农村基层治理的司法期冀与危机应对

陈　奎

(中国社会科学院 马克思主义学院， 北京　102488)



农村基层治理的司法期冀与危机应对

陈奎

(中国社会科学院 马克思主义学院， 北京102488)

中国社会发展的历史逻辑昭示，农村稳则国家安，农村稳定是国家稳定之基石。农村基层治理作为农村社会的控制器，其地位和作用不言而喻。长期以来，农村基层治理一直陷于公共规则之治与本土资源治理的选择性纠结与融合性困惑之中，农村基层治理亦面临诸多困境。我国经济社会转型强调现代公共治理规则之建立和制度化基层治理模式之塑造，基层组织行为规范、“官民冲突”化解以及民间纠纷调适日益呼唤司法介入，这已成为不可扭转之趋势和确定无疑之路径。当然，乡土情结在我国长期深厚的历史积淀同样时刻警示我们，农村基层治理的法治取向既需魄力，亦要智慧。

农村基层治理；司法期冀；危机应对

一、引言

“农村作用是一个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”*转引自彭澎：《农村转型期基层治理变革的路径选择与结构优化》，《中共南京市委党校学报》2013年第6期。中国作为一个传统的农业型大国和人口大国，农村稳定关乎国家之稳定。农村基层治理成效与国家政权作用发挥息息相关。

近代以来，中国经济社会一直处于剧烈的变革和转型之中，且至今尚未完成。农村基层治理面对此种持续性变动局面，其治理路径往往也是飘忽不定的。农村基层治理路径尚未厘定，农村矛盾冲突亦未在经济社会转型中减缓，反而在社会急剧变革中愈发尖锐，农村基层治理危机重重。建国以来所形成的独特的“二元社会结构”，导致国家与农民关系日益紧张，农村基层治理阻碍颇多。在国家整体实力大涨的宏观背景下，广大农村从资源汲取地一跃成为外部资源输入地，各种惠农措施向农村汇集，农村基层治理危机一度得以缓解。然而，农村各种利益资源要素增加与利益分配规则缺失导致新的利益冲突频现：基层政权与基层自治组织行为失范，权威减损；基层组织与普通民众在征地、拆迁等关涉重大利益的事项中冲突严重；普通民众之间的“利益性冲突”增加且难以化解。农村基层治理面临新的治理危机。

长期以来，农村基层治理一直陷于公共规则之治与本土资源治理的选择性纠结与融合性困惑之中，由此导致的直接后果是农村基层治理中的实用主义导向。基层治理实践中的实用主义思维，能够因地制宜、因时制宜，其灵活性不言自明。但是，缺乏“套路”的所谓实用，因其统一规则标准的缺失，难免出现治理主体与治理对象“无所遵循”之尴尬，进而引发随性治理之困局。此种后果显然与基层治理的现代转型背道而驰。在依法治国方略被高调重提的现实情境下，法治向农村民众的实质性渗透并成为其行为示范已迫在眉睫。此种渗透需要的是问题面向的司法实践，而非泛泛的普法宣传，由此展现法律规则的刚性，塑造农村民众的规则遵循意识。诚然，“罗马城不是一天建成的”，法治作为农村基层治理的基本方式愿景之达成必然遭受痛苦历程，曾经在法治道路上的妥协让步所带来的失败经历告诉我们，法治梦想之实现必有壮士断腕之决心，即便“曲线救国”，亦应不忘初心。

当前，中国城市化进程正在快速推进之中，但无论城乡格局如何变迁，农村稳定与国家安定的关联性不会改变。在农村基层治理新的危机面前，以司法重建农村基层秩序，实为当务之急。

二、农村基层治理的司法期冀

“农村经济社会转型是一个自发的基于市场化改革而产生的社会宏观变迁，它的剧烈变动最终都体现和反射到农村社会的日常生活之中。日趋活跃的市场经济推动着农村社会主体的分化、利益的多元化、结构的分层化，利益成为人们关注、追求和维护的重点。”*彭澎：《农村经济社会转型期基层政治制度的新变化与新趋势》，《河北科技师范学院学报(社会科学版)》2013年第4期。常言云：“亲兄弟，明算账”，在利益驱动人类趋利本能的情势下，以“血缘亲情”所维系的传统乡土关系必然面临规范和调整。而法律作为利益调整最为有效的手段，其必然通过司法这一最为鲜活的法治实践方式在农村基层治理中担当主要角色。事实上，农村基层治理现实业已充满对司法之期待。

