加快上海郊区撤制镇社区更新改造要要要新型城镇化发展中值得重视的问题

■张浩

(作者单位院华东师范大学长江流域发展研究院)



加快上海郊区撤制镇社区更新改造要要要新型城镇化发展中值得重视的问题

■张浩

为改变郊区城镇规模偏小、布局过于分散和服务能级低等状况，从2000年起，上海对郊区乡镇行政区划进行了调整，对部分乡镇的行政建制进行撤制合并。合并后行政效率大大提高是显而易见的，但城镇行政区划范围扩大后城镇管理力量明显不足，郊区城镇规划上市政基础设施和社会服务设施配置及维护缺失也是长期存在的。我们经过调研认为，加快郊区撤制镇社区更新改造，切实发挥其作为中心镇或新市镇的基本公共服务功能延伸作用，在落实上海城乡一体化发展战略中是至关重要的环节。

一、发展现状

1984年前，本市郊区共有33个建制镇、206个乡。1999年起实行乡改镇，郊区行政区划建制变成204个镇、8个乡。2000年起酝酿对规模小、布局分散的郊区乡镇进行合并，初步归并成153个镇、3个乡。2000-2006年间，上海市对郊区乡镇进行了进一步合并调整，至2006年，全市郊区行政建制上确定106个镇、3个乡。至2013年，郊区稳定在108镇、2个乡。乡镇合并采取两镇并一镇或三至四镇并一镇的方法，合并后大部分镇的镇域面积达80-100平方公里。撤并后的撤制镇社区约有100个左右，主要集中在外环线以外。

通过行政区划调整，镇域面积扩大后，镇政府行政管理层职数确实减少了，镇与镇之间产业招商恶性竞争明显缓解了。但是，行政区划调整与城镇空间布局规划调整两者毕竟不完全是一回事，在适度辐射服务半径范围按行政建制镇布局一个集建区是合适的。而在行政区划面积大幅度扩展的情况下，还是用刻舟求剑的思维方式按行政建制镇布局建单个城镇集建区就不合时宜了。实践证明，机械的、不从实际出发的城镇空间规划有阻加速城乡一体化进程。郊区城镇空间布局规划随乡镇行政区划调整后，近100个撤制镇社区发展情况如下：

（一）并镇优势

一是有利于降低行政成本。并镇后，其行政机构、领导职数、行政人员的岗位编制明显减少，撤制镇集建区改社区后由居委会承担管理职能，降低了行政成本。二是有利于资源优化配置。并镇后，更加有利于人力、财力资源集聚利用，归并整合撤制镇散乱产业用地资源，集中建设中心镇区及产业园区，为提升城镇产业能级注入了活力。三是有利于引导农民进镇。通过多年高起点的规划建设，极大提升了中心镇产业和服务能级，吸引当地农民进镇务工经商，有利于转移农村剩余劳动力。

（二）并镇后伴生的矛盾

一是社区市政设施和公共服务资源严重老化、缺乏。因原在郊区城镇规划体系上打算利用行政区划调整合并，设想对撤制镇集建区实行减量化而扩大新镇区。问题是新镇区扩大了许多倍，可无法改变撤制镇集建区固有的社会经济形态而实现减量化。由于大部分镇级财力维持吃饭财政，并镇后，长期无力对这些社区的市政道路、供水电煤气和污水垃圾处理等基础设施加以维护，卫生院、文化活动中心等公共服务设施存量资源也破落不堪。

二是并镇而成的中心镇区未能担当起全镇域服务功能。各种资源和投入主要向中心镇或叫新市镇集聚，但这些中心镇或新市镇主要发挥了房地产或大型居住社区的开发功能，吸引了有一定实力的外来人口或中心城区人口前来购房，未能真正解决当地农民进镇问题。中心镇建设未能为实现全镇域基本公共服务均等化发挥有效作用，广大农村地区未因中心镇大规模建设而平等享受到同质基本公共服务。

三是社区管理力量配置不到位，管理服务职能弱化。由于行政区划合并后的行政管理力量和公共服务设施仍按原单个建制镇标准配置，受人员编制控制，加上镇级财力有限，导致镇域范围扩大的同时，管理力量鞭长莫及，全镇域范围的社会管理和公共服务配置不到位。例如，镇级财力只负责这些集建区改成的社区环卫、市容、物业管理人员的人头经费，无法满足日益增长的管理需求。其次，设社区办事处的窗口仅限劳动监察、就业咨询、居民纠纷调处服务功能，如只设居委会的社区，其服务项目少得可怜，居民交个水费电费也要跑到中心镇办理，居民时有抱怨。

