城乡一体化中农村能源法制建设

王振彤，张忠潮

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)



城乡一体化中农村能源法制建设

王振彤，张忠潮

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

摘要：十八届五中全会提出绿色发展，加强力度建设生态友好型社会。在城乡一体化的过程中，农村能源结构也在发生变化，通过不同时期的农村能源结构和同一时期陕西和北京农村不同城镇化水平的能源结构对比，发现城乡一体化的过程中出现了环境污染、能源浪费的现象，针对这一情况需要通过增强全民节能观念、健全能源法制的调控机制、强化能源法的执法三方面完善农村能源法制，控制解决农村在能源使用方面的问题。

关键词：绿色发展；法治社会；城乡一体化；能源法

2015年10月召开了十八届五中全会，全会提出了绿色发展的国策，坚持把节约资源、保护环境、生态恢复作为基本方针，要用绿色的科技方式，绿色的能源方式作为生产主力发展绿色经济。

在十八届四中全会中的主要议题是建设社会主义法治国家，全面推进法治国家，并满足特定的生态环境问题的法律需求。[1]四中全会也明确提出，要采用严格的法律制度，以保护生态环境，加快建立有效的约束开发活动，促进环境友好发展，循环发展，生态文明和法律制度低碳发展，加强环境保护，大幅提高违法成本，提高生产商的破坏环境要承担的法律责任。建立自然资源的健全法制，完善土地开发保护的法律制度，完善开发和改良土壤、水、大气污染防治和海洋环境保护等法律制度，健全生态补偿的法规，促进生态文明建设。[2]

十八届三中全会曾经提出，城乡一体化发展的主要障碍是城乡二元结构，为克服此障碍就必须加大力度建立城乡一体化的机制体制，形成工业促进农业，城镇带动农村发展，工人与农民相互促进发展，城乡一体化的新型工农城乡关系。[3]让我们广大的农民可以在现代化进程中平等参与，可以共享现代化的成果。要加快新型农业经营体系的建设，要给予农民更多的财产权利，促进平等交换城乡要素，促进公共资源均衡配置，提高城镇化体系的健康发展。在城乡一体化大力发展的同时，与农村农民共同分享的不仅是现代化的成果，也包括城市使用的能源种类，在城乡一体化的进程中，农村与城镇的能源结构也更加接近，能源结构和方式也发生了变化。

一、城乡一体化进程中农村的能源结构

农村占我国的大部分，农村人口比例非常大，所以农村能源消费量是全国能源消费总量的重要组成部分。同时，城乡一体化下带来的能源制度改变了农村原本的能源方式，我国农村能源结构的变化也影响着中国能源结构的调整。

(一)城乡一体化过程中不同时期的农村能源的变化

1.农村生物质能源的浪费

过去的农村人口居住分散不集中，天然气，电能供应设备不完善，不能有效供应。农民使用的能源以生物质可再生能源为主，以石化能源煤炭为辅的比较单调、清洁的能源方式。

在城乡一体化大力发展的同时，与农村农民共同分享的不仅是现代化的成果，也包括城市使用的能源种类——煤炭。而随着农村能源结构的城镇化，为了生活更加便捷，农民对秸秆、木柴等可再生生物质能源的使用大幅减少，1980年的农村能源结构中生物质能源所占比重达到了70%，而2006年农村生物质能源的比重下降到了30%左右。大量的秸秆无处使用，从能源变成了农田的负担。[4]

全国每年有约6亿吨秸秆产生，之前这些秸秆一部分是直接用来烧火做饭，一部分作为牲畜的饲料，还有一部分用来埋进沼气池产生沼气，最后还可以产生肥料。但是在城乡一体化的过程中，农民不再使用秸秆，而是用煤炭代替秸秆烧火，用化肥代替自己生产的肥料。[5]

这样每年6亿吨的秸秆就变成了庄稼地里的负担，理论上讲秸秆还可以用来造纸，造人工板，生产乙醇，但是在工业化的大环境下，经济利益都是倾向工业发展，秸秆只能卖到几分钱一公斤，或者是按车计价，一车只能卖十块钱左右，大量的劳动力换来微乎其微的经济收益，而且最方便的处理途径是小型造纸厂，而大部分小型造纸厂因环保等因素被迫关闭。

由于这些原因秸秆就只能整体焚烧，每到收割庄稼的季节，农民一般会直接在农田里焚烧秸秆，这样的行为导致空气中有害气体的含量大幅增长，空气质量受到很大的破话，甚至造成严重的雾霾现象。