(一)基层组织行为失范呼唤司法矫正

村民自治作为基层民众自我管理的民主形式，是农村基层治理的基础。一般而言，村民自治主要包括民主选举、民主决策 、民主管理和民主监督，而民主选举又为村民自治之基础。基层精英能否在民主选举中脱颖而出决定了农村基层治理是否能够取得成效。令人遗憾的是，基层民主选举异化致使内生的基层精英很难登上农村基层治理舞台。一方面，在经济欠发达地区，农村资源禀赋有限，缺乏对基层精英的吸引力，基层精英往往选择“逃离”，民主选举无法吸纳基层精英；另一方面，在经济发达地区，基层组织则成为“兵家必争之地”，诸种非正常手段介入基层选举，“民心”并非当选的决定性要素，基层精英往往在博弈中处于颓势。选举由此可能成为冲突的起点，而非发展的契机。

改革开放以来特别是进入新世纪以后，利益要素剧增的农村基层，其吸引力不断提升。“基层选举往往容易蜕变成通过资本的政治化来实现政治的资本化的过程。”*赵宏卫：《警惕农村基层治理的资本化与官僚化》，《领导科学》2012年第34期。资本成为基层政治参与的隐形门槛，“富人治村”由此得以成为一种趋势。基层选举在富人阶层和普通民众之间人为构筑了一道难以逾越的鸿沟。“最接地气”的基层直接民主选举制度名不副实。底层民众意见表达受阻，基层民主成为少数人专权。

不可否认，“富人治村”在相当程度上契合了政府和民众对其带领致富之期望，亦能在一定时间内引领村庄发展。但富人阶层的基层政治参与并非单纯地落实政府“带头致富、带领致富”之倡导，政治投资的保值增值方为其考量的重要目标，基层治理的“公共性”势必被“私人性”所取代。同时，农村家族势力和“灰黑势力”在利益分配博弈中也绝非看客，他们要么在激烈的选举竞争中成为最后的优胜者，进而获得利益分配的掌控权，要么与富人阶层一起成为“利益分享同盟”。由此观之，异化的农村基层组织代表着少数群体的利益而不可能代表大部分基层民众的利益。基层民主选举回归正途亟需司法矫正，从而确保基层组织之公共性。

农村税费改革以后，中央和地方财政通过转移支付方式向农村倾斜，基层财政原有的自主性逐渐丧失，而依附性则不断扩大。基层组织在“争资跑项”过程中“唯上”现象蔓延，官僚主义在基层组织思维中的养成和固化必将导致其责任意识和公共性的减损，进而将公共资本的“利益均沾”视为自身努力所获得的理所当然之结果。而此种理所当然实质却是以直接损害民众切身利益为代价的。显然，农村基层组织权力边界的正本清源亦需司法介入。

(二)官民冲突化解亟需确立司法权威

中国的城市化进程与改革开放以后中国诸多领域的发展均沿循同样的道路，即“起步晚，但进展迅速”。中国的快速城市化进程给农村带来的巨大影响是“征地、拆迁”等事关农村家庭生存发展的重要变迁。在此进程中，基层政府关注的是经济发展与土地财政双丰收，而普通民众则期望获得自身利益最大化。二者利益分配中不可弥合的罅隙必然导致官民冲突。

“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定有序的。而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”*[美]塞缪尔．亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年出版，第40页。正处于转型变革时期的中国，官民冲突之存在和多发实属正常，但官民冲突之化解则尤为重要。囿于在征地拆迁中基层政府与普通民众获益之巨大差距，民众普遍缺乏对基层政府的信任。民众为在征地拆迁等事项中获取利益最大化，往往采取较为极端的博弈方式。而基层政府在刚性维稳压力下，要么“以暴制暴”，获取敏感时期的暂时稳定，抑或无原则妥协迁就，换取社会的长期安宁。但无论如何，长期而言，规则意识无法确立，于基层政府和普通民众均为不利。司法介入官民冲突，以中立第三方宣示双方所应遵循之规则，意义不可低估！

在相当长的时间内，官民冲突进入司法渠道是极为困难的，法院面临的诸多难言之隐使其以不立案方式将行政案件拒之于法院门外。行政案件长年立案的低比例和立案登记制实行后行政案件立案的井喷态势即是有力例证。立案登记制实行以后，司法介入官民冲突并非难事，但司法解决官民冲突之过程则仍然极为令人担忧。在“案结事了”这一目标追求下，行政案件处理过程中，息事宁人、纠纷解决为人民法院的重要乃至唯一功能，“搞定”、“摆平”等各种非司法方法和手段大行其道，法律规则并非纠纷解决的基本遵循。同时，盖因公权力不能让渡，“行政诉讼不适用调解”为行政诉讼的基本原则。但在官民冲突的处理实践中，所谓“行政调解”、“行政协调”等方式发挥着重要作用，行政主体与行政相对人之间的讨价还价现象屡见不鲜。规则的作用事实上被遗忘或者庸俗化了。

