安徽省茶叶标准化建设研究＊

洪莹莹，韩志勇

（安徽财经大学商学院，安徽蚌埠233041）



安徽省茶叶标准化建设研究＊

洪莹莹，韩志勇

（安徽财经大学商学院，安徽蚌埠233041）

摘 要：标准化对于加速安徽省茶产业的发展升级、带动农民增收、促进经济发展意义斐然。近年来，在安徽省政府的高度重视下，茶叶标准化建设取得了显著成效，但仍存不足：作为建设依据的地方性法规文件之间存在冲突，标准体系结构不甚均衡，标准制定中的合法性审查不够，茶叶标准的实施及监督不到位。应尽快解决规范性文件之间的冲突，进一步健全标准体系，严格对标准合法合规性的审查，进一步加强对茶叶标准的实施和监督。

关键词：茶叶；标准化；安徽省；建议

安徽省是中国传统产茶大省之一，在改革开放初期，茶叶总产量曾经位居全国第三［1］。但是由于各种原因，近年来全省茶产业竞争力在全国的位次下降，与周边产茶省份的差距逐渐拉大。为了扭转这一态势，安徽省政府制定了《安徽省茶叶产业“十二五”发展规划》（2011）。该规划的指导思想中指出，推动茶产业向良种化、生态化、标准化、清洁化、工厂化方向发展。之后，安徽省政府又出台了《关于加强茶叶品牌建设进一步做大做强茶产业的意见》（2012），提出要建立健全名茶标准体系等一系列要求。可见，标准化工作对于我省茶产业的升级、加快发展现代农业意义斐然。

依据GB／T20000.1—2002《标准化工作指南第l部分：标准化和相关活动的通用词汇》的定义，标准化是指：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。注1：上述活动主要包括编制、发布和实施标准的过程。注2：标准化的主要作用在于为了其预期目的改进产品、过程或服务的适用性、防止贸易壁垒，并促进技术合作。”标准化工作的任务，依据我国《标准化法》第3条规定，是制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督。而依据该《指南》，标准是指：为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。依据我国《标准化法》，标准从发布主体上可以分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，从标准效力上则可以分为强制性标准和推荐性标准。

结合茶产业，有学者指出，茶叶标准化是指国家、行业、地区和企业为了规范茶叶生产、加工和贸易活动，对茶叶质量形成过程和质量评判的有关技术问题提出要求，形成可共同和重复使用的规则，并予发布和实施的各项活动［2］。以此为基础，本文拟对安徽省茶叶标准化建设进行探讨，分析安徽省茶叶标准的制定、发布和实施中存在的问题，并给出对策建议。但限于主旨，本文仅关注安徽省茶叶标准化主管部门组织的茶叶标准化建设问题，不涉及企业自主的标准化建设。

一、安徽省茶叶标准化建设的现状

（一）安徽省茶叶标准化建设的法律依据

茶叶标准化的建设必须依法进行，严格遵守相关法律法规。安徽省茶叶标准化建设的法律依据从纵向上包括全国性和地方性法律法规体系，从横向上包括标准化领域专门立法和其他综合性立法中的相关内容。

从全国范围来看，任何标准的制定、发布和实施均需要从主体、程序、法律责任等各个方面加以规范，因此统一调整标准化工作中各种关系的立法是其根本。由于立法周期较长及早期经验缺乏，我国最初先以行政法规的方式颁布了《中华人民共和国标准化管理条例》（1979）。之后，于1988年颁布了《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）。至今已经形成了由基本法《标准化法》和《中华人民共和国标准化法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《国家标准管理办法》《行业标准管理办法》《地方标准管理办法》等配套法律法规共同构成的较为全面的标准化法律制度体系。此外，由于标准涉及各行各业，且覆盖生产经营所有环节，与市场交易行为和市场竞争秩序密切相关，因此也受到产品质量法、竞争法等市场规制性法律的部分调整。

近年来安徽省高度重视标准化的制度建设。早在1995年就颁布了《安徽省实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》（以下简称《皖实施办法》），并分别于1998年和2004年对该《办法》进行了修正。此外，安徽省质量技术监督局还发布了《安徽省企业产品标准管理办法》（2009）（以下简称《皖企标管理办法》）、《安徽省地方标准管理办法》（2013）（以下简称《皖地标管理办法》）等规范性文件，在法律、行政法规、部门规章的基础上，进一步细化对安徽省标准化工作的管理。

