论节能减排的行政强制措施

朱茂磊

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

论节能减排的行政强制措施

朱茂磊

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

节能减排是解决我国环境和资源问题的必然选择。行政强制措施是节能减排的一种重要保障措施，但还存在种类不够多样、非法设定和适用现象突出等问题。针对这些问题，应根据产生能源资源浪费和高碳排放的不同构成要素提出对策。在主体要素上，采用取缔组织实体和暂停或限制资格等；在行为要素上进行强制担保；在物的要素上则包括将限制能源资源的供给和使用的行政强制措施上升为法定种类、扩大冻结资金适用情形以及强制搬迁等。

节能减排;保障机制;行政强制措施

一、“节能减排”的界定

“节能减排”在我国已成为一个名副其实的“热词”。但作为一个规范化和专业化的词汇，其出现的时间并不长。节能减排是一个合成语，首次出现于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划》)，具体是指减少、节约能源利用和降低污染物排放规模、强度的活动。《十一五规划》并未对节能减排进行概念界定，只是提出了目标，即国内单位生产总值能耗下降20%、主要污染物排放总量降低10%。但这两项指标没有随着“十一五”时期的过去而式微，我国“十二五规划”也提出了相应的节能减排任务。为了把此类规划落到实处，我国先后出台了一系列更具操作性的政策文件，以更好地促进节能减排的实施。*这些政策文件主要包括《节能减排综合性工作方案》、《能源发展“十一五”规划》、《节能中长期专项规划》、《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《重点用能单位能源利用状况报告制度实施方案》等。

由此可看出，节能减排并非权宜之计，而是具有较强的稳定性和持续性。为了更好地保障障节能减排的有效实施，我们对它的认识显然就不能停留于政策文件的层面，而应对其进行较为准确的界定。根据我国的节能减排实践，节能减排主要是指各类社会主体在可持续发展理念的指导下，对自己的行为进行约束以达到减少、节约能源利用和减少污染物排放总量、强度等目的的活动以及过程。对这一内涵，可从以下方面来理解：

第一，可持续发展理念是节能减排的指导思想。这一理念萌芽于上世纪60年代，之后被广泛接受并作为发展的指导思想。*20世纪60年代，人们在经济增长、城市化、人口、资源环境所形成的压力下，对传统的经济增长模式产生了质疑。1962年美国生物学家切尔·卡逊发表了《寂静的春天》这部科普著作，引发了世界范围内关于发展理念的争论，可持续发展的理念就萌芽于此。这一理念也是我国推进节能减排的指导思想。我们先后提出的“两型”社会、新型工业化道路、科学发展观以及 “美丽中国”等新思想、新理论的背后无不包含着这一理念。

第二，节能减排包括对能源利用进行限制和对污染物排放进行控制两方面。通常，节能减排是作为一个完整词来使用的，但节约能源和减少排放具有不同的内容和要求。前者通过减少对能源的使用或提高能源利用效率来实现，而后者则通过改变能源利用结构或采取技术手段来达成。

第三，节能减排手段和机制具有综合性。节能减排本身由诸多系统构成，单一手段难以保障节能减排的有效实施。因此，节能减排要借助于经济、行政、法律以及技术等多种手段。

第四，节能减排主体具有广泛性。节能减排不可能由单一社会主体来完成，政府、企事业单位、家庭、个人等社会主体均须承担相应义务。当然，将上述各类社会主体不加区分地列为义务主体既不现实也不合理。在现阶段，节能减排义务主要集中在政府、企事业单位等。

第五，节能减排的背景具有多重性。从国内看，我国正面临着严峻的环境和资源形势。虽自上世纪70年代以来，我国政府已经认识到环境和资源保护的重要性并作出了相应部署。但总的来说，众多的环境资源问题不但没有很好地得到解决，反在不断恶化。特别是进入新世纪以来，各地环境污染事件频发，这不仅有悖于环保国策，也直接影响社会的和谐稳定。“节能减排”正是对此作出的回应。而在国际层面上，全球气候变暖已成 “压倒性共识”。但难题则是如何确定不同国家的责任。作为世界第二大经济体，我国在近年来的全球气候谈判中面临着来自发达国家和其他发展中国家的双重压力，对该议题的应对相对较为被动。但也要看到，在坚持“共同但有区别”的责任承担原则下，我国政府在气候谈判中表现出了更大的诚意和更多的灵活性。中美不久前共同发布的《中美气候变化联合声明》则更加集中、鲜明地彰显了我国的态度和立场。而未来我国所承担的国际减排义务必定需要通过国内节能减排来完成。

