如何走出高校放权“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈

王一兵（原联合国教科文组织高等教育专家）



如何走出高校放权“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈

王一兵
（原联合国教科文组织高等教育专家）

摘 要：大学自主是激发大学活力、潜力，培养创新人才的基本条件。落实和扩大高校自主权必须更新理念，深化高等教育管理体制机制改革，走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。作者从国家、大学、市场、社会的互动关系，大学自主的本质、边界、局限等视角出发，提出更新理念、走出怪圈的五条建议或路径：在大学毕业生就业实现由市场调节后，大学招生数量、专业和要求由大学自主决定，走完大学招生和分配在国家宏观调控下的市场化进程；建立权威、公正、公开、透明、有公信力的质量监控机制；保障大学自主，大学章程通过立法程序变成法律；保障社会参与，赋予大学理事会一定的决策参与权；完善党委领导下的校长负责制，建立大学校长公开遴选制度。

关键词：大学自主；走出放权怪圈;具体路径

2014年，国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）提出“把该放的放开，把该管的管住，针对每一个放权事项建立监管办法”以后，明确要求“避免‘一放就乱、一乱就收、一收就死’”。［1］教育部政策法规司负责人孙霄兵撰文指出，长期以来，政府和学校的关系是一种控制和反控制的关系，而不是良性的、有机协调的关系，由此导致在高校自主权的问题上存在着“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。［2］可见，“一放就乱，一乱就收，一收就死”仍然是我国按照已经颁布十七年的《高等教育法》落实高等学校办学自主权的进程中决策者和执行者的担忧，我们仍然没有走出这一怪圈。创新已列为我国发展的核心理念。创新归根结底靠人，靠激发高校办学和创新的动力、活力、能力和潜力，源源不断提供创新人才。因此，走出几十年来我国高校放权“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈是一个无法回避的挑战，深化我国高等教育体制改革和创新是走出怪圈的不二法门。

一、怪圈的来历和实质

怪圈是中国特色经济体制下管理高等教育遗留下来的产物；怪圈是历史上已经发生过的我国高校放权过程和结果的形象总结；怪圈是改革进程中同意要放权但又不触动计划经济体制下长期形成的高等教育管理的体制、制度和机制的必然的尴尬现象；怪圈又是对“放哪些权、如何放、放后如何管、效果如何”有点茫然、担忧和信心不足状况的概括。

二、大学自主权的本质及其认识误区

大学自主权仅仅是政府与大学之间的问题吗？仅仅是政府与大学之间管理权力划分与监管的问题吗？是的，计划经济时期是如此。直到如今，学者和官员们对这一课题的研究成果汗牛充栋，出发点仍然如此。

问题在于，中国已经不是昨天的中国。中国已经走上了市场经济的不归路，中国已经深深地融入了世界并与世界相互依存，中国同世界主流社会一样，正在快速向信息社会、网络社会、知识社会、全球化社会过渡。现在回答什么是大学自主权、什么是大学自主权的本质应当有新的视角，有全球视野。

我们成天讲建设一批世界一流大学和学科。世界上95%以上一流大学和学科不在中国。它们数百年自主办学和管理并最终成为世界一流大学和学科的经验和教训，包括追求卓越，服务社会，与政府、市场、社会互动中某些反映普遍规律的理念、制度和体制有什么值得我们借鉴和参考的吗？

20世纪80年代后期，我曾经利用驻外机会，花了两三年工夫寻找西方市场经济条件下是如何回答这些问题的。我发现，所谓大学自主权，本质上是大学在与国家、市场和社会互动中取得立身、主动、发展，得以完成人才培养、科学研究、社会服务和批判、文化传承等几大功能的必须保有的最低权限；是一种大学、政府、市场和社会四个部分有较明确分工，既相互激励，又相互制约的机制；是得到国家法律保护和法律规范，以保障高等教育健康发展、长期稳定、长盛不衰的制度和机制安排。在这里，国家仍然主要通过立法和拨款起主导作用，但不是主导一切；国家与高校的关系是这一体系、机制和制度中最重要的一个关系，但不是全部。［3］

