事代表工作。换句话说，人大代表本身不是一种职业，代表任期内可以从事任何工作，担任代表只是其兼职。这样的兼职代表制允许各级人大代表将自己主要的精力和时间投入其原来的工作而不是代表工作，为私营企业家不耽误本身的企业经营活动而谋取人大代表身份提供了可能。

第二个体制缝隙是当前受控的代表产生机制。我国当前的基层人大代表选举依旧是一种动员式的受控选举。县乡级的人大代表虽然采取直接选举，但是同级党委在人大代表选举中政治把关权的运用导致选民的投票徒具形式。“目前的普遍做法是各级选举实施方案和各级选举机构都是先经有关的党委审批，再由人大(或人大常委会)通过和委任，越到底层，党委的主导作用就越大。”[8]这种政治把关权包括对候选人提名和选举结果的控制，将投票选举变成贯彻组织意图的工具。正是由于选举结果不受选民控制，导致私营企业家即便没有什么民意基础也一样可以在组织的安排下顺利当选，而且当选之后即便不为选民积极履职也不会面临被罢免代表资格的危险。

(二) 关系运作：上提与下推

代表制的体制缝隙为私营企业家操纵选举提供了制度基础，但是能否成功运用这个缝隙当选，取决于企业家个人的关系运作。而这种关系运作也要以企业的实力和企业家个人的影响力为前提。自人民代表大会制度建立以来，我国的代表候选人的选择范围一直定位于各行业各民族的精英人士群体。因此，能够被选为人大代表的私营企业家，也必然是业绩出众的。企业的良好效益也是其为政府做出财税贡献，提升当地经济绩效的基础。

当前，中国地方人大代表选举的实际运作过程，决定了想要当选人大代表的私营企业家必然要与当地政府建立内部关系。我们将当选县级人大代表的私营企业家按照其关系运作的模式划分为两种基本类型：一种是“上提型”，即由县级政府的主要领导人或者是上级政府的领导人提出要给某位企业家人大代表的名额，本级人大按照领导人的意图去安排使该企业家当选的类型。

在这种关系运作模式中，私营企业家一般是利用自己与县或者市里能够对县级人大代表的选举产生实际影响力的领导人的私人关系。这种私人关系有可能是亲戚、战友、同学等人际关系，也可能是私营企业家通过其他途径认识了某位领导之后，通过不断的交往结成的关系。

还有一种就是上级领导人点名让某个私营企业家当选人大代表，作为招商引资的优惠条件之一。在当前地方政府奇招迭出的招商引资竞争中，给一个县级或者市级人大代表的名额已经成为不算新鲜的做法。一个东南经济大省某县甚至在招商引资的宣传中直接写明了这一优惠政策。在其他地区，这种优惠政策虽然没有直接标明，但是企业家在与当地政府协商优惠条件时提出这一要求的不在少数。“我们在来的时候提出的投资条件之一就是给一个市人大代表的身份，当时领导人就答应了，所以我能当人大代表走的都是正常的程序，不存在私底下拉关系之类的情况。因为我们是外地来的，有个当地人大代表身份能够更便捷地与当地政府打交道，企业也能获得更好的保护，做很多事情都方便一些。”①与T县人大代表私营企业家张总谈当选人大代表的问题，2014年7月28日。无论是凭借与领导人的私人关系，还是作为招商引资的交换条件，这种经由上级重要领导人打过招呼的私营企业家一般都可以顺利当选。而这种私人关系和交换条件的存在，也从另一个侧面反映了当前私营企业对地方政府庇护的依赖以及地方领导者与私营经济力量之间利益的一致性。

第二种关系运作模式可以称为“下推型”，即利用选举名额的双重操作模式，私营企业家通过其所在的街道办事处或者乡镇确定为代表候选人，最后当选人大代表。“所谓选举名额确定的双层操作模式是指在某一级的人大代表选举时，该级的人大常委会只负责确定下属各行政区域的代表名额数量和大致的构成比例，下一级的党委和人大常委会则负责具体落实。”[2]43在确定了各个行业的代表比例之后，县级人大常委会将具体的人选提名落实工作交给各个街道人大工作室或者乡镇人大。因此，各个街道或者乡镇的领导班子在本选区的具体候选人提名上有较大的决定权。