二、作为节能减排保障机制的行政强制措施

从节能减排发挥其功能的机制看，在行政法上主要有两类保障机制：一是以行政合同、行政指导为代表的自愿性保障机制，通过增加利益诱导、弱化权力属性来发挥作用；二是以行政处罚、行政强制为代表的强制性保障机制，借助于施加制裁或者物理实力来发挥作用。

就节能减排规律而言，开始对强制性保障机制较为重视和依赖，对自愿性保障机制的重视程度则不够。相比于强制性保障机制，由于蕴含着合意、平等、协商、互利等元素，自愿性保障机制更能够调动节能减排义务人的主动性和积极性。对此，有学者已经充分意识到了这一问题，并提出了有关对策。[1]但问题在于，自愿性保障机制的运行需依一定条件，如义务人具有较高的素质和责任感、政府及其公务人员具有平等协商的意识以及政府和公众存在良好信任关系等等。如果这些条件尚不完全具备或者准备不够时，这一机制就会出现问题。节能减排之所以需要强制性保障机制，还在于“温室气体是一种典型的公共物品，其过度排放的危害具有典型的外部性，是一种外部成本。从温室气体减排的角度来看，不论是通过约束生存者的排放行为，还是改变消费者的消费行为，都需引入相应的政策约束或激励措施才能将外部成本内化，有效地实现减排。”[2]笔者虽对节能减排的自愿性保障机制高度认同，但却认为在现有的国情下不能对其寄予过高期望。节能减排的强制性保障机制是有正当性的。“如果说社会强制和政治强制是一种损害的罪恶的话，那么唯一能证明强制是一种正当的方法就在于表明，强制是为了防止更大罪恶所必须的。”[3]当然，重视节能减排的强制性保障机制并不意味着要把其中的强制性推向极致，其作用的发挥也需对它进行适应性改造，以探索出与节能减排适宜度更高、融合性更强的行政强制措施。

根据我国《行政强制法》第2条的规定，行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。从原理上分析，行政强制措施在节能减排领域具有以下作用：

第一，预防作用。我国《行政强制法》规定的行政强制措施的功能主要在于“防止证据毁损”、“避免危害发生”等，这些显然都着眼于“事前预防”的目的。行政强制措施的这种预防作用在节能减排活动中主要体现为预防浪费能源和高碳超标排放行为的发生、避免其危害后果或危险的形成，预防违法者在被查处过程中毁损证据等。

第二，阻断作用。行政强制在节能减排中对违法行为或有害后果的阻断作用也主要依赖于行政强制措施。行政强制措施可以有效“制止违法行为”和“控制危险扩大”，其在节能减排中的阻断作用体现为及时阻止已发生的能源浪费和高碳排放行为，控制危害结果的持续或扩大。

三、现有的行政强制措施及不足

基于预防和阻断作用，行政强制措施在我国节能减排的管理实践中已有较为广泛的运用，但也暴露出一些突出的问题，以下分述。

(一)现有的行政强制措施

据《行政强制法》第9条、12条的规定，行政强制措施主要包括限制公民人身自由、查封场所(设施或财物)、扣押财物、冻结存款(汇款)等几项。具体到节能减排领域，主要如下。

1.查封、扣押

查封、扣押是国家行政机关为了保障节能减排的顺利实施而对造成或可能造成污染物排放的企事业单位的有关设施、设备进行查实、封存或扣押，从而使排放污染物的行为因缺少必要的物质条件而终止。我国《环境保护法》和《大气污染防治法》等环境类法律规范中大多规定了查封、扣押这一行政强制措施种类。如《环境保护法》第25条和《大气污染防治法》第30条。