如果认可这个定义和大学自主权本质的认识，我们就可以知道我们的认识有哪些误区，我们的体系和机制中缺失的是什么，政府是否包揽了应当由其他部分如市场和社会承担的功能，放权以后的监管是否应当全部甚至主要由政府承担，政府是否越位承担了不应该由自己承担而又承担不起、承担不好的责任，与此同时，使应当担当此任者无事可做，也就知道我们为什么会一放就乱，为什么乱了的结果只能是走回头路，从而最终也就知道了我们要补什么，改什么，朝哪儿改。很显然，我们的体制机制中，市场的调节功能没有完全到位，社会参与和制约功能缺失，由此造成一方面政府管控权力和事项过多，负担过重，既面临放权压力，又担心一放就乱；另一方面，高校生存在政府与市场的夹缝之中被动、无奈和尴尬，既不能对政府说不，又无权直接面向市场调整自身的办学面向、专业设置、课程结构、内容和招生人数。市场和社会在这一机制中无处表达他们的需求、对毕业生质量的抱怨和相应的改革建议，同样处于被动和无奈之中。这种状况不能继续下去了，通过深化我国高等教育体制机制的改革也是完全可以改变的。

三、深化高等教育体制改革走出怪圈的五个关键点和着力点

根据以上分析，解决大学自主权问题不是仅仅解决好政府与高校之间管理权力划分问题，而是必须改革计划经济时期传承下来的高等教育管理体制，建立高校、政府、市场、社会既相互激励又相互制约的体制和机制，并在这一进程中，明确和通过立法保障高校的独立法人地位和积极主动发展所必须的起码的自主办学的权利。无疑，这是一个高等教育管理体制和机制改革的系统工程。过去围绕高校放权的多次探索已经证明，任何单项突破的企图，包括仅仅通过政府与高校之间的权力划分以解决高校放权问题，都不可能成功，都必然以进入怪圈而告终。列出这一系统工程冗长的改革事项需要另行研究。我只想提出未来五年我国高等教育围绕高校自主权问题进行改革和创新的五个关键点和着力点，相信在这五个改革关键点上着力并总体推进，有可能使我们能逐步走出我国特定条件下出现的高校放权的怪圈。

1.让市场功能到位。主要由计划调节还是主要由市场调节是计划经济和市场经济两种体制的分水岭，虽然二者都可能是混合的。我国实行计划经济体制和后来的改革从正反两方面都说明，社会生产活动完全按政府制定的计划运行是不可能也不可取的。向市场和社会提供人力资源“产品”的高等教育是否应当例外？回答应当是否定的。因为高等教育发展的速度、规模、专业、结构、课程、质量等只有面向市场、符合市场总体需求，它培养的人才，生产的知识、技术、服务，才能为市场认可、吸纳，才能有效发挥服务经济和社会的各种功能，才能不会因为获得了充分的自主权而向象牙塔方向倒退，才能从源头上、体制上消除现在存在的相当一部分毕业生找不到工作，不少用人单位又抱怨找不到合适毕业生的尴尬现象。在这一方面，教育部从1977年开始，花了二十多年的时间，逐步平稳坚定地打破了大学毕业生由国家统分统包的铁饭碗制度，完成了向毕业生自主择业、双向选择的市场化过渡，把大学的“产品”出口端交由市场检验和选择，把高校推向了市场，走完了发挥市场调控高等教育需求和规模的一半路程。问题在于，大学生产“产品”的数量、品种、规格、质量等仍然由教育行政部门通过规划和计划管控，大学作为人才“产品”的直接生产者只能听命于政府，无权直面市场，主动调整自身办学行为，造成我国高等教育运行机制中的市场功能首尾不相衔接和协调，并直接影响我国高校活力、潜力和主动性的发挥。建议通过深化高等教育体制改革，在下一个五年中分步走完下一半路程。

具体建议：未来三到五年，实现高校自主决定本校招生专业和数量，教育行政部门完成从主要依靠计划到主要依靠法律和拨款调控高等教育发展规模的转变。工作重心从计划规划制定、执行转移到运用市场机制、弥补市场缺失。工作模式从依靠行政指令转移到主要依靠立法和拨款。主要任务是：第一，保证高等教育发展的政治方向；第二，严格按照《高等教育法》管理高等教育，建立新型高等教育运行机制和制度，落实和保障《高等教育法》赋予高等学校的办学自主权；第三，促进教育公平，缩小地区差别，保障各种不利和弱势群体接受高等教育的平等权利；第四，可采取设立专项基金、定向培养购买，甚至保留和必要时下达指令性培养任务，保证国家国防建设、科研攻关、重大项目等方面的人才需求；第五，收集、研判和通报国内外高等教育发展和市场信息、动向、趋势，向高校提供咨询服务等。