并不是所有的私营企业家都有机会与县市级领导建立私人关系从而获得“上面的关照”。因此，对于绝大多数中小私营企业家来说，他们就需要谋求与其所处的最基层政府搞好关系，利用他们手中掌握的代表候选人提名权使自己挤进人大代表队伍。“每年一到选举换届的时候，提前几个月就开始有各种人找我打招呼，问能不能帮他们推荐个县人大代表。”②与T县X街道办事处人大工作室主任谈代表候选人提名的问题，2014年9月20日。

与乡镇和街道办事处搞好关系的方式不同于跟上级领导人建立私交。私营企业家较少把关注点放在乡镇或者街道办事处领导人个人身上，而是更多采用为当地社区或乡镇多做贡献的形式，展现一个企业高度的社会责任感。诸如参加公益捐助，为政府活动提供赞助，出钱为本社区修建健身设施，慰问孤寡老人和困难户等。最基层政府及其部门工作最繁杂，而名目繁多的事务又不是样样都有财政资金的支持，此时，本辖区私营企业家的赞助就显得十分必要。在这种关系运作中，私营企业家以帮助基层政府和社区分担一部分公共服务来换取推荐为县级人大代表候选人的资格。

五、 制度错位下的参政议政：私营企业家代表的履职

政治参与人的行为模式深受其所处的政治环境的制约。当前，我国县级人大在基层治理中的职权虚置和代表制度的偏差，决定了我国私营企业家当选县级人大代表后，其所谓的积极履职依旧无法摆脱走形式、走过场的窠臼，积极参加各种活动和踊跃发言的表象，无法掩盖真实利益表达的缺失。

(一) 提案、意见和建议的失真

我国法律明确规定，人大代表要依法认真行使代表的各项职权，在大会和闭会期间，都要积极提出议案及建议、批评和意见。当前，我国县级人大代表中的私营企业家在履职中会向人大提出一些意见建议，参加提案的也不少。这种现象给人一种假象，以为私营企业家通过积极提案和提出意见建议，不断地向政治系统输入本阶层的政治需求，指出政府工作的不足之处。但实际上，仔细检视这些提案和建议的内容就会发现，不管是正式的提案还是比较随意的意见建议，其内容都不符合真实的代议制民主机关利益表达和权力监督的要求。提案和意见的内容不是大而空的号召，如呼吁加强对本地环境保护力度，就是私营企业家个人生活中遇到的具体问题。这些提案和意见不是缺乏具体的对象和操作规划，就是太过于私人化的生活琐事，根本上升不到政策层面。

由于私营企业家平时忙于经营活动，根本没时间为提案和建议做基础调研工作，所以他们提出的意见建议多来自个人生活和生产经营中感受到的一些不合理之处。一位私营企业家提出：“去年我提的建议就是整治咱们山上卖香的行为，因为过年的时候我去山上进香祈福，寺庙里好多兜售香的小贩，对游客简直是一种骚扰。所以到了年终要求提交提案和建议的时候，我就通过人大向政府部门反映了这个问题。”①与S省T县人大代表，私营企业家庄总谈代表履职问题，2014年7月28日。另一位私营企业家人大代表也提到了类似的提案内容：“我们企业家天南海北跑生意，经常出差。有一次我赶时间去机场，叫司机在高速上加快速度，但是咱们区的高速限速很低，我就觉得这个很不合理，年终人代会提意见建议的时候就把这个问题提出来了。”②与S省T市人大代表，私营企业家宋总谈代表履职问题，2014年10月5日。通过翻阅多个县人大代表意见建议的资料汇编，我们发现这种提案和建议内容空洞化、口号化或者生活化、私人化的倾向在县级人大代表中具有普遍性，能够具有问题意识和操作性，并且属于政策和体制层面的意见建议和提案非常少。这种现象也与代表私营企业家阶层的呼声的理论预期相去甚远。