2.农村商品能源的消耗

在城乡一体化的进程中，农村地区的商品能源消耗比例从30%激增67%。农村居住条件改善，居住环境更加密集规范，电器化水平达到了前所未有的高度，绝大多数农村都铺设了电网，农村的煤炭供应得到了供应充足的保障，因此，能源消耗的数量和结构都发生了巨大的改变。在从1980年到2006年这二十多年的发展过程中，我国农村煤炭能源的消费量就从3.28亿吨标准煤增加到了9.57亿吨标准煤，二十多年后农村煤炭能源消耗量将近是1980年的3倍。

环境保护部华北督查中心调查了京津冀地区农村的散烧煤情况，发现这三地农村每年人均生活燃煤在1吨左右，三地合计生活燃煤就高达三千万吨，另外有约一千万吨的农业生产燃煤。这样大量散烧原煤就是导致污染的第一大因素。

另外，在农村售煤点发现所售的原煤质量不合格比重很大，灰份硫份含量高，这是农村燃煤造成环境污染的第二个主要因素，低质量的原煤燃烧过程中释放大量的灰尘，这样的灰尘是雾霾的主要成因之一。[6]目前，只有北京指定的《低硫散煤及制品》这一标准当中明确限制了农村散烧原煤的质量；而河北和天津虽然出台了相关的燃煤质量规定，但都是用于洁净煤加工的，对农村散烧原煤没有相关的标准。第三个因素是农村散烧原煤一般都是超低空直接排放，是造成空气污染的主要元凶。

(二)不同城镇化水平下的农村能源结构对比——以陕西和北京为例

陕西省由于其特殊的地势常划分为陕北、关中、陕南三部分，陕北位处黄土高原，关中位处八百里平川，陕南位处秦巴山区，由于自然条件的差异，经济水平和其农村的城镇化发达程度由高到低依次分为关中、陕北、陕南。由于陕南部分区县属于国家贫困区县，经济发展落后，可以代表我国发展水平较落后的农村。

而北京2011年有常住人口2019万人，其中城镇人口有1741万人，城镇化率为86%，接近发达国家的水平。同时，在城市化进程中京郊的农村城乡一体化水平在我国也处于领先地位，可以代表我国发展水平较高的农村。

因此，以陕西和北京为例来分析全国不同城镇化水平下的农村能源。

1.陕西三地农村能源结构

由于自然地理与资源条件的差异，陕北、关中、陕南三个地区的农村能源结构也受到明显的影响。

关中地区自古就是陕西的核心地区，资源充沛，自然条件优越，相对陕南、陕北发展更加良好；关中地区的农村在城乡一体化的进程中城镇化程度很高，所以能源结构也较为多元化，能源结构中商品能源占很大的比重，主要能源方式由煤炭、石油、电能、太阳能等构成。比如在农业生产用能方面，以柴油和人力为主，各占45%，其他10%还包括电力，煤炭等。[7]

而陕南由于位处山区，部分县区一直经济发展落后，相对比较贫困；陕南地区的农村城镇化的水平较低，能源结构也比较单一，依然以传统可再生的生物质能源、人畜力为主。而陕南地区农业生产用能中，单人力一项就占到近90%，化石能源的使用只占2%。

陕北地区发展介于陕南和关中之间，农村也在城镇化的进程中，农村的能源结构既有传统的可再生生物质能源、人畜力，同时也大量使用各种高级的商品能源。陕北的农业生产用能中，人力占到约60%，畜力占25%，另外，柴油和汽油占到15%。

2.北京农村的能源结构

据统计，2012年北京的农村消耗的能源总量约3.5亿吨标准煤，其中最主要的能源方式还是煤炭，约占总能量的74%，电力占能源总量13%，液化石油气占能源总量的8%，秸秆只占能源总量的5%，而使用太阳能这样的清洁能源占总能源比例小于0.5%。此外，能源使用的结构中，供暖需要占能源总耗的主要部分，占总能耗的60%。[8]

根据这样的能源形势，北京市政府出台了一系列农村能源结构调整政策，加大力度支持农村清洁能源的使用，采用太阳能供暖的给予30%的补贴，鼓励农村冬季取暖增加使用清洁能源和电能，逐渐减少对煤炭能源的使用，农村住宅取暖方面的节能保温工程也在持续进行中。