查封、扣押一般针对正在进行排污作业的有关设施和设备，一般不能查封、扣押除此以外的其他设施和设备。在实施程序上，查封、扣押一般要履行决定、交付查封、扣押决定书等环节，操作上也较便利。由于查封、扣押直接针对正在进行排污作业的设施和设备，这就会使排污作业由于缺少基本的设备条件而终止，在实施效果上往往比较突出。

2.冻结存款、汇款

冻结存款、汇款是“宣布相对人银行账号内的资金未经批准不得支取”[4]的一种行政强制措施。我国《行政强制法》对此是有明确规定的，一般适用于当事人可能非法转移或者隐匿财产的情形。作为一类行政强制措施，冻结存款、汇款在我国环境保护领域已有一定运用。根据《节约能源法》第79条的规定，对于违反建筑节能标准的建设单位，建设主管部门可以对其作出罚款的行政处罚，建设单位能够缴纳罚款却拒不履行的，建设主管部门可以在银行和其他金融机构的配合下实施冻结这种行政强制措施，以保障进而通过划拨资金的行政强制执行来收缴罚款。

3.强行停止电、水、气等能源供给

强行停止电、水、气等能源供给是我国《行政强制法》并未明确规定的行政强制措施类型，但其在实践中也已得到运用。如《浙江省水污染条例》第51条就有此类规定湖北省鄂州市发布的《市直机关节能减排工作实施方案》也明确规定，对未完成节能减排任务的市直机关要实行拉闸限电。

为了有效督促企业完成节能减排任务，许多地方政府采用了拉闸限电等停止能源供给的强制性措施。拉闸限电等措施对于具有能源浪费和环境污染行为的企业和单位来说，是直接从源头上限制了能源资源的供给。由于这类措施是行政机关行使职权作出的具有预防性、且当事人只能被迫接受的行为，因而从本质上讲属于行政强制措施中的一种类型。从现实情况来看，各地在采用拉闸限电等措施时呈现出以下特点：一是闯关性明显。各地在节能减排考核期限将至时一般会广泛采用拉闸限电措施，从而使其带有明显的突击性、运动性和闯关性。二是范围扩大化。现实中某些地方政府为了完成节能减排任务，把居民生活用电也纳入拉闸限电的范围。由于这两个突出问题，国家对拉闸限电等措施的不适当运用加以了纠正。如2010年国务院办公厅发布了《关于确保居民生活用电和正常发用电秩序的紧急通知》，针对少数地区为突击完成节能减排目标，采取限制企业正常生产特别是居民生活用电，强制性停止火电机组发电等错误做法，要求立即恢复受影响的居民生活等重点用户的供电，不得非法干预电网调度和发电生产，切实维护正常的电力生产供应秩序。

(二)现有行政强制措施的不足

1.行政强制措施的现行种类不够多样化

就目前节能减排领域中的行政强制措施而言，它们在法定种类上还不够丰富多样，不足以全面适应节能减排领域的各类事项，也不能广泛涵盖节能减排监管的各个环节，这会导致规制上的空白点。行政强制措施作为促使节能减排的一种重要手段，在种类设定上应力图涵盖节能减排监管过程的重要节点，对常见性、重大性问题具有针对性和实效性，因而不能拘泥于现有传统的种类，需要发展创新更为丰富、多样化的行政强制措施。就产生能源资源浪费和高碳排放的基本要素来讲，它至少包括主体、物质以及行为三类要素。主体要素是产生能源资源浪费和高碳排放的行为人，包括企事业单位和公民个体两种类型；物的要素是能源资源浪费和碳排放主体使用和消耗的各类物质资源，因为能源资源浪费和高碳排放的产生均建立在对物质资源耗费的基础上；行为要素是碳排放主体在调动和使用物的要素的过程中所采取的行为种类与行为方式。为了控制能源资源浪费和高碳排放，这就要求在不同要素上都应有相应而恰当的行政强制措施，否则就会因行政强制措施种类和方法的不够多样化或缺乏针对性而出现监管上的盲区。