其实，私营企业家在个人生产经营和生活中感受到的问题，未必都是非政策层面上的私人问题。相反，多年经营企业的经验使其更容易发现当前国家政策或者法律规定中有待完善之处，诸如信贷政策、劳动法、合同法的不合理之处，恶性竞争治理的法律漏洞等。但是他们往往不会在作为代表的履职中将这些问题反映出来，“经营企业中遇到的一些具体的问题不能提，因为牵涉到税务、工商、公安等部门的具体的人和事，提出来就是让人家部门的领导难堪，还把矛盾激化了；还有些是体制问题，比较敏感，提出来不合适”。①与S省T市人大代表，私营企业家梁总谈代表履职问题，2014年7月25日。由此可见，私营企业家代表所提出的意见建议和提案失真的原因，并不能完全归咎于他们缺乏调研和准备。这种失真和缺乏操作性，甚至一定程度上是有意而为的。正是由于地方人大在地方治理体系中权力的虚置，私营企业家在提意见建议的时候便将实质性的体制和政策问题搁置起来，因为他们都很清楚所谓提案和建议只是履行程序义务，这些提案和建议本身难以落实。

私营企业家人大代表之所以没有联合起来进行真实利益表达的政治意识，制度性的原因是第一位的。他们对地方政治并非没有意见可提，“害怕得罪人”表面上看起来是中国熟人社会所谓情面原则造成的，实质上这根源于县级政权中行政机关与人大之间权力关系配置的现状。长久以来形成的党委决策、政府执行的体制，使得县级人大及其代表很难在这个权力结构和政治过程中寻找到自己权力的位置和进行监督的节点。这样的权力结构现状也决定了基层人大代表意见提案的落实缺乏硬性的制度保障，形式化和走程序也就成为了必然。

(二) 被动配合：开会、视察、调研活动

除了向人大提交提案和意见之外，当前县级人大代表主要的履职活动就是每年一次的代表会议，以及闭会期间参加各种视察、调研和民主评议。视察、调研和评议设置的初衷是为了让代表监督政府部门对国家法律法规的贯彻实施，发现本地社会生活中急需解决的问题和政府工作的不足。但是所有视察和调研活动都是由常委会和相关部门组织的，视察和调研的对象以及内容也不是由代表提出，而是由人大常委会及其专门委员会决定，代表们完全处于被动配合常委会安排的局面。如果一个私营企业家在当选了县级人大代表之后，每次常委会通知他参加视察或者调研活动，他都按时参加并很少请假，这样才会被人大常委会视为很有责任意识的好代表。

即便出席人大全体代表大会和常委会议，私营企业家代表也是按照主席团或者常委会的安排去投票、表决、发言和审议。一般会在正式的大会召开之前先召开各个代表小组的党组会议，让代表了解组织的人事安排和决定意向，按照贯彻组织意图的方向去投票。在召开常委会议之前，会议的议程也是提前一周左右由主任会议审核决定的，然后只等走表决的程序而已。多年来，常委会议的表决结果基本都是以全票赞成通过，“开会的时候摄像机就对着大家照，咱们那个表决票设计得很特别，你要是赞成就不用动笔划，反对票才需要动笔划叉号，就这么二三十个人，谁一动笔都看得清清楚楚”。②与S省T县人大常委会人事代表室张主任谈代表投票表决的问题，2014年9月23日。如果有哪个常委在投票表决时投了反对票，常委会的人事代表室主任一般会跟这个投反对票的常委私下交流，嘱咐他下次直接投赞成票就好。

这样的事实也反映出代表的被动受控不仅存在于选举中，而且贯穿于整个代表履职的过程。按照宪法规定，人民选举代表组成各级人民代表大会，人大常委会只是便利各级人大发挥作用的常设机关。而政治实践中县级人大常委会很大程度上演化成凌驾于代表之上的领导机关，规训代表行为，主导代表活动，使得原本应该体现“自下而上”原则的基层人大呈现出浓厚的“自上而下”行政化的色彩。

六、 非制度化的利益表达与利益谋求

县级人大代表中的私营企业家不愿通过提案和建议的正式途径进行利益表达，并不意味着他们争当人大代表之后，仅愿充当一个鼓掌举手的政治花瓶。相反，他们进入县级人大代表队伍的直接动机之一就是使自己的利益需求能够被地方主要领导人知悉，并且直接和间接地获取各种经济资源。