二、城乡一体化过程中农村能源法制存在的问题

我国目前的能源法中有专门针对农村能源的一系列法规，其中包括农村能源发展原则，农村能源规划实施，优惠政策，农村能源保障，农村能源消费结构优化，边远农村电力扶持，农村生物质能源发展，农村节能，农村能源技术推广与服务。[9]

(一)农村能源保障机制健全调控机制缺失

这些法规大多都以给农村提供更好的能源服务为目的，是农村能源供应充足的保障。而在规范农村能源使用方面有所缺失，没有具体的法规限制农村能源可能存在的浪费问题。

比如有关保障农村能源的法规，主要是为了保障城乡能源基础设施建设的条款，法规条款促进城市的能源基础设施向农村发展，城市的公共服务向农村发展，各种形式的能源都鼓励发展，增加商品能源在农村地区的供应水平，农村的用电用煤等能源供应要向城市一样得到保障。当农村地区的能源供应出现短缺现象时，各级人民政府应当立即采取措施，保障农村的基本生活能源需求，保障农业生产能源需求。此外，国家还有针对偏远地区，少数民族地区和贫困地区的农村电力扶持政策。供电公司需要采取相应的措施完善农村电网的覆盖范围，扩大经济不发达地区电网覆盖。另外，国家还出台了针对农村能源使用的优惠政策，明确指出各级政府要制定优惠的政策，包括税收、价格等，来鼓励个人和单位在农村能源方面增加投入。

(二)能源法执法不严的困境

能源法其中也有一部分是引导农村尽量使用清洁能源，尽量使能源多样化，提倡使用再生能源，生物质能源，减少化石能源的使用。另外，能源法也包括了一些规范农村能源节约的相关条例，呼吁各级政府为农村能源建设提供相关的技术和资金，从而保证农村能够提供生产生活方面的能源使用率，达到节能的效果。

但是这部分法规只起到了倡导作用，执行的效果不佳，在城乡一体化过程中，能源法不能很好的落实。虽然能源法中涉及到了一些惩处不当使用能源的条例，但是在落实的过程中经常会出现有法不依，执法不严的问题。

三、城乡一体化过程中农村能源法制的完善

在发展城乡一体化的背景下，最理想的状态是农民既要享受到城镇居民方便舒适的生活，同时又可以避免带来的环境问题。想要实现这个状态，这就需要政策、观念的调整，这样的调整改革必须在法律的范围下进行，所以首先就要通过法律制度的保障实现这种理想状态。目前现有的环境能源法律有所缺失，不够完善的法律不能解决这样的问题，应对新出现的农村能源变化导致的环境问题，应该有针对性的完善环境法。

(一)增强全民节能观念

四中全会提出要增强全民法治观念，推进法治社会建设。虽然能源法在一定程度上有相关能源使用的法规，但农村教育相对落后，所以农民教育水平有限，生态文明的观念和法制观念都较弱，不能完全执行能源法，节能观念相对比较薄弱。在城乡一体化的进程中，农民需要通过学习建立相应的观念，这样才能响应国家出台的保护环境的法律政策。

要推动农村乡镇树立节能意识，深入开展节能宣传教育，把教育农民主动节能作为建设生态文明社会的长期基础性工作。同时，不仅要增强农民的节能观念，也要在农村贯彻能源法的内容，宣传节约能源是守法，浪费能源是违法的基本观念。在农民中加强诚信建设，健全守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，并且同时公开受到褒奖和惩戒的信息，让农民起到互相鼓励互相监督的作用，使遵纪守法，节约能源成为农民共同追求和自觉行动。

(二)健全能源法制的调控机制

针对能源法在农村只有保障机制，没有调控机制这一问题，必须要健全缺失的部分，要完善能源法在农村的调控功能，健全能源法对农村的调控机制。治理大气污染问题，首先要从法律层面研究控制防治的方法，应该针对农村原煤散烧的污染治理出台相关法律法规。

首先，要通过调整农村的能源结构来控制燃煤总量；比如，鼓励使用可再生能源，代替不可再生能源的使用，对生产和使用生物质燃料进行经济上的补贴鼓励，继续支持农村沼气项目；在农村早日实现类似城镇的集中供暖模式，这样在冬天就可以降低分散供暖燃煤时产生的污染；为农村家庭安装太阳能发热发电装置，对一切清洁能源使用提供政策便利等。第二，是要出台相关法律确保烟气不能直接低空排放，要强制安装过滤系统，烟气必须经过净化之后再排放，可以大幅度降低排放的污染强度；第三，各地要学习北京出台的《低硫散煤及制品》这一标准，对农民生活用煤有明确的标准限制。在这样的标准限制之下，环保部门就有能力去对农村燃煤进行监管，一方面要严格控制污染总量减排，另一方面要准确检测农村环境空气质量，两方面结合，准确的反映农村地区环境状况的变化。