就我国现有的行政强制措施规定来讲，能针对节能减排领域有效适用的类型还不够丰富，如针对主体要素的行政强制措施十分欠缺，针对物的要素和行为要素的行政强制还比较单一，因而对节能减排涉及到的多类主体、广泛事项、众多领域以及不同行为，基于缺乏相应的行政强制措施的种类，致使能源资源浪费和高碳排放的现象得不到强有力的制约。

2.非法设定和适用行政强制措施的现象时有发生

鉴于我国严峻的环境资源形势，为了加大节能减排工作力度，各级政府将完成节能减排的指标任务作为绩效考核中的一项重要内容。③在完成节能减排指标任务的过程中，有些地方违反法律规定设定和实施了某些行政强制措施。如超越法定设定权随意规定对企业可强行停止电、水、气等能源供给的行政强制措施，或者违反《行政强制法》第43条的规定对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使履行相关义务。[5]各地方自行对这类行政强制措施的规定均属非法设定和运用，因为根据《行政强制法》第9条和第10条的规定，行政强制措施要由法律设定。国务院对于尚未制定法律，且属于行政管理职权事项的，可以制定行政法规设定除“查封场所、设施或者财物、扣押财物以及除法律规定的行政强制措施”之外的其他行政强制措施。对尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规只能设定“查封场所、设施或者财物、扣押财物”的行政强制措施。除此之外，其他规范性文件都不得设定行政强制措施。这就是说，强行停止电、水、气等能源供给即使有必要上升为法定的行政强制措施种类，也只能由法律和行政法规来设定。据此，目前一些地方性法规、地方政府规章和政府规范性文件的这类规定及做法都需要清理和废止。

四、节能减排领域行政强制措施的改进

行政强制措施存在的上述不足，极大地影响了这种行政规制手段在我国节能减排领域重要作用的发挥，需要加以改进完善。这具体包括：

(一)增设针对主体要素的行政强制措施。

就产生能源资源浪费和高碳排放行为的主体来讲，主要包括企事业单位等组织体和公民个体两种类型。但由于这两种主体在组织实体以及行为模式上存在较大差异，在具体行政强制措施的设定上也需区别对待。

对于具有严重能源资源浪费和高碳排放行为的组织体而言，对应的行政强制措施包括取缔组织实体和暂停或限制资格两种手段：

1.取缔组织实体

所谓取缔组织实体是指通过依法取缔、捣毁、关闭等方式对具有严重能源资源浪费和高碳排放行为的组织体从物理实体上对其进行灭除。一般情况下，取缔组织实体的行政强制措施适用于组织体本身不具有合法性这种情况。例如，基于食品安全的考虑，行政机关经常对制假造假的各类小作坊、黑窝点进行取缔或捣毁，这就是在组织实体上将不具有合法身份的经营者予以消灭。实际上，这些在食品卫生领域存在的“黑窝点”、“黑作坊”往往也要产生相当数量的能源资源浪费和高碳排放。除此之外，本身不具有合法性但却具有严重的能源资源浪费和高碳排放行为的组织体也广泛存在，如非法开采煤炭等各类矿产资源以及非法生产和加工塑料袋的小车间、作坊和窝点等。对于此类具有严重能源资源浪费和高碳排放行为且不具有合法性的组织体最有效的规制手段就是灭除其存在实体，从根本上杜绝严重能源资源浪费和高碳排放的行为。

2.暂停或限制资格

所谓暂停或者限制资格是指通过许可的方式对组织体的活动资格暂时停止或作出限制，以此来禁止或者限制其能源资源浪费和高碳排放行为。例如，为了推动工业领域的节能减排，加快淘汰落后生产能力和落后高耗能设备，国家工信部自2009年开始先后公告了多批次的《高耗能落后机电设备(产品)淘汰目录》。对于节能减排的行政管理机关来说，这就需要对照目录内容，对从事机电设备(产品)生产和制造的企业的资格及营业范围作出调整，限制其从事能够产生能源资源浪费和高碳排放行为的活动。对此，可以考虑由国务院或者全国人大编制并公布企业严重的能源资源浪费和高碳排放行为目录，并根据循序渐进原则通过许可调整的方式对这些行为进行暂停或限制。