因此，司法介入仅仅是正当化解官民冲突的第一步，而司法权威的确立则是官民冲突解决的最为重要的第二步。

(三)民间冲突解决尚待强化司法示范

“传统乡村社会是一个礼治社会，是以传统的人伦道德为依据建立起来的共同体，乡土社会秩序的维护不需要靠外力维持而是以从教化中养成的礼维持。在此环境中，良风美俗成为一种重要的社会治理资源，使乡村社会秩序井然。”*王菲、任仲平：《农村基层治理的现实困境与改进路径》，《山西大同大学学报(社会科学版)》2016年第1期。在此背景下，乡村社会对司法具有天然的免疫力，乡村社会属于法律难以“入侵”之地，乡村社会秩序维系有自己一套独特的封闭体系。

在经济社会转型所带来的强大冲击下，传统的乡土社会早已发生异动。法治已成社会治理之主流话语，乡土社会秩序实难依仗“礼治”加以维系。家人、熟人正在成为“最熟悉的陌生人”，“陌生世界”必然引致交往规则之变革，血缘亲情纽带也必将为以利益算计为旨归的共识规则体系所取代。“送法下乡”、“法制进村”活动无疑顺应了乡村社会的变革趋势，乡村司法亦有了施展拳脚的用武之地。鉴于经济社会变革的渐进性，加之乡村社会原有治理体系的坚守，法治渗入乡村多少带有入乡随俗的意味，乡村司法呈现出一种与普适司法相对独立的样态。乡村司法运作的地域性和非正式性使其极具实用性和亲和力，基层社会治理的本土资源话语亦由此获得确证。

时至今日，人们对乡村司法的传统认知亟待转变。一方面，乡村社会的深刻变革远超想象。基于当今社会信息交通的极大便利，乡村与城市互动频繁，普通民众物质生活得以大幅提升，其思想观念日益褪去乡土印迹。另一方面，乡村民众的法律意识已与过去不可同日而语。由于法律知识、法律服务获取的便利，乡村民众学法、用法能力不断增强，“不懂法”往往是其利益博弈的筹码而非事实真相。乡村社会所面临的赡养、婚姻、借贷等常见矛盾纠纷类型，在传统乡村司法的结果导向理念里，调解几乎成为不二选择。当然，我们并不否认调解所具有的优势。但“一事一议”式的纠纷解决，不仅浪费司法资源，也不利于乡村民众权利义务意识之养成。“实证调研表明,民众对纠纷解决的价值追求与法治大体是契合的,大部分民众倾向于通过法院解决纠纷。”*梁平：《实证视角下契合民意与法治的诉讼调解》，《法学杂志》2016年第7期。乡村社会某些矛盾冲突反复求助于司法的事实表明，通过司法裁判方式解决冲突更有益于冲突解决，且能在一定范围内形成示范效应，可谓事半功倍之举。

法治中国建设是中国全域的法治，而绝不仅仅是城市法治化，乡村的法治化是其中十分重要之一环。乡村法治则应顺势而为，逐步融入普适法治之中。

三、农村基层治理的司法应对

农村市场化加剧了农村社会的全面转型，亦使得农村基层治理方式发生了深刻变革。长期以来，农村基层治理一直陷于公共规则之治与本土资源治理的选择性纠结与融合性困惑之中，农村基层治理亦面临诸多困境。我国经济社会转型强调现代公共治理规则之建立和制度化基层治理模式之塑造，基层组织行为规范、“官民冲突”化解以及民间纠纷调适日益呼唤司法介入，这已成为不可扭转之趋势和确定无疑之路径。当然，乡土情结在我国长期深厚的历史积淀同样时刻警示我们，农村基层治理的法治取向既需魄力，亦要智慧。