2.建立权威、公正、公开、透明、有公信力的质量监控机制，落实和把好严出关，是开始实行主要由市场调控高等教育规模的相应的必要的条件。非如此必乱。相关建议不少，可担当此任的机构不少业已存在，但要真正建立起上述社会认可、自己对此也有信心的高等教育质量保障机构、机制，有以下几个关键点和着力点：

首先，中央和省市教育行政部门要从关注和直接管控甚至组织对全国两千多所高校的质量评估的具体操作中解脱出来，把精力主要放到三到五年建立建成并依靠上述机制上来。

其次，提出评估机构的资质和入门要求，制定必要规则。实行同行评估，依靠学术机构、行业协会，发挥第三方独立评估的作用已被认可，他们中不少业已存在。问题是，他们是为此建立并已经具备对高校进行专业性评估的资质和人员吗？要如此，必须制定游戏规则，如对他们提出什么要求，包括可以担当此任的入门要求，以及什么时候达到这一要求。

再次，采取坚决措施，扭转不正之风，确保评估机构及其评估结论的公信力。非如此，评估机构再多，评估系统再完整，也不可能通过评估把好市场调节后高等教育的质量关和信誉关，保证优胜劣汰。客观、公正、透明的同行评估是让大学教授们接受、服气并最终达到提升质量目的的最好手段和唯一选择。在我国目前的社会风气和学风条件下，要达此目的，必须首先针对此风采取坚定措施。建议：第一，现有评估机构常年使用一些固定评估人员的状况必须首先改变；第二，现有和新建立的评估机构都必须建立经过选择、公示的不同学科的，由相关学科学问好、人品好、有原则性的相当数量学者组成的评估专家库，任期一般不超过三年，名单不得公开，有任务时评估机构和被评估单位一起随机抽取选用，组队后拟同高考出题时一样，行动有约束，一次违纪即实行退出或被逐出，并计入本人诚信档案；第三，对任何准入评估机构及其领导和工作人员实行同样政策；第四，对中央和省市两级承担高校评估任务的专业机构，包括大学建立的承担对其他高校评估任务的研究机构或中心的主要领导应实行诚信和公信力公示、经相关教育行政部门审核，信誉不佳的不能担当此任；第五，评估报告先向被评估学校公示，一定期限后向社会公布等；第六，通过立法，实行管评办分离，保证质量评估机构的独立性。

如能在“十三五”期间，完成或提前完成以上关键任务，就能建立起高等教育发展规模主要由市场调控后把好质量和信誉的第一道有效关口，就能把教育行政部门过多过重的功能转移到合适的地方，从而从中解脱出来，就能相当程度上缓解“一放就乱”的担心。

3.把高校章程变成法律。我国现行大学章程不是法律，甚至也够不上两个平等法人之间的一份有约束力的契约，而是一份经由上级部门批准、学校与上级管理部门之间的一种约定。上级单位有权力批准它，从理论上说，就同样有权力改变它、否决它。国际上无论发达国家或发展中国家，一个大学的章程一般都是经国家或省州一级议会批准通过的一部法律，是高校处理同国家、市场、社会之间相互关系的法律依据，是高校办学、自主招生、设置专业、课程、机构、招聘员工、国际交流、确定经费使用和管理模式的法律保障。唯如此，高校取得的自主权才不会因主管行政管理机构政策或领导人的变化而轻易发生变化，才能保障一个高校长期、稳定的依法办学和求得发展，才能在长期的历史发展和积淀中形成自身的办学特色，才能改变千校一面和向同质化方向发展的局面。同样，才能在高校、政府、市场、社会的相对松散的互动机制中建立起码的法律规范和刚性支撑。建议在这一点上与国际接轨，通过全国或省市人大或其常委会立法程序，使全国高校章程三到五年内在不同层级上变为法律。

4.应赋予高校理事会一定的参与重大决策的功能。我国高等学校理事会章程已出，把理事会定性主要是一个咨询机构，有值得商榷之处。在我国，理事会是学校面向社会、了解和接受社会需求、接受社会监督、纠正学校办学可能出现的重大偏颇的重要组织管道和重要保障之一。仅赋予咨询功能难以达到这一目的，应有选择地赋予一定的参与决策的功能，如学校中长期发展规划、全校性的重大改革和创新、办学面向的重大改变方案要征求理事会意见并征得理事会同意。为此，理事会成员的人数、资质、条件、结构、背景、能力、人品等拟根据理事会的功能任务，最好根据不同学校的不同情况予以明确。要防止出于特定功利目的选择人选。非如此，理事会可能建起来很快，但仅流于形式，目的难以达到。这一机制不能有效确立、目的不能实质达到，将是市场机制到位后学校运行机制中的一大缺失——社会纽带和监督保障功能的缺失。