对于具有严重能源资源浪费和高碳排放行为的公民个体而言，由于不能从物理实体上予以消灭，就只能采用资格许可的方式来规制其能源资源浪费和高碳排放的行为。

(二)增设针对行为要素的行政强制措施

在节能减排领域，可以考虑增设强制担保这种直接针对行为要素的行政强制措施。

担保在民法上一般是指法律为确保特定的债权人实现债权，以债务人或第三人的特定财产或权利来督促和担保债务人履行债务的制度。[6]与民法不同，行政法的担保(强制担保)更多体现了行政的优益性，重在对公共利益的保障。作为一种重要的法律制度，强制担保在我国行政管理实践中已得到广泛应用。如我国《税收征管法》第38条规定的“责令纳税人提供纳税担保”就是一种强制担保，其目的在于防止纳税人转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入，以此来维护国家税收秩序。除此之外，我国《海关法》、《知识产权海关保护条例》等法律法规中也规定了强制担保制度。

民法和行政法上的担保在适用范围、形式以及实施程序等方面存在差异，但二者的原理和目的是相同的：通过一定的前置性手段来防控未来可能发生的风险，从而更好地维护担保设定人的利益。我国目前的节能减排管理实践主要依赖于事后的被动应对，事前的主动预防还比较缺乏，这与环境生态的本质属性要求是有较大差距的。从环境生态运行的机理上看，其要素一旦遭到侵害和破坏就无法或很难进行修复。这就决定了在环境生态的维护机制上，事前主动预防总是优于事后被动应对的。为了尽量避免可能出现的能源资源浪费和高碳排放现象，行政机关应“未雨绸缪”，通过强制担保这一事前预防机制来实现对能源资源浪费和高碳排放行为的防控。考虑到强制担保的实效性，适用这一制度的主体应主要限定于企业。具体而言，节能减排管理实践中的强制担保可按以下思路进行建构：

第一，启动时间。担保意味着担保人对后续行为的一种承诺，在担保启动的时间上要位于开展后续行为之前。节能减排中的强制担保主要是企业对自己不实施能源资源浪费和高碳排放行为的一种担保，其启动的时间可以考虑放在企业申领营业资格许可这一环节。在这一环节由于企业的经营行为尚未开始，还不存在能源资源浪费和高碳排放行为，此时要求其提供强制担保就能够对其后续的经营行为产生约束。而且，将强制担保的启动时间置于这一环节可以便利企业，减少企业往返之负担，也相应减少了行政机关的工作数量，都是低碳化的表现。

第二，担保形式。民法上的担保主要包括保证、抵押、质押、留置、定金等形式。与保证和抵押相比，质押、留置和定金均是以有债权人占有担保人动产或不动产为手段的担保形式，对债权人权益的担保意图更为明显，对担保人的的约束力度也更为强大。因此，节能减排中的强制担保应主要考虑质押、留置以及定金这三种担保形式。这就要求企业在登记和审批环节需要通过质押、留置或者定金三种担保形式向行政机关保证后续的生产经营行为符合节能减排要求，控制能源资源浪费和高碳排放行为，减少对生态环境的影响。

第三，担保监督与责任。强制担保对于企业来说是一种督促，提醒其生产经营行为要符合节能减排的要求，减少能源资源浪费和高碳排放现象。但企业能否按照这一要求组织生产和经营活动还取决于其他一些因素，如市场风险、企业社会责任意识等等，这就需要对企业的担保履行情况进行监督。对于未按照担保规定履行担保义务的，行政机关可以通过对留置、质押以及定金这三种担保形式涉及的动产和不动产进行处理的方式作为规制其违反担保义务的手段。

(三)增设和改进针对物的要素的行政强制措施

1.将限制能源资源的供给和使用的行政强制措施上升为法定种类

据《行政强制法》的有关规定，限制电、气、水等能源资源供给和使用的行政强制措施只能由法律和行政法规来设定，地方性法规、地方政府规章和政府规范性文件无权作出此类规定。而现实情况却是地方上非法设定和适用这类行政强制措施的现象时有发生。为了避免和控制这类非法情形的出现，应采取以下两种措施：一是对目前一些地方性法规、地方政府规章和政府规范性文件的这类规定及做法进行清理和废止。二是将限制能源资源供给和使用的行政强制措施上升为法定种类。