（二）安徽省茶叶标准化工作的成效

近年来，安徽省政府对茶叶标准化工作的重视程度不断增强。早在《安徽省茶叶产业发展规划》（2003—2007）中，“实现全省茶叶标准化生产，内销茶的农残及卫生指标符合国家标准，外销茶达到进口国检验标准”就是该规划的建设目标之一。但当时尚未将茶叶标准化建设提升到产业升级的战略化高度，而主要是服务于龙头企业和品牌创建的目标。之后，安徽省人民政府办公厅于2009年出台了《关于加快茶产业发展的意见》皖政办［2009］13号，在建设任务中明确指出要加强标准体系建设。至《安徽省茶叶产业“十二五”发展规划》（2011）中，标准化已经从指导思想的高度被明确为茶产业的发展方向之一，成为促进安徽省茶产业做大做强、推动茶产业升级的重要保障。

以此为契机，近年来，安徽省在茶叶标准化建设上成效显著。就标准体系而言，国际方面，安徽省参与制定了《绿茶——术语》等4项国际标准。国家与行业标准层面，安徽省已经获批《地理标志产品——黄山毛峰茶》（GB／T19460—2008）、《地理标志产品——太平猴魁茶》（GB／T19698—2008）两项国家标准和《六安瓜片茶》（NY／T781—2004）、《敬亭绿雪茶》（NY／T482—2002）、《祁门功夫红茶》（SB／T10167—1993）等行业标准。地方标准层面，安徽省现行省级地方标准共57项，其中地理标志产品标准8项，具体可参见表1。

表1 安徽省茶叶省级地方标准一览表（按时间排序）

（续表1）

（续表1）

表1显示，从标准的制定上，安徽省目前已经形成了以产品标准及其生产技术规程为核心，以茶园建设、茶厂改造、病虫害防治等为有机组成部分的茶叶标准体系。此外，安徽省还积极推动黄山毛峰、六安瓜片等茶叶实物标准的建立。在对上述标准的推广实施上，安徽省也积极开展宣传、组织培训、加大标准信息公开、以及促进示范区建设等。但同时，安徽省茶叶标准建设亦仍有不足，需要继续完善和推进。

二、安徽省茶叶标准化建设存在的问题

（一）建设依据不协调：地方性法规文件存在冲突

作为安徽省茶叶标准化建设的地方性法规依据，《皖实施办法》《皖企标管理办法》《皖地标管理办法》存在不一致，例如在标准的复审周期问题上规定不一。《皖实施办法》第14条规定：“地方标准和企业产品标准实施后，制定标准的部门和企业应根据科学技术的发展和市场需要，适时进行复审，复审周期一般为3年。”《皖企标管理办法》第17条规定：“企业产品标准应当定期复审，复审周期不超过3年。”而《皖地标管理办法》第38条规定：“地方标准实施后，应根据科学技术和经济社会发展需要，适时进行复审，复审周期一般不超过5年。”

由此，在三部文件中，相关标准的复审周期分别为“一般3年”“不超过3年”和“一般不超过5年”。虽然总体上，均不违反《标准化法》第13条的“适时进行复审”和《实施条例》等行政法规、部门规章中的“一般不超过5年”的规定，但这种差别却可能导致适用上的冲突。

原因在于，各文件之间存在效力层级上的差异。具体来说，依据《立法法》，《实施条例》是由国务院颁布的行政法规，《皖实施办法》是由安徽省人民代表大会常务委员会颁布的地方性法规，这两者均属于《立法法》中正式的法律渊源。而《皖企标管理办法》和《皖地标管理办法》是由无立法权的安徽省质监局制定、颁布，不属于正式的法律渊源，仅仅是安徽省质监局在行政管理工作中的规范性文件。

依据《立法法》的规定，行政法规、地方性法规和其他规范性文件的效力由高至低，效力层级较低的规范性文件在不同上位文件相抵触的情况下可以做出细化和具体规定。从这一意义上，《皖实施办法》中的“一般为3年”不构成与《实施条例》中“不超过5年”的抵触，而是在《实施条例》确定的框架内对安徽省做出更严格的限定，合法有效，在安徽省标准化的管理工作中可以直接适用。因此，作为地方政府部门规范性文件的《皖企标管理办法》和《皖地标管理办法》不得同上述行政法规和地方性法规相冲突。

然而，虽然《皖企标管理办法》“不超过3年”的规定不构成与《皖实施办法》的冲突，《皖地标管理办法》的“不超过5年”却与《皖实施办法》中的“一般3年”存在差异。这不仅会导致行政法上的适用问题，还可能导致司法中的审判难题。

