基层治理的践行困境及法治路径

梁　平

(华北电力大学 法政系，河北 保定　071000)



·基层治理中的社会矛盾化解与法治保障(学术主持人：梁平)·

基层治理的践行困境及法治路径

梁平

(华北电力大学 法政系，河北 保定071000)

基层社会治理作为国家治理之末端，其为国家治理体系之基座，因而是社会稳定之根本。在国家治理体系和治理能力的现代化进程中，基层治理的与时俱进和现代转型尤为关键。然而，我国经济社会发展所呈现出的“跨越式发展”特征，其在尽显后发优势的同时，亦难免出现矛盾短时积聚效应，由此给基层治理之实践推行带来诸多问题。在法治已成治国理政基本方式的背景下探索基层治理的法治化路径，既是国家治理能力现代化的必然要求，更是法治中国建设的重要环节。

基层治理；现实困境；法治路径

一、引言：基层治理何以如此重要？

在漫长的历史迁延中，中国是一个以农为本的国度，农业作为经济之基础和民生之根本受到高度重视。由此，规模颇巨的基层农民群体必然是国家治理之重点，政治的基础在基层。中国经济社会的发展和转型，则囿于国情之特殊，主要遵循“摸着石头过河”之思路，勇往直前而又小心翼翼。沿循此种理念，中国的经济政治等各项改革往往采用“基层小规模试点——小规模试点成功——全国范围逐渐展开”这一模式。毫无疑问，基层社会是国家治理的活力之源和前沿阵地。改革开放以降之中国，其高度浓缩发展世所罕见。然而，当代中国从积贫积弱向繁荣富强惊世一跃，却潜藏着繁荣下的治理困境。因为，常态下的发展和变革，社会问题暴露相对缓和，问题之解决则有相对宽裕的调适空间。而非常态下的“时空压缩”式发展，似乎能够“一日赏尽世间百态”，但本可逐步释放的社会问题会在较短时间内快速积聚，由此产生社会治理层面应对的慌乱，进而影响社会稳定。鉴于基层社会为诸种问题的汇聚之地，基层治理作为国家治理之末端，其为国家治理体系之基座，因而是社会稳定之根本。

二、基层治理的现实困境

社会稳定和基层治理等词汇高频出现和不断强化的现实表明，基层治理并未在实践中达成社会稳定之愿景。“近百年的乡村治理史中，中国基层治理几度陷入内卷化的困境。”*陈锋：《分离秩序与基层治理内卷化：资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期。基层治理所面临的诸种困境，既是传统治理理念和思维基于惯性所带来的历史问题，也是中国社会快速发展和急剧变革所诱发的现实问题。

(一)传统治理理念的深度淤结和实践强化阻滞基层治理转型

治理(governance)一词在拉丁文和古希腊语中原指控制、操纵。长期以来其与“统治”(government)一词交叉使用, 泛指与各类公共性事务相关的管理活动。*俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。在我国的社会治理历史中，不论是基于“路径依赖”抑或是“历史惯性”，社会治理理念和实践均将治理之“原意”推向极致，极为强调社会治理中对权力的总体调配，人治色彩浓厚，封建社会的统治型社会治理即是典型。新中国成立之后的基层治理，面对一穷二白的国内现状和复杂的国际形势，从完成工业化的资本原始积累和应对国际挑战的角度出发，强化资源汲取和社会动员能力已势在必然，此种治理方式显然是强调控制、操纵和政治化的。改革开放之后的中国，经济基础和社会结构的多元变迁，已与一元权力治理结构不再调和。然而，相对于传统治理方式所拥有的“深厚根基”，社会变迁的解构力量则是弱势的，权力高度集中的社会治理结构并未在实践中发生实质性改变。如果说存在改变，也仅仅是顺应社会发展趋势的“形式化变动”*比如，被视为管理革命和创新的“网格化管理”，可以将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为今天现代、主动、定量和系统的管理。其实质仍然是一种管控思维而非服务思维。。2006年的农村税费改革，我国基层治理迎来了转型的重大契机，卸去资源汲取压力的基层治理机构，本可顺势实现基层治理的现代转型。但已经习惯于传统治理模式的基层治理机构，在“跑项目”和“保稳定”的华丽包装下，不但未能实现权力支配的主体多元，相反却进一步强化了其权威结构。