5.建立校长遴选制度。高校是独立法人，校长虽是党委领导下的法人代表，但校长除要具备当好一校领导的一般条件外，有无自己的与时俱进的办学理念，有无改革和创新精神、国际视野、经验和人脉，有无担任校主要领导的实绩、经历、经验等，对完成校长的使命、对学校发展仍然至关重要。建议拓宽视野，建立由党委书记挂帅，教授、职工和教育行政领导机关、学校理事会代表参加的校长遴选委员会，在全国范围内公开遴选校长，最后从挑选出来的两到三名校长候选人中按学校章程选定或报送上级领导机构选定或批准。拟在未来五年中完成校长遴选规则颁发、选择并完成试点后分期分批实施。

参考文献

［1］国家教育体制改革领导小组办公室.关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见（教改办〔2014〕2号）［EB/OL］.（2014-12-22）［2015-12-01］.http://www.moe.gov.cn/S78/A02/zfs_left/S6528/S6529/201412/t20141222_182222.html.

［2］孙霄兵.我国高等学校办学自主权的发展及其运行［J］.中国高教研究，2014，（9）.

［3］王一兵.发展与机制、挑战与对策——二十世纪六十年代以来西方主要市场经济国家教育发展变革述评与比较［G］//国家教育发展研究中心.中国教育发展的宏观背景、现状及展望.北京：中国卓越出版公司，1990.

［责任编辑：罗雯瑶］

The Ways out of the Vicious Circle of Power Delegation to Universities

WANG Yi-bing
(Ex-specialist in Higher Education of UNESCO)

Abstract：The realization of university autonomy,which is a basic condition for the university to improve its dynamism,potential,and capacity of talent development,entails new philosophy,further reform of the higher education governance,mechanism,and the settlement of the vicious circle of “power delegationdisorder- recentralization-lack of autonomy again”.Proceeding from the interactions between the state,the university,the market and society,and the nature,boundaries and limits of university autonomy,the paper poses five suggestions as ways out of the vicious circle:(1)granting universities the right to determine the number and categories of enrollments since student employment has been marketized after the job allocation system ceased to be,(2)ensuring the credibility of quality control systems and mechanisms via reform and renovation,(3)granting university charter the status of law,(4)ensuring the participation of social community and it’s reasonable decision-making power in university council,and(5)improving the system of president accountability under the leadership of the university CPC committee and establishing an open president screening and selection mechanism.

Key words：university autonomy;the vicious circle of power delegation;ways out

中图分类号：G649.21

文献标识码：A

文章编号：2095-7068(2016)01-00124-05

收稿日期：2016-01-10

作者简介：王一兵（1940—），男，江苏大丰人，原联合国教科文组织高等教育专家，北京外国语大学客座教授，国家教育咨询委员会终身教育体制机制组专家组成员，主要从事高等教育、开放教育和比较教育研究。

编者按：中国高等教育管理体制的改革正逐步接近深水区。原联合国教科文组织高等教育专家、教育部教育发展中心研究员、北京外国语大学党委副书记王一兵先生，经历丰富，视野开阔，早在20世纪90年代初就曾对西方发达市场经济国家教育运行机制体制中国家、大学、市场、社会的互动关系，大学自主的本质、边界、局限等问题及其可资借鉴的地方进行过深入研究，连续撰写了三篇文章，并相继在《教育研究》《新华文摘》《中国比较教育文选》《教育发展评论》上刊登或转载，为国人在这一领域的研究和决策吹进了一丝新风，展示了一个不同的视角。前不久，王一兵先生再次从这一视角出发，就我国“十三五”规划期间如何通过深化高等教育体制机制改革、走出高校放权“一放就乱，一乱就收，一收就死”怪圈提出五条具体建议，得到教育部主要领导的关注和重视。征得王一兵先生的同意，现将其建议修改稿刊登于此，以期引起关心高等教育管理体制改革的学者和专家们更深入的探讨。