就把限制能源资源供给和使用的行政强制措施上升为法定种类而言，存在两种思路。一是将限制能源资源供给和使用明确规定在我国《行政强制法》中。这需要通过修改《行政强制法》的方式来实现，即把限制能源资源供给和使用明确列举为和“查封场所、设施或者财物”、“扣押财物”、“冻结存款、汇款”等并列存在的一种行政强制措施。二是由国务院制定行政法规等方式出台关于《行政强制法》的实施细则或办法，对该法第9条规定的“其他行政强制措施”进行相应解释，将限制能源资源供给和使用作为其中的一种行政强制措施。

当然，由于给付行政的出现，各类社会主体的生产、生活都要极大受制于行政机关所提供的各类资源。这就决定了虽然可以将限制能源资源的供给和使用作为一种行政强制措施，但在适用上仍需慎重。鉴于限制能源资源供给和使用的重大影响性，对这一手段应具有相应的限制：一是限定决定主体。依照《行政强制法》的精神，《浙江省水污染条例》规定的“断水、断电、断气”等措施不具有合法性，但该条例把限制能源资源的供给和使用决定的作出主体限定为“县级以上人民政府”是可取的。因为通过这一限定，可以防止因有权决定主体过多而导致杂乱无章情形，也有利于保证限制能源资源的供给和使用决定的慎重和科学。对于跨域行政区划但需要作出限制能源资源的供给和使用决定的，应报其共同的上一级政府决定。二是明确决定条件。限制能源资源的供给和使用的决定一旦作出，将对企事业单位的生产、经营等产生严重影响。这就需要对其适用条件作出明确规定。一般情况下，只有在当事人具有严重能源资源耗费和高碳排放行为且通过其他手段不足以控制的情形下才可考虑适用这一措施。三是优化决定程序。第一，设立听证程序。针对企业作出的拒绝给付，可以通过听证等方式广泛听取企业负责人、员工及其他利害关系人的意见和建议。第二，履行说明理由程序，这主要是指行政机关必须向被拒绝给付的主体说明法律依据和事实根据。

2.扩大冻结资金的适用情形

冻结资金(存款和汇款)是我国《行政强制法》规定的一种行政强制措施，通常适用于当事人具有相关财产义务但却可能非法转移或者隐匿财产的情形。冻结资金在推动节能减排方面有着广泛的适用空间。这是因为能源资源的耗费和碳排放本身就是一项物质活动，高度依赖于各类物质资源，而对它们的获取、使用都需要一定数额的资金。在市场经济高度发达的今天，资金对能源资源耗费和碳排放的影响则更为突出。因此，应该充分发挥冻结资金在节能减排领域的重要作用。但冻结资金适用情形的上述限定性实际上妨碍了它在节能减排规制中的应有作用，这需要其适用范围。除了原有的适用情形外，当事人购买不符合低碳环保要求的落后设备资金也应纳入到冻结范围中。

将当事人购买落后设备的资金纳入冻结范围具有法律依据。《环境保护法》第46条规定：“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。禁止引进不符合我国环境保护规定的技术、设备、材料和产品。”此外，《大气污染防治法》第27条也有类似的规定。国家建立对严重污染环境的工艺、设备和产品的淘汰制度有利于推进我国的环境保护工作，这一制度在实施上主要以强制报废、拆除、没收以及罚款等手段作为保障。但这些保障手段都具有事后补救性，不能对当事人购买、生产、销售以及使用这些工艺、设备和产品的行为进行预防性阻止。而将当事人购买落后工艺、设备和产品的资金纳入冻结范围则则是一种源头治理的方式，它可以从资金这一根本性要素上阻止当事人购买、生产、销售以及使用这些不符合环境保护要求的工艺、设备和产品。