相较于传统治理与统治的趋同，现代治理更强调多元主体的共同参与，通过协商达成规则共识，进而实现共同治理。于中国而言，尽管诸多社会变革导源于基层，但此种变革绝不是自下而上自然发生的，而是基层政府控制、主导下的变革。由此可见，在我国治理者的内心深处，对多元主体共同参与治理的不确定性和不可控性深表疑虑，而一元权力治理更能满足其“一切尽在掌握”的心理预期。据此，国家公权力保有强大的控制力量，而社会力量尽管能够存在甚至在某种程度上得到国家公权力的支持，但当公权力需要介入时，社会力量完全无法与其分庭抗礼，在此背景下，基层治理的现代转型显然不太可能。

事实上，我国在各个时期似乎均有加强国家控制的迫切要求，且这种要求均能找到相当充分的理由。在基层治理的具体实践中，面对工具理性和价值理性的现实抉择，当二者发生冲突时，我们往往选择前者。某些事件的处理，基于权威的人治处理有时比基于规则共识的处理更有效，这无形中又会强化基层治理主体的权力贪恋和迷信。由此观之，在权力情结极为深厚的中国，基层治理的现代转型无疑困难重重。

(二)基层治理的地方性和非正式性与社会现代性转型的抵牾

中国是一个幅员辽阔的多民族国家。治理不可能是某一种具有普适性模式的翻版，也就是说，治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的，在这个意义上，地方性是治理的本质。*周庆智：《基层治理：一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析》，《华中师范大学学报》2014年第5期。基层治理的有效性取决于其与地方特性的契合程度。在基层，虽然费孝通先生眼中的“乡土社会”已经转变成为贺雪峰先生所称的“新乡土社会”，但基于血缘亲情关系向外拓展所形成的人脉关系网络并未发生实质性变更，这种关系网络稳定且极具凝聚力，由此导致基层治理方式往往带有封闭性特征。同时，尽管法律作为治国之重器已成治国理政的基本方式，且我国普法宣传已开展多年，加之在信息社会中法律知识获取极为便利，但在具体的基层社会治理实践中，法律并未成为解决问题的主流方式和最终依托，其往往作为基层治理者调和双方的“威胁工具”，或者成为“占理一方”获取最大利益的谈判筹码。真正在问题解决中担当主角的则是各种非正式制度。事实上，基层治理中的各种非正式制度渗透于人们生活的各个领域，自发形成且得以习惯性遵循，并在社会发展过程中得以延续和固化。此种非正式制度的存在似乎比纸面上的正式制度更加不可或缺。

当今之中国，正在经历复杂而深刻的社会转型。经济体制的市场化转型和社会结构的现代化转变同时推进，由此对传统社会的冲击愈加剧烈。熟人社会抑或半熟人社会仍然存在，但人口的频繁迁徙互动导致人际交往中的陌生化程度不断增加，物质繁荣亦会在相当程度上强化人际关系中的利益考量，由此必然增加原有的熟人、半熟人社会自身的裂隙。毋庸置疑，经济社会转型以及由此产生的影响使得治理的地方性特征趋于弱化，以情理等非正式方式调整业已改变了的基层社会关系多少显得力不从心。即便针对某一事件、某一时段非正式方式作用显著，但这种软约束往往无法达至治理所期待的效果，其作用的发挥可能是短期的，也有可能是以模糊权利义务关系为代价的。

