农村集体土地流转的法律纠纷特点及对策

王秀玲

农村集体土地流转的法律纠纷特点及对策

王秀玲

农民集体所有的土地，依其使用权的不同，分为承包经营用地、集体建设用地和宅基地三种形式。农村集体土地流转是指土地所有权或土地使用权在不同经济实体之间的流动和转让。农村土地流转不仅有利于促进农业规模经营、提高农业生产效率，而且能把农民从土地上解放出来，加快城镇化发展步伐。随着国家惠农政策的进一步加大和土地效益不断提升，农村因土地转包、出租、互换、转让或者其他方式流转而引发的纠纷大量涌现，成为影响社会和谐稳定的重要因素。

一、农村集体土地流转法律纠纷特点

（一）纠纷类型呈多样化趋势。

1.涉及土地权利流转的纠纷：土地使用权转让协议签订后，因无法办理土地使用手续或因拆迁导致合同无法履行而发生纠纷；无法及时缴纳土地租金，当事方要求解除合同或确认合同无效而产生纠纷；征地拆迁补偿款已发放给土地租赁合同一方，因补偿利益的归属和分配产生纠纷；新农村建设过程中，强制拆迁与对强拆行为的不服，村民与政府就行政强制拆迁行为是否违法产生纠纷。

2.涉及土地承包经营权的纠纷：我国现行土地政策和法律法规明确规定，土地承包经营权流转不得改变土地的用途和性质。但是现实中仍然存在着许多土地改变其用途的现象。有的承包者在利益的驱动下，将农田改为鱼塘、果园、林园或养殖基地，有的发包人对承包方擅自改变土地用途和性质的行为采取默许的态度；更甚者勾结村干部假借流转之名变相将土地用于非农建设，致使农民丧失土地承包权。这些土地承包经营权流转的不正常现象都是产生流转纠纷的导火索。

3.涉及宅基地的纠纷：房屋所在地被纳入征收拆迁范围，出让人起诉要求确认房屋或宅基地买卖合同无效纠纷；城乡结合部地区，本集体经济组织成员在本村已有宅基地的情况下，因看到土地的升值潜力，试图通过缴纳土地使用费，多分得宅基地纠纷；有的村民将自己的宅基地或房屋卖给城市居民后，由于城镇的规划开发，政府或开发商对农民进行拆迁补偿，使原本价值不大的房屋身价倍增，看到了巨大利益，众多卖房村民纷纷向法院起诉要求确认当年交易合约无效、收回原来卖的房屋。

4.涉及农民集体建设用地流转纠纷：农村建设用地流转纠纷往往是出现在所有人与实际使用人产生错位的情况下。有的村委会擅自将村集体公共事业用地或公共设施用地有偿转让给他人作建设厂房使用，并与他人签订土地使用补偿协议，村里部分集体组织成员认为协议不合理，要求确认转让协议无效的纠纷也为数不少。

（二）纠纷类型呈复杂化趋势。

1.人为因素多。以宅基地流转为例，城中村、城乡结合部地区的一些村民明知集体建设用地流转行为本身存在瑕疵，并对其交易行为的性质和效力有明确的认知，仍将宅基地流转给本集体经济组织以外的个人，当发生征收或拆迁等情形时，转让人仍然会利用流转行为本身的瑕疵提起诉讼，要求确认合同无效，从中获利。

2.群体诉讼多。农村土地纠纷涉及面广，在类似与政府、居委会的土地流转纠纷中，如矛盾得不到及时、有效地处理，很容易使矛盾激化。加之部分农民法律意识淡漠，一些人受到蛊惑和煽动，不能控制情绪，导致群体性上访事件发生。

3.纠纷解决难。农村集体建设用地流转与国家政策或地方政府的政策紧密相连，法院审判的法律依据和裁判依据相对匮乏；集体建设用地流转过程中，法律手续不完善的情况很多，给法院的执行和保全带来困难；此类案件外界干预比较多，尤其是涉及征地拆迁的案件，与当地经济社会发展稳定大局联系紧密，稍有不慎，极易造成原、被告双方不满，产生涉诉信访。

4.诉讼主体和法律关系日趋复杂。诉讼主体涉及村民与村组、同一块地的几个承包人、承包户与政府，其法律关系既涉及一般的民事合同行为，又涉及侵权行为、行政行为。

5、刑事处罚措施缺乏。国家每年都进行土地执法检查，检查出的违法用地也不在少数，但受到刑事处罚的却极少或只是罚罚款了事，起不到法律的震慑作用。

二、引发农村集体建设用地流转纠纷的成因

（一）宅基地闲置与非法流转并存，易引发流转纠纷。城镇化发展必然带来部分富裕起来的农民举家进城落户或部分农民夫妻常年外出打工，致使农村宅基地大量空闲。虽然我国土地管理法明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，但是因为管理不严格，或者通过继承等方式，农村村民一户拥有多处宅基地的情况已成常态。依据现行法律规定，空闲的宅基地只能流转给本集体经济组织成员，该规定一方面造成宅基地的闲置浪费，另一方面也为违法流转提供了空间。在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，流转的宅基地占比在10%至40%之间，形成了自发的流转隐形市场，易引发纠纷。

（二）农民权益受到侵害，导致农民与地方政府、农村集体经济组织的纠纷。按照我国现行法律法规，增加建设用地除了征收途径外，就是通过土地增减挂钩。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，根据依法、自愿、有偿、规范的要求，探索集体建设用地流转，创新机制，促进挂钩试点工作。项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。但是，实践中违背农民意愿，强制农民上楼，强行推进增减挂钩的行为较为常见。面对地方政府和农村集体经济组织被上楼的农民始终处于弱势地位，有时还要遭遇居住用地使用权、房屋合法性的困扰。当农民的权益被侵害时，他们与地方政府、农村集体经济组织的纠纷就会发生。