二、强化服务功能的必要性

由于当时并镇的着眼点在于产业集聚和土地资源归并利用等有形要素，忽视了郊区相对中心城区幅员更辽阔，需要按人口集聚状况，合理布局市政基础设施和公共服务设施等为人服务的城镇功能要素。这些撤制镇集建区原来都是在该区域经过几十年发展逐步形成的镇，有些还是历史名镇，其集建区规模在0.5－1.5平方公里不等，如浦东六灶镇等大的撤制镇有2－3平方公里，它们原本就拥有系统的市政道路、供水电煤气和污水垃圾处理等基础设施，以及卫生院、文化活动中心等公共服务设施存量资源。它们在带动周边发展、服务当地农村居民方面发挥了重要作用，至今集聚居住着大量居民，少则几千，多则几万不等，而且还有不断增加居住人口的趋势。这些居住人口未能随着不断加大对中心镇建设的投入而同步迁往中心镇。这样就形成了郊区城镇新二元发展形态，一端是低密度不断向外摊大饼扩张的中心镇或叫新市镇，因高房价而让大部地农民无力实现进镇梦。另一端是因低成本而集聚大量人口的撤制镇区形成的破落不堪的社区。

这里告诉我们一个规律：一个城镇一旦建设落地形成一定规模，再想简单地通过规划调整等行政命令的力量对撤制镇社区进行乾坤大挪移是不现实的，规划调整需要考虑复杂的动态的社会经济因素。既然无法从空间结构上抹掉社区城镇的存在，有必要要求我们从实际出发，顺应城乡一体化发展的趋势，重新定位撤制镇集建区改成的社区在全市城镇体系中的地位和作用，修编其城镇规划，发挥其城镇延伸服务功能。通过采取改革用地制度、调整并提高其建设容积率，增加市、区两级财力转移支付力度等措施，发挥撤制镇集建区在落实城乡一体化发展战略中的作用。

三、明确功能定位和建设目标

（一）功能定位

应按照上海市“十二五”规划提出的“实施有重点、有层次、有步骤的小城镇发展战略”，以及“结合人口分布状况，优先安排与农民生产生活相关的基础设施和环境建设”要求，在城镇规划体系上控制中心镇和新市镇建设规模，将郊区撤制镇社区纳入中心镇或新市镇以居住为主的功能单元，是郊区城镇组团发展、服务社区居民及周边村庄的重要节点。

（二）重建目标

充分利用好撤制镇社区的现状建设用地，按照集聚的人口规模及合理的周边服务半径，配置齐全的市政设施和公共服务设施，并培育一定的优势特色产业，为农民入住社区后安居乐业提供可靠的就业机会和社会基础。

——市政基础设施建设方面，应按城市社区配置标准对每个撤制镇社区街道进行更新改造，街区所有道路须安装完备的路灯设施，所有撤制镇社区应接通天然气管道。按城市供水标准更换撤制镇社区全部自来水管网，以改善供水质量。高标准建设好污水和垃圾处理设施，安排设置便捷的对外公共交通线路。加强社区美化、绿化、亮化工程建设，营造社区优美宜人的自然环境和人文环境。

——社会公共服务设施配置方面，每个撤制镇社区应配置完备的中小学、社区卫生院、社区文化活动中心、社区事务受理中心、超市商业网点、银行网点、公用事业服务网点、邮政网点、电信服务机构和集贸市场，以及养老设施。

——对撤制镇社区要建立健全的社会管理机构，形成大型居住社区的管理模式。特别是将规模较大的撤制镇社区，可考虑设置为中心镇或新市镇管理副中心。政府管理窗口单位应在社区设立办事点，为社区居民群众提供便利。配备相应的警务力量，建立相应的社会管理队伍，强化社区社会治安综合治理，营造社区良好的平安环境。

四、加快发展需要制度创新

（一）需要对发挥郊区撤制镇社区服务功能和作用进一步统一认识

目前郊区城镇发展思路上普遍存在重中心镇、轻社区的倾向，城镇规划、土地利用等支持政策，以及建设资金投入主要向中心镇集中倾斜，未将郊区撤制镇集建区改成的社区纳入统筹发展范围。相当一个时期来，由于这些撤制镇社区已在郊区城镇规划图上消失，所以这些社区在城镇建设环节中已是被主观忽略、遗忘的区域。市、区和镇三级，要在发挥郊区城镇社区服务功能和作用上统一认识，通过对土地利用、规划安排、财力支持等相关制度进行适当创新，加快这些社区更新改造进度，为其可持续发展注入新的活力。