显然，乡土中国的巨变呼唤正式制度地位的提升，并期冀其能占领基层治理的话语权中心。但不容忽视的是，基层治理的地方性特征之形成是具有“遗传基因”的，经济社会转型之冲击能够分化这种地方性但绝不可能使其消失。更何况，在强调“历史传承”和“地方特色”的背景下，某些地方性会在人为干预下得以加强，正式制度的全面介入阻滞因素颇多。游离于正式制度之外的非正式制度则乘虚而入，并在事实上发挥弥补正式制度缺陷之功能。正式制度与非正式制度的良性互动得以确保基层治理的顺利推进，此种观点亦获得广泛认同。但细思极恐，因为正式制度与非正式制度抉择适用的具体情境缺乏明确而刚性的规范，基层治理的实践往往出现诸多错位和混乱行为，由此必然阻碍基层治理的现代化转型。

(三)稳定至上语境下的治理实践导致基层治理导向的偏执异化

治理有效性的意蕴包括了多维时空要求: 治理有效不是对具体问题的搞定摆平, 它更重视长期效应和关联效应。据此，基层治理的导向应是建立具有普适性的问题解决长效机制。长效机制建构的逻辑是：正视问题存在→剖析问题症结→整体考量解决方案→确定合法有效的解决手段→类型化问题→建立长效机制。由此可见，基层治理是问题面向的，而不是掩盖问题；基层治理是整体考量的，而非仅重视局部；基层治理是致力长远的，而不是只顾当前。

2.2 伤口评估 此次手术为乳腺癌改良根治术，位于右侧胸部可见一约2.5 cm×9.8 cm的伤口，为中度皮瓣坏死。25%的黄色腐肉;75%的黑色坏死组织，可见黑色缝线外露。患者主诉局部疼痛伴压痛，有中等量黄色、淡红色渗液，无异味。伤口周围皮肤不整齐、红肿，皮肤温度稍高于正常。

稳定是发展之前提，社会稳定于当前中国而言尤为重要，维稳是一个政治问题。鉴于当前国际国内形势的错综复杂性，维稳已经成为一个常态化的问题，但“常态维稳”并不能掩盖我国维稳过程中的运动式治理痕迹。重大时间节点期间的全员上岗以及对民众利益诉求的短时压制即是例证。稳定已成基层治理有效性的重要表征。在基层治理机构“治理能力”与“维稳压力”不相匹配的现实情境下，寻求短期的权宜性治理策略便成为必然。

在影响稳定的相关要素中，群体性事件无疑是对基层治理机构治理能力的重大挑战。置身于信息高度发达的现代社会，群体性事件所产生的轰动效应对社会稳定冲击力度空前强大，快速平复群体性事件必然是难以承受维稳压力之重的治理机构的首要选择。群体性事件爆发的复杂性往往导致快速平复不能，由此导致基层治理机构治理导向的偏执异化：要么采取高压手段平息事端，要么以虚假承诺延缓冲突爆发时间节点，要么突破公权力底限满足民众诉求。但无论如何，基层治理机构的正当性和公信力必然遭遇质疑，由此必将为其下一步治理开展设置羁绊。

信访作为民意上通下达的一种方式，其意旨在于沟通民意、缓和化解冲突。然而，我国的信访机构在现实中早已异化为全能战士，各种本应通过其他渠道加以解决的冲突溢出原有冲突解决通道而涌入信访渠道，进而导致信访制度不堪重负。更为可怕的是，部分民众通过提高上访层级和敏感时期信访“绑架”基层治理机构，致使基层治理机构在稳定压力下满足其不合理需求。

总体而言，我国对社会稳定的刚性需求和结果导向事实上导致了基层治理策略的短视取向，而此种取向势必使基层社会治理长期处于“步步惊心”之状态。

(四)基层政治权威消退和传统治理权威再兴致使基层治理能力弱化

农村税费改革以后，基层政权的管理角色弱化，其在经济发展和民生问题上的服务职能得以强化。普通民众对基层干部的崇敬畏惧之心渐次消退，而对基层干部引领经济发展和改善民生问题则高度关注。基层政权传统地位丧失，加之税费取消所带来的财政窘境造成基层政权治理动力不足，基层治理的消极性凸显。在“工业反哺农业、城市反哺农村”的政策背景下，国家资源输入的增加重新激发了基层政权治理的积极性，利益资源的显性增加导致部分基层干部将国家公权力当成谋取私利之工具，使得民众利益受损。