（二）现行标准体系结构不甚均衡

一方面，目前由安徽省参与起草的国家标准数量较少。如，在现有36项茶叶产品国家标准中，安徽省参与起草的仅有2项，占5.5%。而其他省份参与起草的国家标准数量，湖南省4项，浙江省7项，陕西省1项，湖北省2项，四川省3项，云南省3项，福建省7项，江西省2项，山东省1项，广东省1项，江苏省2项［3］。可见，安徽省在国家标准的起草上，与福建、浙江等省份仍有较大差距。且目前2项均是地理标志产品的国家标准，在绿茶、红茶、黄茶、白茶、乌龙茶五大类茶叶以及紧压茶、袋泡茶、茉莉花茶等再加工类茶叶产品的国家标准中无一参与。这种话语权的缺失显示出安徽省茶叶标准化建设的不足。

另一方面，行业标准与地方标准存在重复、交叉。例如，安徽省的地方标准《地理标志产品——六安瓜片》《祁门红茶》分别有对应的农业部标准《六安瓜片》和商业部标准《祁门红茶》，两种标准之间既有重合、交叉，也存在着差异，导致企业适用时标准不统一。此外，一些安徽省现行茶叶地方标准与其他省份之间的相关地方标准之间也存在冲突的可能。

再者，在57项地方标准中，产品标准及生产加工规程类标准比重较大，其他种类的标准比重较少。当然，这其中有茶叶标准体系内在的结构性要求，但也反映出安徽省标准制定重产品开发、轻基础保障的不足。同时，有些标准过于陈旧，未能及时清理或更新。例如，在《黄山银钩茶》《顶谷大方茶》中，卫生指标均参照GB9679—88规定，而被参照标准早已废止，取而代之的《食品中农药最大残留限量》也早已几经更迭，于2014年发布实施了最新版本（GB2763—2014）。

（三）标准的合法合规性审查不够完善

一是安徽省茶叶标准制定时未能充分审查与一些部门规章的一致性。《皖地标管理办法》第25条明确规定，地方标准审查应包括下列内容：“（一）内容符合国家有关法律法规和强制性标准的情况，与有关国家标准、行业标准的协调性。”然而，从现行标准内容来看，虽然体现了与效力层级较高的法律的衔接和协调，但对与其他法规、规章的一致性却有所忽视。例如，在茶产品的包装标识上，安徽省参与起草的《地理标志产品黄山毛峰茶》和《地理标志产品太平猴魁茶》两项国家标准和主导制定的所有省级地方产品标准中，均仅注重引用《预包装食品标签通则》（GB7718—2011）、茶叶包装通则（GH／T1070—2011），却忽视了极为重要的《食品标识管理规定》。这很有可能造成茶叶生产者、经营者即使遵从了相关国家、地方标准，但却仍然违反法律、法规，承担相应法律责任的后果。广州易初莲花连锁超市有限公司与孟健产品责任纠纷上诉案中①，原告孟健于2014年3 月25日在被告广州易初莲花超市处购买了由汕头市广辉润贸易有限公司出品的大红袍、铁观音等茶叶，价值总额为2 066.9元。但是，原告发现，产品外包装上标注的生产许可证号并非汕头市广辉润贸易有限公司所有，而是属于汕头市清香园茶叶有限公司，遂以被告销售了假冒他人许可证号、商品标注与实际情况不一致等为由提起诉讼，请求法院判令其退还价款并支付十倍赔偿金。被告辩称，汕头市广辉润贸易有限公司与汕头市清香园茶叶有限公司是食品生产委托加工关系，涉案产品包装上的生产许可证号是被委托方的生产许可证编号，符合《预包装食品标签通则》（GB7718—2011）的相关规定。但是，法院认为，虽然相关茶叶标准符合《预包装食品标签通则》的规定，但却违反作为部门规章的《食品标识管理规定》②，故判决被告退还原告货款2 066.9元，并支付20 669元的十倍赔偿金。

二是在有些新制定的标准中未注意被引用规范性文件的有效性。例如，在2012年发布的《地理标志产品霍山黄芽》中引用了《茶叶销售包装通用技术条件》（SB／T 10035—1992）、《紧压茶运输包装》（SB／T 10036—1992）、《红茶、绿茶、花茶运输包装》（SB／T 10037—1992）和《毛茶运输包装》（SB／T 10094—1992）等商业部标准。虽然，并未有现行标准明确宣布这四项标准被废止或是代替，但是全国标准化技术委员会却曾经于2011年指出，GH／T 1070—2011《茶叶包装通则》是在上述四项行业标准的基础上制定，该标准发布、实施后，上述四项标准即行废止，而GH／T 1071—2011《茶叶贮存通则》是在原SB／T 10095—1992《茶叶储藏养护通用技术条件》行业标准基础上制定的，该标准发布、实施后，上述标准即行废止［4］。然而安徽省许多日期较新的省级地方标准均引用了这些标准。