(一)农村基层治理的司法应对危机

其一，普适司法融入乡村社会受阻。当今之中国，囿于城市化进程属于进行时而非完成时，城市中国与乡土中国在一定时间范围内仍会长期并存。完全陌生化的城市中国需要国家提供的正式规则，而在陌生与熟悉交织的乡土中国，普适司法融入尚需时日。在诸种社会治理手段之中，法治仅为方式之一。基于情境变迁，法治有时并非是最佳的社会治理手段。在偏远的乡村地区，长期的法律疏离并未影响其和谐稳定，由此形成“无需法律的秩序”。与此同时，农村经济社会发展所引发的矛盾冲突的剧增和内容变化，司法裁决成为某些纠纷中更为合适的当然选择。但深入考察国家法律在乡村发挥作用的过程，我们不难发现，这一过程并非我们想象中的那般顺其自然。因为，国家权威在消解乡村内生权威的同时，其自身权威并非在乡村地区获得充分的认同和尊重。很多情况下，普适司法在乡土社会中多少显得有些水土不服。此外，无论乡村社会如何变迁，总体而言，其社会生活较为单一，由此产生的矛盾纠纷亦相对简单且类型化痕迹明显。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。乡村社会在长期的矛盾化解实践中，早已形成自身独特的处事经验。自身或者社会力量在民间纠纷解决中作用突出且效果明显。

毫无疑问，在乡村社会变革并不彻底的现实情形下，传统解纷力量会在相当程度上阻却普适司法的融入。

其二，农村治理中反司法因素尚存。在现实的农村基层社会治理过程中，基层组织作为最为接近普通民众的“权威”，其地位和作用不可低估。乡村干部所遵循的治理逻辑相较于乡村法官的司法逻辑而言，往往更具优势。乡村法官倘若按照“事实证据、法律规则、司法裁判”思路化解矛盾纠纷，这一过程必然遭遇颇多坎坷。乡村民众往往关注“事实真相”而不理解“证据规则”，信守“习惯做法”而拒绝“普适规范”，偏爱“沟通协调”而厌恶“冰冷裁决”。显然，普适司法的常规操作与乡村民众解纷习惯格格不入。乡村干部基于对普通民众的熟悉了解，深谙问题处理的“地方之道”，这往往是乡村干部化解民间冲突的“秘密武器”。乡村干部作为乡村社会的“权力中心”，凭借其对“地方性知识”的熟知，能够灵活采用劝导、胁迫、人情、面子等诸种手段化解民间冲突，并能在各种手段之间“无缝切换”，进而建构适宜乡村社会的治理秩序。

毋庸置疑，乡村干部的摆平逻辑在民间冲突的化解中是有效的，但对于期冀法治理念融入乡村民众日常生活的国家权威而言，乡村干部的技术性治理却是反司法的。“反司法”治理技术所拥有的市场显示，司法之于乡村仍很孱弱。

其三，乡村司法运作缺乏逻辑规则。“中国语境下的司法正义，尤其是在乡土社会表现为一种人情正义和感官正义……在乡土社会，正式的法律被弱化。”*宋正喜：《中国现代司法的乡村阐释及运作》，《四川理工学院学报(社会科学版)》2009年第1期。于乡村法官而言，依据证据进行司法裁判并非难事，“裁判之后又如何”则是更为棘手的问题。当前，民众法律意识觉醒已是不争的事实，但在乡村民众的内心深处，司法并非解决矛盾冲突最终和最为权威的方式，而只是其权益博弈的一种选择。一旦其认为司法裁判未满足心之所期，则可能对乡村法官大加指责。在以稳定作为显性抑或隐性考量指标的现行法官评测体系中，法官往往会陷入“依法裁判”与“满足期待”的痛苦权衡中，因为在乡村司法中，二者经常是难以同向的。最终的结果极有可能是寻求策略性解决(实质是偏离司法轨道的解决)。同时，在“司法为民、司法便民”精神的倡导下，乡村法官深入田间地头解决纠纷成为“两便”精神的最好体现。但细思之，此种做法并不妥当。法官解决纠纷本是一项极为严肃的司法活动，法官通过“张家长李家短”之方式服务乡村民众纠纷化解，看似接地气，实则消解司法权威。长此以往，法官摇身一变成为“邻居大妈”式的角色，法官的中立威严形象再难重塑。此外，出于对法官“案结事了”办案目标的精准把控，部分当事人甚至以上诉、上访作为要挟法官的筹码，某些法官则在稳定压力下选择了妥协。凡此种种非正常现象均表明，乡村司法仍很随性，缺乏约束。

(二)农村基层治理的司法因应策略

农村变革呼唤权威且具稳定性的普适司法介入，但乡村社会长期形成的治理逻辑面对普适司法的强势闯入多少显得有些不太适应，危机产生在所难免。在普适司法融入乡村基层治理过程中，坚守与变通同样重要。

1．农村基层治理中规则之治之坚守

“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决的形态和功能总是为社会的各种条件所规定。”*[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第21页。尽管“地方性”的乡村司法仍有生存空间，但基层治理中的普适司法介入条件已经成熟。强调本土资源话语的立基基础是乡土中国和熟人社会，但近年来乡村社会的巨大变革早已冲破这一束缚，普通民众的交往行为放置于更为广阔的场域。乡村社会日益增加的流动性客观上使得民众思维观念不断更新。同时，市场化造成普通民众乡土观念愈加淡漠，乡村社会的异质性增加。乡土社会的颠覆性变化亟需公共规则之治。