与此同时，某些机会主义者(如上访户、钉子户)则乘机加入利益分配。如此，本应在国家资源输入中享受利益的大多数普通民众被挡在门外，少数人却侵蚀着并不属于他们的资源。基层政权权威消耗殆尽。基层政权权威消退的同时，基层利益要素则在不断增加(如土地利益)，在利益争夺的人类原始本能的刺激下，以农村宗族家族势力、农村灰色势力、农村黑恶势力、农村宗教邪教势力为代表的传统治理权威再兴，他们在项目建设、基层选举中的蛮横介入，致使民意难以正常表达，基层治理实质上已经演变为“少数人自己的事情”。

一般认为，治理能力包含着资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力等层面。基层政权产生过程中的非正常现象以及治理过程中的自利倾向，早已偏离治理之正常轨道，基层治理能力的弱化已是不争的事实。当然，基层治理能力的弱化亦与我国的传统有关。“传统中国是由官僚中国和乡土中国共同构成的。”*徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》2007年第11期。基层治理能力往往与专制性权力密切相关，专制权力支配下的中国社会尽管在相当长的历史时期是有效的，但在经济社会转型发展至今的中国，此种权力已难以应对基层社会所面临的纷繁复杂的诸多琐事，而能够解决民众小事的基础性权力则是相当缺乏的。显然，基层政权的给付行政能力严重不足，治理能力弱化也就不足为奇。

三、基层治理的法治化路径

多元治理在某种程度上容易引发人们对治理与法治关系的误读，似乎治理与法治具有相异性。但事实上并非如此，多元治理更多强调的是治理主体的多元化和治理方式的因地制宜，而不是规则遵循的多样性。“反应性理政”由于执政模式不固定缺乏社会治理应有的稳定性，规则之治更为稳定。而社会转型中存在的“公权力主导”与“公权力退缩”之间的矛盾也唯有在法治框架下方能解决。诚如俞可平先生所言，“法治是治理的基本要求, 没有健全的法制就没有善治。在社会治理的论域内, 实现治理有效必须仰赖法治的积极建设及其功能的充分释放。法治本身的价值和功能也因之得到更进一步的明确和凸显”*俞可平：《没有法治就没有善治：浅谈法治与国家治理现代化》，《马克思主义与现实》2014年第6期。。党的十八届四中全会指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。法治化是国家治理的根本路径，也是基层治理的根本路径。在基层社会秩序重构过程中，传统的治理手段因社会重大变迁日渐式微，而法治作为一种规则化治理的制度设计，更加符合经济社会转型中的中国基层社会实际。基层治理中行政权威的萎缩和法治功能的彰显无疑是法治中国建设中的重要一环，法治向基层治理领域的全面渗透尽管存在诸多困难，但已是不可阻挡的发展趋势，基层治理面临的诸多困境恰恰是法治缺失之殇。基层治理法治化应在建构完善的法治治理体系的基础上，基层治理主体依法行政、公正司法，塑造法律权威，同时不断培育普通民众的法治文化，夯实治理法治化的土壤，从而促进国家治理体系和治理能力的现代化。

(一)基层治理法治化的前提：治理法治体系之建构

2011年，有中国特色的社会主义法律体系建成标志着依法治国方略已经实现有法可依这一目标，当前法治中国建设正向着建设有中国特色的社会主义法治体系迈进。十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“加强重点领域立法”的表述证明，即便是在立法领域，亦需完善。因为法治中国意味着中国全域的法治。在我国，社会治理领域的法治建设无疑是薄弱的。当文化语境下的“乡土中国”形象书写经历了从呼唤“现代化”到反思“现代性”的轮回时，决策者还在煞费苦心地设计农村法治现代化的雏形。*张旭东：《从呼唤“现代化”到反思“现代性”——论文化保守语境下的“乡土中国”形象书写》，《西安电子科技大学学报(社会科学版)》2011年第4期。农村法治现代化的“娇嫩”正是基层治理法治体系缺失的缩影。因而，建构基层治理法治体系尤为必要。

