农垦改革的深意

文|《农经》特约观察员 彭剑良



农垦改革的深意

文|《农经》特约观察员 彭剑良

彭剑良

农业部农垦局副局长

《关于进一步推进农垦改革发展的意见》是在新的历史条件下进一步明确农垦战略地位、改革方向和发展措施的纲领性文件。推进垦区集团化、农场企业化、优化资源要素配置，是农垦改革的重点领域和关键环节。

2015年11月27日，中共中央、国务院正式印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，这是中央高瞻远瞩的重大战略决策，在我国农垦发展史上具有里程碑意义。贯彻中央文件，一项根本性的任务就是，深化农垦体制机制改革，打造现代农业企业集团。

五个重点

一是改革的逻辑。这次农垦改革的一个基本逻辑是：农垦具有十分重要的地位和作用（要通过改革增强农垦的内生动力、发展动力和整体实力），要做大做强农垦经济（增强农垦地位和作用，更好服务国家战略需要）。这一逻辑的战略载体和支撑就是大型现代农业企业集团。

二是改革的方向。就是坚持社会主义市场经济改革方向。要从根本上确立市场经济的思想观念，建立健全与市场经济相适应的体制机制，实现国有农业经济与市场经济有机结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

三是改革的主线。推进垦区集团化、农场企业化改革是农垦改革的主线，也是改革的主导方向。

四是改革的底线。关键是要充分体现农垦的国有属性和战略定位。要守住三条底线：坚持社会主义公有制、坚持以农业经营为主、坚持走规模化道路，决不能把国有经济改没了、把农业改弱了、把规模改小了。

五是改革的目标。就是要建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团。

关键环节

推进重点领域和关键环节的改革，就是在重点领域和关键环节消除制约农垦发展的体制机制性障碍，为打造现代农业企业集团、更好发挥农垦的战略作用奠定充满活力、富有效率的制度基础。

第一，推进垦区集团化。关键是坚持把集团化作为垦区改革的主导方向。农场归省级管理部门直属的垦区要整建制转换体制机制，建设大型现代农业企业集团；农场归市县管理的垦区也要积极探索集团化改革路径。已经改为企业集团体制的垦区包括已形成集团体制架构的垦区，重点是建立和完善集团母子公司体制和现代企业制度，加快实现由行政性的或部分行政性的管理体制向经济的、以资本为纽带的企业化体制转变。明确集团母公司、子公司功能定位，推进直属二三产业企业整合重组和国有农场公司化改造；健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；坚持试点先行，在确保国有资本控股前提下，积极引进战略投资者，依法推进集团公司股权多元化。非集团化垦区要依托龙头企业、优势特色产业，通过市场化手段，发展农业产业集团。有条件的市县一级（主要是有若干直属农场和企业）垦区，可组建区域性企业集团。在此基础上创造条件逐步建立省级综合性企业集团。

第二，推进农场企业化。农场企业化与垦区集团化相辅相成。其要义是强化农场的企业功能、经济功能，做大做强农场经济，具体实现形式可以多种多样。要坚持社企分开改革方向，推进国有农场生产经营企业化和社会管理属地化，用3年左右时间将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理，妥善解决其机构编制、人员安置、所需经费等问题。在改革的方式和途径上，大体有三种情况：一是公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生等管理边界清楚、系统管理成熟度高的办社会职能，一次性移交地方政府管理，包括交给地方政府办；二是暂不具备条件的要在一定过渡期内分步分项移交，包括交给地方政府管和办；三是远离中心城镇等不具备社会职能移交条件的国有农场，可通过设立内部社会管理机构，探索以授权委托、购买服务等方式实行办社会职能内部分开、管办分离。当然，个别能够面向市场实行企业化经营的社会服务类项目，可以进行企业化改革。

国有农场是以国有土地为依托、主要从事农业生产经营的经济组织，推进农业经营管理体制改革是农场企业化的应有之义。其改革重点是围绕构建现代农业生产体系、经营体系和产业体系，完善大农场统筹小农场的双层经营体制，推进多种形式的适度规模经营。核心是规模经营+一体化经营，打造农业全产业链。要特别注意农垦国有土地经营与农村集体土地经营的区别，构建权利义务关系清晰的国有农用地经营机制，发挥农垦的规模化、组织化、产业化优势，适应打造现代农业企业集团的需要。

第三，优化资源要素配置。主要是解决资源要素配置的体制机制和有关政策问题。首先是优化劳动力资源配置。针对农业职工数量减少、非职工从业人员数量日益增多的状况，并适应农业规模化、企业化和社保可持续发展的需要，逐步建立市场化用工制度。同时，实行符合农业生产特点的参保缴费办法，并切实解决由于各种原因未参保或中途断保职工的参保问题。

其次是优化国有资产配置、提高运营效率。农垦有1.2万多亿元的企业国有资产，这是提高农垦市场竞争力、打造现代农业企业集团的重要基础。要建立符合农垦特点、以管资本为主的监管体制。关键是明确国有资本出资人。根据中央关于国有企业改革的精神，农垦国有资本出资人可以有几种情况：农垦管理部门经授权可以履行出资人职责；国有资产监督管理机构可以依法履行农垦国有资产出资人职责；改为国有资产投资、运营公司的农垦集团公司可经政府直接授权履行出资人职责。要扎实开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点。积极推动国有资本合理流动和优化配置，特别是投向有利于打造现代农业企业集团、能够更好体现国家战略需要的粮棉油糖胶乳种等优势产业和龙头企业。

最后是优化土地资源配置。土地是农垦最重要的生产资料，是重要的国有资源和资产，也是做大做强农垦经济、更好服务国家战略需要的重要物质基础。要强化土地管理，严禁擅自收回农垦国有土地使用权，严格执行土地用途管制制度，严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地行为。要加强农垦国有土地权益保护，用3年左右时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务；对已确权登记土地的收回要给予农场或农垦集团公司合理补偿，妥善解决职工生产生活问题；土地收回再出让收入要尽可能多地用于农垦。要稳慎推进土地资源资产化和资本化，对于符合条件的农垦企业、农垦集团公司，其原生产经营性建设用地和农用地可以采取作价出资（入股）、授权经营等方式处置，切实盘活国有土地资源和资产，转增企业国有资本金，增强企业融资能力，为打造现代农业企业集团奠定更加坚实的基础。

农垦有1.2万多亿元的企业国有资产，这是提高农垦市场竞争力、打造现代农业企业集团的重要基础。