（四）茶叶标准的实施及监督不到位

一是茶园标准化建设进程缓慢。无性系良种茶园比重小是遏制安徽省茶产业发展的根本性因素，而对旧茶园、低产茶园的改造却仍显滞后。目前，无性系良种普及率仍然较低，2013年全省无性系良种茶园面积3.47万hm2，占茶园总面积的22.6%，低于全国52.5%的平均水平，远低于福建（94.1%）、浙江（70.8%）、广东（67.3%）等省份，全省高标准茶园面积少，栽培管理和病虫害防治的规范化、标准化程度不高［5］。

二是新技术标准的推广、茶叶生产示范基地的建设、茶叶检验检测体系建设等仍需加强。《2012—2013年安徽茶叶市场分析报告》指出，茶叶单产低，茶园更新及新技术推广缓慢是主要原因，直接影响了茶树产出提高［6］。茶叶生产示范基地建设也跟不上安徽省茶产业发展的需求。而在茶叶检验检测体系上，虽然建立了安徽省茶及茶制品监督检验中心以及各地市茶叶检验机构等，但整体上，国家级、省级专门检测机构数量少，多数地市级检测机构仪器配备档次低、高素质专业检测人员缺乏，难以有效监督和保障相关标准的实施。

三是缺乏茶叶标准实施效果的评估体系。茶叶标准实施效果的评估体系是科学、合理地评价茶叶标准体系建设成效的客观依据，但是目前安徽省还没有专门的茶叶标准实施效果评估体系。当然，这不仅仅是安徽省存在的问题，也是其他省份乃至全国茶叶标准化建设都面临的问题。

三、安徽省茶叶标准制度建设的完善建议

（一）协调标准化建设依据之间的冲突

对于《皖实施办法》和《皖地标管理办法》中有关地方标准复审周期的差别规定，有关立法部门和政府机构应尽快进行协调。从机构性质来说，安徽省人大常委会是立法机关，安徽省质监局是执法机关，执法机关不可以做出与立法机关制定的法规相冲突的规定。从具体标准的制定和实施来说，安徽省质监局作为主管部门，更加了解标准化工作的实际情况，有更强的信息优势和专业知识优势，但同时也存在易怠惰、被捕获等问题。从法的安定性来说，立法机关的文件相对确定，执法机关的规范性文件相对灵活。因此，对于标准的复审周期，在《标准化法实施条例》规定的框架下，究竟由哪一主体进一步细化规定各有比较优势，并无绝对优劣，但无论如何，二者必须保持一致。必须尽快修改安徽省质监局的规范性文件，或是修正地方性法规，以解决二者之间的不一致，避免执法机关与立法机关的冲突，造成政府部门有法不依的负面影响。

（二）进一步健全、完善标准体系

一要优化标准体系结构，推动地方标准升级。适时推动地方标准的升级，一方面可以统一某些地方标准与行业标准的差异，给企业生产经营以清晰指示。另一方面，也可以避免遭遇地方贸易壁垒。对于某些具有较大共性的茶叶产品，在全国不同地方可能存在不同的地方标准，相互之间可能存在不同甚至冲突的规定，那么地方标准就可能被用来作为地方保护的贸易壁垒。而且，根据不同的地方标准生产出来的产品具有差异性，检测结果也不统一，会导致消费者难以形成统一认知，并导致因为对某一地方标准产品的不认同辐射到其他同类产品，进而影响市场开发。二要加强产品标准以外的茶园建设、管理、方法类等标准的建设。加强产品标准以外的其他种类标准建设，对于构建完善的、全方位的、覆盖茶树种植、茶叶生产、加工、包装、运输、销售等各环节的茶叶标准体系意义重大。三要进一步清理陈旧标准，根据不同需要进行废止或更新。四要在制定新的标准时，注重被引用标准的有效性，避免引用有争议的标准，增强标准合理性和可适用性。

（三）严格对标准的合法合规性审查

要进一步审查标准内容与《食品安全法》《产品质量法》《食品标识管理规定》等法律、法规、规章内容上的一致性，尤其要关注一些易被忽视的茶叶包装、标识等相关规定，在之后的复审和修订中，也应该及时增加前期遗漏的相关规定。