其一，界定基层政权的权力边界。瞿同祖曾指出，中国自古以来在治理结构上都有一个特征，即中央政府通过把行政事务逐级往下发包，治民的事务最终落到了县级政府身上，县官是真正的治民之官，县以上都是“治官之官”。无论经济社会发生多么剧烈之变革，中国政府行政治理的权威始终得以留存，此种现象在人类治理历史上极为罕见。2015年新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡、民族乡、镇人民政府所行使的职权进行了规定，该法第61条第一款规定，乡、民族乡、镇人民政府“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”，第七款规定，乡、民族乡、镇人民政府“办理上级人民政府交办的其他事项”。基层政权的地位和法律界定的模糊导致基层政府不得不疲于应对上级部门交办的任务，而自身职能却不甚明晰。基层政府作为勾连民众与上级政府的纽带，其权力边界显然需要明确界定。

其二，规范多元主体有序参与。正如前文所析，多元主体参与社会治理已成趋势且仍然在进一步发展中。多元主体参与社会治理有助于缓解基层政权治理压力，亦有益于增强基层治理活力。但需要警醒的是，如果多元主体之间的关系未能通过立法进行有效协调，多元治理则可能演变为事实上的治理混乱。唯有对各主体之地位和行动范围进行全面规范，方能激发各自潜能，从而实现有效治理。譬如，在乡政府(街道办)与村委会(居委会)的关系处理中，前者属于基层政府，拥有行政职权，而后者则为基层民众自治组织，二者并非上下级之间的领导关系。基层政府的职责在于指导、支持、帮助基层民众自治组织的工作，而不能干预基层民众自治组织自治范围内的事项。鉴于何为“自治事项”界定不明，基层政府与自治组织之间的关系往往异化为领导关系，基层民众自治组织也因此成为上级命令的执行者，其主观能动性无法有效发挥。当前社会治理的格局可以概括为政府主导、社会参与，但就二者的互动关系而言，政府的主导地位应逐步弱化，而社会自治力量的自治能力则应不断提高，此为当下中国社会治理体制创新的理性选择。

其三，强化社会领域立法。社会治理应关注其工具理性，更应重视其价值取向。民生应是社会治理的价值追求。众所周知，民生问题与社会稳定直接相关，民生领域是基层治理中的矛盾聚集之地。与民众生活息息相关的教育、医疗、养老等问题，在社会转型的不断变动中并未获得稳定的规范确认，由此导致相关领域内群体性事件的不断发生。经由法律对人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题进行规制，应是基层治理过程中化解矛盾的治本之策。

(二)基层治理法治化的内容：依法行政与公正司法

《后汉书》曰：“治乱之要，其本在吏。”在我国，由于基层社会缺乏法治生存的土壤，基层民众大多通过电视、网络、普法宣传等方式获得对法律的感性认识，但对法律的深刻认知则源于基层政府的执法行为。不幸的是，传统的管控思维和官僚主义在基层治理实践中大行其道，基层治理主体以“当官者”姿态自居的优越感并未消退，依法行政之实现仍然遥遥无期。同时，由于我国缺乏较为统一的行政程序立法，时至今日仍有大量行政行为之实施游离于程序之外，由此加剧了基层治理主体执法行为的随意性。“基层治理法治化的根本逻辑在于权力与权利的均衡协作与有序互动。”*赵媛媛、黄迪民：《“法治中国”建设中的基层治理法治化》，《青海社会科学》2015年第4期。而权力与权利的有序互动离不开公正的法律程序，正当法律程序既能对“权力”进行有效控制，又能对“权利”加以保障，这会极大减少行政相对人对行政行为的怀疑与对抗。可以毫不夸张地说，依法行政是基层治理法治化得以实现的关键和保证。