（三）流转秩序混乱，违规流转导致纠纷产生。个别村干部以调整产业结构、发展规模化经营、招商引资为名，强制农户交出土地对外出租；一些农村集体经济组织不履行审批手续，直接将土地出让、出租给企业或个人使用，并获取收益，导致隐形交易大量存在；有的地方政府或村委会以招商引资的名义采取“以租代征”方式自建产业园，违规占用农民土地；新农村建设过程中，以村委会名义进行强制拆迁，建设“小产权房”，并私自流转、非法流转宅基地；有的企业和工商资本以发展观光农业、休闲农业为名，进行一定规模的基础设施建设；有的农村集体经济组织为了追求经济利益，以假入股、假合作的方式，将集体建设用地以出让、出租的形式给企业使用，农村集体经济组织和农民并不参与企业的经营管理，也不分享利润、分担风险，而是一次性收取或分期收取土地使用金。

（四）对农村土地流转工作指导监督不力，农民法律意识淡薄导致纠纷产生。由于有些乡镇政府及村委会对农村土地流转工作指导、监督不力，操作不规范，在承包或流转过程没有建立土地承包流转管理制度，未履行交接手续，流转登记台账混乱；有些集体土地流转过程不公开、不透明，村集体在组织统一流转农户通过家庭承包方式取得经营权时，没有书面委托书。少数基层干部私相授受、谋取私利的现象也有发生，侵犯了农民合法土地权益；有些村民由于对相关政策了解不透彻、不全面，处理土地流转程序不规范形成纠纷；更多的情况是，农户之间在转包、互换、出租土地过程中采用“口头约定”的方式，有的即使签订了书面流转合同，内容也很不完善，合同概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题比较普遍，为日后土地纠纷留下隐患。

三、保障农村土地良性流转的对策措施

（一）处理好国家、集体、农民三者利益关系。农村集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人以土地使用权入股、联营，共同兴办企业，但政府却主导着农村集体建设用地流转，通过征地方式变农村集体土地为国有土地，占有了农地转用增值的主要部分，导致各级政府对流转管得过死，政府收益分配比例过高，或者集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益，甚至出现集体土地使用者私下流转的情况，造成集体和国家土地收益的双重流失。因此，处理农村土地流转纠纷首先要处理好国家、集体、农民利益分配的关系，特别要避免出现违约方因违约行为受益等情形。建立合理的国家、集体、个人土地增值收益分配机制，关键要使被征地农民分享土地增值收益的比例得到保证并有所提高。

（二）处理好司法权与行政权的关系。

人民法院应立足于其功能定位，充分发挥审判职能，依法化解农村集体建设用地流转纠纷。例如，在集体建设用地流转纠纷民事案件的审理过程中，多涉及对行政行为的审查和认定问题，这些行政行为通常是以证据的形式出现，审理时应严格限制对行政行为的司法审查，因为司法权和行政权各有行使权力的领域，并秉持不同的价值取向，而行政行为的出现大多只是作为事实认定或责任划分的证据材料，其是否能够成为认定民事案件事实的证据及责任划分的依据，取决于其证据效力及证明力；在瑕疵行政行为对案件处理结果有重大影响的情况下，民事案件不应轻易对该行政行为做出评价，仅应做出对该证据是否采纳的评断；注重裁判文书说理和判后答疑工作，努力做到法律效果和社会效果的统一。行政部门应重点做好集体建设用地流转行政许可审批等工作，特别是对问题比较多的“小产权房”问题，应按照占用土地的性质、购买目的及流转对象进行分类治理，坚决打击占用耕地以及投资性享受型“小产权房”；分类推进农村住房建设，例如撤村建居型、小城镇集聚型、村庄整治改造型、逐步撤并型、整村迁建型等，以此改善农民居住条件；控制增量集体建设用地流转，规范存量建设用地流转。

（三）保障农民和集体组织的法律主体地位。

对农地所有权要在法律层面上给予确定，防止集体土地所有权随意受到侵犯，实现土地资源的优化配置。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。” 因此村集体经济组织可用集体的土地来吸引投资或者筹集资金，把农村集体土地资产量化到集体经济组织内各成员，形成股份共有的关系，这样农民对土地可直接享有收益权，使村民人人成为股东，享有分红权力。

（四）加强对土地流转的监管，增强农民的法制观念。

政府部门要以严格的程序，坚持公平、公正原则，维护市场主体间的公平竞争，监督检查市场主体的经营活动。一是建立规范土地流转机制的配套措施。除国家法律对集体组织的法律主体权限进行规范外，还需要制定配套的地方法规和规章。二是规范土地承包经营权。承包合同尽可能规范完善并予以公证，避免各类纠纷的发生和激化。对少数未签合同或不规范的合同，要及时采取补救措施；三是严格执行土地管理法律法规。着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益问题。

（五）建立健全土地转让纠纷的法律协调解决机制。

在纠纷的协调处理上，要尽可能了解集体建设用地流转纠纷产生的历史背景和社会原因，通过调解化解矛盾。要重视发挥村委会、司法所的调节作用，争取乡镇政府和有关部门的支持和群众配合。在调解过程中要注意了解和解决纠纷背后的深层次问题，尽量将土地纠纷大事化小，小事化了，防止矛盾升级。法院在受理纠纷案件时，要建立登记立案制度，明确专人负责。要选派有丰富经验的办案人员审理土地流转纠纷案件。在审理有关土地流转纠纷案件时，要耐心细致、客观公正，以《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》及相应的司法解释为主要依据，并结合司法程序制定具体的实施细则。

（作者单位：山东法官培训学院）