一方面，改进产品质量、保护消费者权益是标准化工作的重要目的。随着我国对消费者权益保护工作的日益重视，《产品质量法》《消费者权益保护法》《食品安全法》中对违法的生产经营者均规定了严厉的惩罚性赔偿责任制度，这对于保护消费者利益，打击、威慑违法者意义重大。但是，这种责任承担只是一种事后补救措施，而进一步严格、细化标准的合法合规性审查工作，则可以将保护关口前移，通过与法律法规的高度一致性强化对消费者权益的事前保护。

另一方面，规范企业生产经营、促进企业和产业有序健康发展也是标准化工作的应有之意。在标准法律属性尚不明确的情况下，若未能充分协调与法律法规的一致性，茶叶生产者、经营者面临的法律风险将不断升高，唯有增强标准的合法性、权威性才能最小化企业在经营中面对的法律风险，避免造成无意违法的不利后果。

基于此，可考虑在安徽省标准化建设专家库中增加引入法学专业人才，提供茶叶专家、标准专家、法学专家的综合智识支持。同时在审查时，不仅要注重与全国人大颁布的法律的一致性，也要注重与国务院、各部委以及地方人大、地方政府等主体颁布的各种形式的法规和规章等规范性文件的协调与衔接。

（四）进一步加强茶叶标准的实施和监督

如果安徽省茶叶标准化建设第一阶段的工作是建立标准体系，那么下一阶段的重点就是在完善标准体系的基础上，具体推广、实施相关标准，使整个安徽省茶叶产业迈向标准化。为此，应通过加强组织领导、强化宣传培训、加快茶园改造、加速示范基地建设、健全质量监督检测体系、探索茶叶标准化效果评估体系构建等将安徽省茶叶标准化工作向纵深推进。在这一过程中，安徽省政府应加大扶持力度，在资金、设施、人才上进行全方位保障，加强与高校、科研院所等机构的合作，并充分调动企业、农户等市场主体的自发积极性。

注释：

①有关本案的案情及判决均参见（2014）穗中法民一终字第5679号判决书。

②具体参见《食品标识管理规定》第8条第1款第3项。

参考文献：

［1］袁自春，汪钧，耿其明.当前安徽省茶产业问题及对策简析［J］.福建茶业，2012，34（5）：2-3.

［2］骆少君，郑国建，翁昆.我国茶叶标准化进程［J］.广东茶业，2005（2）：9-11.

［3］中国标准出版社第一编辑室.茶叶标准汇编［M］.5 版.北京：中国标准出版社，2014.

［4］全国茶叶标准化技术委员会秘书处.行业标准《茶叶包装通则》和《茶叶贮存通则》7月1日实施［EB／OL］.［2011-08-05］http：／／www.tc339.com／news＿list.asp？info＿kind=002&ID=534.

［5］宛晓春，夏涛，江昌俊，等.加大夏秋茶资源开发力度走安徽茶产业提升新路［M］.茶业通报，2014（4）：151-155.

［6］张圣洁.2012—2013年安徽茶叶市场分析报告［N］.安徽日报，2013-06-21（C03）.

Standardization of Tea Industry in Anhui Province

HONG Yingying，HAN Zhiyong
（Business School，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233041，China）

Abstract：Standardization is of great significance to accelerate the development and upgrading of tea industry in Anhui Province，and to increase peasants’income and promote the development of economy.Under the high attention paid by Anhui Provincial Government，the standardization of tea industry in Anhui has gained remarkable achievements in recent years.However，there still exist some defects，for instance，local regulations which serve as the base for standardization construction being conflicting，imbalance in the system and structure of the standards，lack of legal investigation of the process of making standards，and inadequate implementation of the standards and supervision of the implementation.Therefore，it is necessary to solve the conflicts between normative regulations as soon as possible，further improve standards system，investigate the legality of standards rigorously，and strengthen efforts to implement the standards and supervise the implementation.

Key words：tea；standardization；Anhui Province；suggestions

作者简介：洪莹莹（1984-），女，安徽灵壁人，安徽财经大学商学院讲师，博士研究生。韩志勇（1980-），男，四川巴中人，安徽财经大学商学院讲师，博士研究生。

基金项目：安徽经济预警与战略协同创新中心课题（AHCX14007：《安徽茶叶制度标准规范研究》）

收稿日期：2015-03-17

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1009-2463（2016）01-0053-06