(一) 利益表达的个体化

市场经济发展到今天，中国的私营企业家群体早已成为一个独立的社会阶层，有着本阶层独立的经济、政治和社会需求。随着越来越多的私营企业家进入各级人大代表的队伍，他们自然被视为私营经济在政治系统中的利益代言人。但在实际的政治生活中，这些私营企业家既没有本阶层利益代言的角色认同，也没有和其他同为人大代表的私营企业家联合起来通过人大提出动议的意愿。

在一个县的辖区范围内，私营企业家之间在基本的政策和体制方面有着许多共同的利益诉求，在处理与政府有关部门的关系时面临着同样的问题。但是他们遇到问题时往往是谋求通过个人的关系去解决自己的问题，而不是联合起来争取对本地大多数企业都有益的政策和体制变革。“当我的企业遇到一些问题的时候，我不会通过人大提出来，而是直接联系相关部门的领导人，很快就解决了。你通过人大提意见建议，不说能否落实，至少落实也得等个三个月半年的，根本耗不起。不过人大代表的身份还是给了我很大便利，不是人大代表我也认识不了这么多部门的领导人”。①与S省T市人大代表，私营企业家周总谈代表履职问题，2014年7月28日。

私营企业家当选人大代表之后，很少把自己的代表身份看作是本阶层的利益代言人，而是当作自己的资本。“很多企业老总人大代表，在人代会上的发言就是为自己的企业做宣传，做广告”；②与S省T县全国人大代表金书记谈私营企业家人大代表的履职问题，2014年10月21日。在人大组织的座谈会上，他们也会向政府部门反映一些问题或者提出一些要求，但是大多是与个人利益或者自己的企业高度相关的要求，而不是广泛地代表和反映其所属群体的意愿和利益。

面对一些体制性障碍或者不合理政策时，身为人大代表的私营企业家不是通过行使代表职权向地方政府提出改革要求，而是以人大代表身份获取的政治资源谋求领导人在体制或者政策之外为自己开个口子。私营企业家人大代表放着正式的提案和监督的职权不用，而是拐弯抹角地寻求地方领导与政府部门的私人庇护，表面上看是私营企业家阶层组织程度低造成的，更深层次的原因还在于当前县域治理的实际权力结构和政治现实。既然制度化的利益表达渠道不畅通，各种非制度化、非正式政治接触就有了极大的发展空间。在与官员建立非正式的利益关系以影响政府政策实施的政治接触中，各种越轨性政治参与行为难以避免。

(二) 缺乏规范化互动的利益谋求

私营企业家当选县级人大代表之后，不少人利用人大这一广阔的平台，积极与党委和政府主要领导人以及政府各部门建立广泛的联系，为自己的企业发展谋取各种优惠政策和便利。但是这些利益的谋取不是通过正式的制度渠道，不是以人大代表提案建议的形式获得，而是通过与领导人之间的关系。“我们企业当时要上一个新项目的时候，需要一大片土地。这片土地又属于城乡结合的地带，那里的老百姓是出了名的难缠，如果仅靠我们企业自己去征地，一年也拆不出来。当时我把情况给该镇的书记反映了之后，他说你放心，征地的事包在我们身上了，果然没用多久就腾出一大片土地来给我。”①与S省T市人大代表，私营企业家周总谈代表履职问题，2014年7月28日。

除了向地方政府谋取关键性的生产资源外，私营企业的经营活动还经常面临与外部主体之间的纠纷和冲突。当私营企业与当地民众以及职工之间发生冲突时，身为人大代表的企业家往往不是通过与相关主体之间利益互动的途径解决，而是谋求利用政治资源去摆平这些问题。“我们很少自己直接去跟老百姓谈，一般都是政府出面帮我们把前期工作做好，交给我们使用的都是清空的土地。”②与S省T市人大代表，私营企业家周总谈人大代表身份对企业的帮助问题，2014年7月28日。“我们的职工一般都是本地村民，跟我们企业有了什么纠纷不好解决，也是乡镇出面帮我们协调，他们都是本乡本土的，不能不给干部面子。”③与S省T市人大代表，私营企业家周总谈人大代表身份对企业的帮助问题，2014年7月28日。