3.强制搬迁

企业是由人、财、物以及空间构成的一个巨大物质实体，是非常重要的能源资源消耗和高碳排放来源主体。一定时期内的产业布局对能源资源耗费和高碳排放有着极大影响，这就需要对原有产业布局进行不断调整以适应节能减排要求。正如有学者所言：“随着中国快速的城市化进程,城市规模的扩大,使许多工业企业位于城市建成区范围甚至中心区内,造成水、空气、土壤、噪声等各种污染,产生较严重的环境影响。”[7]基于环境友好型社会建设、改善城市人居环境、加强城市环境保护、促进城市土地优化利用等需要，20世纪90年代以来， 许多城市开始将城市建成区内的污染企业迁移出城，进入城市工业园区、经济技术开发区建设。为此，各地先后出台了一系列污染企业搬迁的政策和措施，如《北京市推进污染扰民企业搬迁加快产业结构调整实施办法》、《南京市污染企业(项目)搬迁治理规定的通知》等。而重庆市人民政府于2004年发布的《关于加快实施主城区环境污染安全隐患重点企业搬迁工作的意见》对企业搬迁进行了比较详细的规定。

从各地政府出台的政策文件来看，对高能耗、高排放污染企业的搬迁一般采用诱导搬迁和督促监管相结合的模式。诱导搬迁是政府通过资金补贴以及提供优惠政策等方式鼓励、引导污染企业外迁。由于行政机关缺乏要求企业强制搬迁的法律依据，针对企业可能出现的观望或者拒不搬迁情况，行政机关只能加强监管，督促其早日搬迁。污染企业搬迁与否要考虑政企关系、经营成本、市场竞争等多重因素。而作为一种营利性组织，污染企业是否搬迁从根本上还取决于成本和效益。对于企业，外迁一般意味着生产以及运输等成本的提高，有违其逐利本性。在诱导搬迁模式下，只有当政府提供的补贴资金以及政策优惠在理论上能够大于或者等于污染企业因外迁而产生的成本时，它才会有外迁的意愿。但问题在于，政府的财政和优惠政策总是有限的，而需要外迁的高能耗、高排放污染企业在数量上是庞大的。因此，对污染企业进行诱导搬迁的模式是有局限性的，节能减排具有重大的公共利益性，而污染企业的搬迁与否将直接影响到它能否实现。对于政府来讲，就必须具有要求污染企业强制搬迁的权力：一旦诱导搬迁的模式不能奏效，强制搬迁将是最终的选择。

[1]方世荣，谭冰霖.论促进公民低碳行动的行政指导[J].法学，2014(2)：20.

[2]杨云飞.论发展低碳经济的减排政策工具[J].兰州学刊，2010(4)：25.

[3][美]J.范伯格.自由、权利和社会正义——现代社会哲学[M].贵阳：贵州人民出版社，1998：33.

[4]肖金明.行政强制释论[M].济南：山东大学出版社，2012：259.

[5]河北枣强县为完成节能减排每日供电四小时.[EB/OL].(2010-10-22)[2016-05-28].http://www.hcvw.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=116&id=15249.

[6]梁彗星，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，2007：301.

[7]施国庆.中国城市污染企业搬迁政策比较分析[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2009(2)：13.

(编辑：佘小宁)

On administrative coercive measures of energy saving and emission reduction

Zhu maolei

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China)

Energy saving and emission reduction is the inevitable choice to solve the problems of environment and resources in china. Administrative coercive measure is one of the important safeguard measures for energy conservation and emission reduction, but there are still many problems, such as monotonoustypes, illegal setting and application. Aiming at these problems, the countermeasures should be put forward according to the different components of the waste of energy resources and high carbon emissions: to banthe organization entity and to suspense or restrict the qualificationin subject level,to havemandatory guarantee in behavioral elements; to legalize the category, to expand the freezing of funds application situation and to force the relocation rather than to limit the supply and use of energy resources.

Energysavingand emission reduction；Security mechanism；Administrative coercive measures

1671-816X(2016)09-0644-07

2016-05-12

朱茂磊(1988-)，男(汉)，河南南阳人，博士研究生，主要从事行政法学方面的研究。

国家社科基金重点项目(11AFX011)

D925.3

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