农村基层治理的法治化将会对乡村司法进行矫正重塑。第一，强调法律的正当程序。“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式得以实现。”传统乡村司法在矛盾纠纷化解过程中展现出极大的随意性，由此是否能够产生公平正义值得怀疑。而通过正当严肃的司法程序进行矛盾纠纷解决，其效果必定截然不同。第二，强调普适规则的遵循。众所周知，国家制定的法律规则具有普适性，其为法院审判之依据。国家以普适之规则规范普通民众之行为，进而维持社会之正常秩序。传统乡村司法化解纠纷的依据往往是多元的，普适性的法律规则仅为依据之一，甚或被排除在纠纷解决依据之外。纠纷解决依据的极大不确定性导致民众行为难以统一规范，并最终容易引发社会的无序。第三，强调司法权威的树立。“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”法治中国的真正建成，其重要的表征即是普通民众对法律的信仰。传统乡村司法在纠纷解决过程中所体现出的不严谨，是对司法权威的极大消解。

需要特别警醒的是，乡村民众对司法裁判的拒绝遵守和选择性遵守对公共规则治理之实现危害尤甚。在中国语境下，乡村民众选择诉讼方式解决纠纷是极为慎重的，一旦作出选择，即表明其对司法裁决寄予厚望。倘若保护其权益的司法裁判无法最终落实，司法裁判势必在其心目中留下无用之印象，并可能在口口相传中削弱司法之威信，最终影响农村治理法治化之推进。因此，坚守农村治理中的规则之治，必然是法治理念的全面渗透。

2．农村基层治理中本土因素之融入

乡村社会的现代性变革使得我们必须坚守规则之治和普适司法，但乡村社会变革的不平衡性则提示我们，农村基层治理法治化仍需在部分地区进行策略化考量。但此种变通绝不是传统乡村司法的复归，而是法治精神、法治理念的策略化渗透。

在尚未完成现代性变革的乡村社会，调解可能仍然为纠纷解决的主要手段，血缘亲情仍为矛盾化解的主要考量因素。但与传统的调解过程相比，更应重视现代法律规则对调解的规范。即调解应在“查清事实，分清是非”的基础上进行，且调解应完全遵从双方意愿。由此，双方当事人基于各种因素考虑所作出的让渡是明确的，而不是无原则的和稀泥。长此以往，民众的权利义务意识渐浓，其法律意识则会萌生固化。

在尚未完成现代变革的乡村社会，司法裁判可能并不是主要的矛盾化解方式，但一定是需要努力推进的纠纷解决形式。“司法判决要获得社会公众的普遍认同，取决于司法自身的技术性和伦理性。”*贺小荣：《司法判决与社会认同》，《人民司法》2008年第7期。就司法判决的技术性而言，精准的司法裁判有利于社会公平正义之彰显，但未必能为乡村民众所理解，因此需要通过判后答疑等形式释法析理，提升乡村民众对法治之深刻认知。在乡村社会，司法裁判的伦理性至关重要，通过司法裁判的伦理性阐释，容易引致乡村民众对法律规则的理解。二者密切结合将为乡村民众构筑一幅鲜活的普法画卷。

因此，在坚守规则之治的总体导向下，对乡村社会的总体情势客观把握，采用迂回战术达成农村基层治理的法治化，这无疑更为符合我国乡村社会实际。

四、结语

“中国应当实行法治，中国正在走向法治，无论当代中国人对中国社会的政治法律现状或走向如何评价、作什么样的预测，‘法治’已经变成了一种公众的信仰。”*冯象：《木腿正义》，中山大学出版社1999年版，第8页。农村基层治理显然不能偏离法治这一笃定不移之路径，农村基层治理追求普适司法亦是一种必然。但在目标达成之前，应首先寻求解脱束缚农村基层治理转型变革的枷锁。一方面，各种不合理的基层治理考核指标应予摒弃，为实现农村长期稳定营造空间；另一方面，面对农村基层治理变革中可能遇到的各种困境，应有坚守法治的非凡勇气！

(责任编辑：张婧)

2016-08-15

陈奎，男，副教授，中国社会科学院博士研究生。

本文系国家社科基金一般项目“基层治理中社会矛盾化解与法治保障研究”(项目编号：13BFX009)的阶段性成果。

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1003-4145[2016]10-0085-05