(三)强化能源法的执法

要落实四中全会的指示，用严格的法律制度保护生态环境，用法律制度推动生态文明建设。依法严厉打击各种违法犯罪活动，依法强化危害人民生活生命的问题治理，特别是损害生态环境的问题。要在法律的保障下让环保部门有实权有依据的去控制能源结构，目前环保部门由于相关法律规定的不完善导致没有切实去管理农村能源使用当中存在的问题。

一位主管国家能源体制改革的官员称，“这些年，在我们手里出来的改革文件都是违法的。改革方案是按照建设现代市场机制制定，与法律规定相悖。”[10]我国能源法之所以面临执法不利的窘境，一是因为一些上世纪出台的法律内容与能源发展严重脱节，油气、核电、能源监管等领域单行法缺失，一些法律条文在实际执行中形同虚设；面对这一问题，应该及时重新修订能源法，有时效性的法律才能够有效执行。二是因为能源法执行的过程中，与诸多行业的利益有所冲突，对各个行业利益的保护政策与能源法的法规有所不一致，所以首先要从政策方面调控，要让部门和各行业利益在法律制度过程中抽身，要以能源储备、生态环境、行业发展、改革需要、依法管理等方面综合分析，制定合理的政策，以便能源法执行过程中没有阻碍。

四、小结

总之，面对城乡一体化进程当中，农村能源法制中存在的诸多问题亟需解决。在全面建成法治国家的进程中，要贯彻十八届四中全会的精神，有关部门需提高警惕防止出现有法不依，执法不严的问题。

在如今的中国，不论是城镇还是农村，解决环境污染问题迫在眉睫。值得一提的是农村在城镇化过程中，要取其精华，去其糟粕，比如：要大力推广城镇能源方式中新型的清洁能源，同时要避免效仿城镇中出现的能源浪费的行为。想从根本上解决环境污染问题，一方面要通过相关的法制健全，政策扶持，另一方面要提高全民环保的认识，只要全国人民团结抵抗破坏环境的行为，拒绝破坏环境的能源方式，坚持遵守能源法，就能实现绿色发展，不断的朝绿色中国前进。

参考文献

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01).

[2]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2014-10-29(02).

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-12(01).

[4]刘利花,尹昌斌.基于灰色关联的我国农村能源消费量及能源结构分析:1999-2010年[J].浙江农业学报,2014(3):503-509.

[5]郭焕成.中国农村能源与开发利用研究[J].经济地理,2004(4):502-504.

[6]高明国,朱启臻．农村能源结构与农村社会变迁相关研究——以河南省农村为例[J]．农村经济,2009(2):95-98.

[7]朱建春,李荣华.陕西农村家庭能源结构与能源消费意愿研究[J].干旱地区农业研究,2011(9):235-240.

[8]李彬.城镇化过程中北京市农村能源结构调整路径研究[J].研究与探讨,2014(3):26-28.

[9]徐样民.环境与资源保护法学[M].北京:科学出版社,2008:90-110.

[10]蔡守秋.论加强环境法庭的建设[J].中国环境法治,2012(上):24-29.

(编辑：佘小宁)

Legal construction of the rural energy during rural integration

Wang Zhentong，Zhang Zhongchao

(CollegeofHumanitiesandSocialDevelopment,NorthwestA&FUniversity,Yangling712100,China)

Abstract:The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China proposed the green development and to create an eco-friendly society. During rural integration, the construction of rural energy has changed. Comparing the construction of rural energy in different period and different urbanization level, it found the phenomenon of environmental pollution and energy waste in the process of urban-rural integration. Enhancing people's energy-saving ideas, improving the regulatory mechanism of energy legal system and strengthening energy law are the ways to improve the legal system for the rural energy situation.

Key words:Green development; Society ruled by law; Rural integration; Energy law

基金项目：杨凌示范区软科学项目(2015RKX-08)

作者简介：王振彤(1989-)，女(汉)，山西大同人，硕士研究生，主要从事环境与可持续发展方面的研究。

收稿日期：2015-11-26

中图分类号：F323.21

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)04-0252-05