对非正式关系的依赖是一把双刃剑，有时政府也会出于政治原因要求私营企业家在拆迁征地或者劳资纠纷中让步。在企业家一方完全占据法理的情况下，地方政府为了息访，会要求企业牺牲正当利益以满足访民的无理要求。私营企业家不愿为了一时的眼前利益而破坏与地方政府建立起来的关系，在权衡利弊之下，他们一般会选择满足民众不合理的要求。但是无论是依靠政府施压强力摆平民众的抗议，还是屈从于政府的压力做出妥协和让步，都不是规范化的利益博弈过程。这样的利益谋取与冲突整合是非制度化、不规范的，缺乏正式的各个阶层之间的利益整合所具有的平衡社会资源分配、化解社会矛盾、维护社会稳定的功能。

七、结　论

吸纳私营企业家进入人大系统并没有实现其利益表达的制度化。当前，我国县级人大依旧不是社会各群体利益竞争和整合的平台。私营企业家当选为各级人大代表，确实实现了政治精英与经济精英的联合，但是这种联合是非规范性的。私营企业家阶层的利益表达与整合不是通过人大系统这一正式制度渠道实现的，而是其利用人大代表身份为跳板获得的在正式体制外与权力核心接触的机会来实现的。制度化利益表达渠道的缺失，一方面限制了私营企业家尤其是中小企业家阶层政治参与的深度和稳定性，使得他们只能通过影响政治权力的掌有者为自己获取一时的具体利益，而其本身在政治决策体系中无法直接发挥影响力，所以其政治参与无法为整个阶层的利益去调整不利于他们的体制弊端和政策失误；另一方面，由于缺乏公开的利益竞争平台，私营企业家阶层的利益表达缺乏与社会各阶层尤其是工人、农民阶层之间的规范化互动，是一种单向度的利益谋求。其利益的实现往往只要与地方政府实现互利即可，而工人、农民等阶层的利益则被忽略了。这就形成了一种政治精英与经济精英联合宰制以工农为主体的其他社会阶层利益的基层治理格局，这是当前中国县域治理所面临的各种问题的根源所在。

[1] Kellee S Tsai Capitalism without Democracy——the Private Sector in Contemporary China[M].Ithaca，NY：Cornell University Press，2007.

[2] 陈钊，陆铭，何俊志.权势与企业家参政议政[J].世界经济，2008(6)：39-49.

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[6] Christopher A McNally，Teresa Wright．Sources of Social Support for China′s Current Political Order：The"Thick Embeddedness" of Private Capital Holders．[J].Communist and Post-Communist Studies，2010(2)：189-198．

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(责任编辑：周成璐)

Political Capital: Private Entrepreneurs as Deputies to County People’s Congresses

WANG Long-fei

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China)

Given China's current political and economic system, the crucial resources needed for the development of private enterprises are in the hand of local governments. Meanwhile, private enterprises share common interests with local administrators. Private entrepreneurs have taken the advantage of the loopholes of China’s People's Congress system by operating multiple forms of connections to be elected as deputies to county people’s congresses so as to seek political capital in favor of enterprise development. These private entrepreneurs have divorced from the representation of voters. Their proposals and suggestions are not in their real interests and their performance of deputies in and out of sessions is a mere formality. They seek profits by establishing unofficial relationships with local administrators, instead of institutionalizing their interests in the light of county people’s congresses. As a result, the depth and stability of political participation is restricted for private entrepreneurs, especially for small and medium-sized entrepreneurs, who have to seek temporary and specific interests by influencing administrators in power, for one thing. For another, due to lack of open arenas for interests competition, private entrepreneurs’ interests appeals are short of regulated interactions with other social strata, thus not conducive to social and political stability.

deputies to county people’s congresses; private entrepreneurs; political capital; interests integration

10.3969/j.issn 1007-6522.2016.04.009

2015-03-30

王龙飞(1988-)，女, 山东省济宁市人。中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生, 研究领域：中国政治、政治社会学。

D624

A

1007-6522(2015)04-0112-12