司法公正是指司法权运作过程中各种因素达到的理想状态，是现代社会政治民主、进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。司法公正是法的自身要求,也是依法治国的要求。司法公正作为驻守基层治理公正的最后一道防线，如果其失守，后果不堪设想。正如英国哲学家培根所说：“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”我国司法权运作中所面临的司法行政化、地方化以及法官非职业化三大顽疾，在相当程度上影响着司法公正的实现。罗尔斯认为，为了达到正义的规则，人们必须处于“无知之幕”的背后，达到一种无偏见的状态。然而，在各种利益关系复杂纠缠的基层社会，法官企图在纠纷化解中保持其“超然”地位极为不易。而一旦法官中立地位不保，极有可能在纠纷解决过程中产生新的纠纷，乃至酝酿更大的冲突。可喜的是，以司法体制改革为重点的新一轮司法改革正在如火如荼进行，随着司法公开、司法责任制、法官精英化等措施的强势推进，司法公正未来可期。基层治理法治化的前景亦应是一片光明！

(三)基层治理法治化的保障：法治文化培育与法律权威重塑

伯尔曼在《法律与宗教》一书中旗帜鲜明地指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”我国自上世纪90年代提出依法治国方略以来，在立法领域内取得的成就有目共睹。不容回避的现实却是，各领域法律制度日渐丰满，但普通民众法律信仰仍很骨感。在法律知识普及层面，国家不可谓不尽力。自上世纪80年代后期开始，国家陆续组织实施了六次全国性的普法活动，其目的在于将法律化的国家意志渗透至祖国大地的每一个角落，从而建构基于法律的秩序框架。从今天的实际效果观察，普法活动虽有成效但效果远远低于预期。效果不彰的普法运动强化了本土资源这种学术定势，使之成为包括法学界在内的学术主流。事实进一步证明，在政府主导进行的基层治理法治化进程中，本土资源的固有优势彰显出现代法治侵入之艰难。法律制度了解容易，但法治要成为普通民众在生活中普遍遵循的规则和普遍实现的一种生活方式实属不易。普通民众法治文化培育，既要加强法治教育，更要强化法治实践。

美国学者罗斯科·庞德认为，法律的基础正是因为权威的存在。法律权威要求：第一，法律必须在整个社会调制机制和全部社会规范体系中居于主导地位；第二，社会主体的一切行为都要以法律为最高权威。不可否认，基层治理中消解法律权威的现象屡见不鲜。一方面，公民受制于传统思维的影响，习惯于将权力视为最高权威，法律意识普遍淡薄。另一方面，中国的人治历史悠久，由此使得诸多法外因素侵蚀法律权威，甚至左右法律运作。法律威严扫地，民众何以信法。因此，基层治理法治化的实现，重中之重是对人情社会的反思重构，重塑法律应有的尊严和权威。

四、结语：基层治理法治化——绝非容易的过程

基层治理法治化是在社会治理转型过程中法治理念和机制逐渐融入基层社会，替代传统治理机制的过程。囿于我国法治土壤薄弱，基层法治从先天的发育不良到后天的健全成长需要时间，这一进程不可能在短时间内通过基层民众的自发自觉完成。同时，中国基层治理仍在现代性的转型过程中，法治的全面介入既武断亦不符合基层治理实际，如果急于求成势必事倍功半。此外，不容忽视的是，基层治理的现代化转型过程中仍然存在诸多“反法治因素”。比如，基层治理中的行政权威为固化其地位，在与法治的博弈中不可能轻易退出。又如，作为东方经验的调解制度，因其解决纠纷的彻底性而在维护社会稳定方面作用突出。在维稳压力下，违背法治原则和精神的调解亦会在一定范围内长期存在。再如，信访作为部分民众与政府讨价还价的砝码，在一定时期内会仍然有效。显然，基层治理中的“反法治因素”在与法治较量过程中会最终败下阵来，通过轮回回到治理法治化轨道仍需时日。

基层治理不是一个简单的主观设定的理想化问题，而是一个关乎具体琐事的实践性问题。基层治理现代化转型任重而道远！

(责任编辑：张婧)

2016-08-15

梁平，女，华北电力大学教授。

本文系国家社科基金一般项目“基层治理中社会矛盾化解与法治保障研究”(项目编号：13BFX009)的阶段性成果。

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1003-4145[2016]10-0071-06