（二）结合本市郊野单元规划的编制袁启动郊区撤制镇改成社区的城镇规划修编工作

这是这些社区更新改造成功与否极其重要的因素。需要落实三项工作：一是村庄规划中不宜每个村庄都留有集居点，其目标不是向农村要土地，而是要从城乡一体化发展战略出发，因地制宜地考虑利用好撤制镇集建区改成社区已有市政基础设施和公共服务设施的存量资源，将靠近社区的村庄集居点向社区平移。二是必须适当提高这些社区更新改造规划的建筑容积率，须考虑规划安排出让一定量的商品住宅开发用地，为获取社区市政基础设施更新改造所需资金。三是适当留有一定的产业发展空间，为社区居民创造就业条件。

（三）创新用地制度袁盘活撤制镇社区的存量集体建设用地

撤制镇社区更新改造成功与否，关键要做好土地文章。郊区大部分撤制镇社区的土地至今还是集体建设用地，实际上这部分集体建设用地是郊区农民几十年积累的一笔巨大财富，有关主管部门必须按照中共十八届三中全会《决定》的有关要求，认真履行职责对其进行确权、颁证，承认并依法保护农民的土地财产权。应彻底改变用管理城市土地的办法对待上海郊区农村集体建设用地，随意在规划图上进行划抹、在资产关系上进行平调。上海缺少土地资源特别是生态用地稀缺是客观事实，但这不是郊区农民的错。由于用地制度的僵化和中心城本位主义，致使上海中心城建设不断向外蔓延、而其土地利用效率与国际上著名大城市相比极其低下的状况。对撤制镇社区的更新改造须适用本市“城中村”改造政策。一是要学习借鉴北京市开展的城乡结合部改造、广东省开展的“三旧”改造方面实施的政策，允许撤制镇社区的现状集体建设用地转成国有建设用地，不宜采用“拆三留一”办法。二是允许撤制镇社区的更新改造可提高建筑容积率，留出一部份土地用于商品住宅开发，所辟出的经营性土地形成“净地”后，允许采取定向挂牌方式出让。三是将撤制镇社区内居民和周边村庄农民安置房建设纳入保障性住房建设计划，采取定向挂牌方式供地。市规划国土资源部门应当在相关用地指标上对其更新改造予以支持。

（四）加大财政扶持力度袁降低撤制镇社区更新改造建设成本

一是社区更新改造过程中出让的商品住宅用地，市和区获得的出让收入除按国家规定计提有关专项资金后剩余部分，应全部返还所在镇政府，专款专用，用于支持社区市政基础设施和公共服务设施的更新改造，相关社会事业建设项目融资贴息。二是社区更新改造中涉及到供水、供电、供气和污水垃圾处理等重大市政基础设施建设项目，市和区两级财政要增加转移支付和建设资金中承担比重。

（五）充分利用市场作用袁引进大企业集团参与社区整体综合改造开发

目前区、镇两级政府建设资金负债率普遍较高，无力承担撤制镇社区更新改造建设费用。实践证明，仅靠政府力量对这些破旧不堪的社区进行更新改造，一方面政府财力有限，另一方面更新改造的水平档次不高，其包容性也不够。因此，需要积极创造较好的政策环境，鼓励郊区镇政府加强与大型企业集团，特别是央企、大型国企和上市公司合作，引进大企业集团参与对撤制镇社区的全面、整体、综合更新改造开发。同时，还可以考虑与大型企业集团设立社区更新改造基金，以缓解更新改造资金短缺的困难。

（六）创新社会管理模式袁充实管理力量

参照大型居住社区的社会管理模式，健全郊区城镇社区社会管理机构。对于人口较少、社会管理难度不突出的社区，可通过充实居委会的力量，适当增加居委会职能来满足社区管理的需求。对于人口集聚量大、社会管理难度较大的社区，应设立并充实社区办事处，充分授权履行镇政府管理职能（仅限社会管理职能）。对社区办事处所需人员编制和经费应予以保障。

(作者单位院华东师范大学长江流域发展研究院)