新时期下“繁简分流”的分析与展望

文/陈杭平

新时期下“繁简分流”的分析与展望

文/陈杭平

近两年来，最高法重新强调行政诉讼繁简分流，可以视作对国民经济下行、实行立案登记制、行政诉讼法修改带来的行政案件增长的制度回应。文章对目前我国行政案件数量做了介绍，讲述了繁简分流的重要性，并对繁简分流中存在的问题进行了分析。

近两年来最高法院重新强调“繁简分流”，可以视作是对国民

经济下行、实行立案登记制、行政诉讼法修改等所带来的全国法院收案量高速增长的一种制度回应。例如，统计数据显示，2016年上半年全国法院新收各类案件1002.9万件，同比上升18.94%，而在2015 年全国各级法院共登记立案1323.6 万余件。将这种无声的数据转化为现实的场景，便是法院审判力量、审判资源供给与需求之间的矛盾日益加剧，造成各类案件、尤其是民商事案件在进入法院后形成严重的“拥堵”。2016年3月，笔者参与了在全国三省市法院展开的一项有关立案登记制的调研，发现收案量的急剧攀升已在相当程度上重新塑造了民事审判实践，或者说产生了一种与以往的共通认知颇为不同的新“非正式制度”：

首先，因立案登记制所强调的“有案必立，有诉必理”以及带来的种种限制收案的“土政策”的实质瓦解，法院与当事人均主动或被动地冷落、闲置了诉前调解、立案调解等多元化纠纷解决机制。不少地方法院出现立案大厅内设的“人民调解室”门可罗雀、立案庭设立的调解组形同虚设、委托调解案件量萎缩、调解员主要作为陪审员参与审理等现象。概而言之，立案庭（诉讼服务中心）功能相对简化为诉讼材料收取、受理、移转及诉讼服务、涉诉信访接待等，而诉调对接功能有所削弱。

其次，在“人少案多”问题较为严重的基层法院，由于审判庭人均在办案件一般多达数百起，立案庭难以顺畅地向审判庭移送新收案件，更无法像过去那样“事先”指定开庭日期（即“排期”），以及向当事人一并送达诉讼文书、开庭传票。即使成功向审判庭分案，后者则需要自行“排期”并负责向当事人送达，进一步增加非审判核心业务的负担，稀释本就不足的审判资源。而受审判员、书记员人手不足，法庭数量有限等因素的制约，通常指定的开庭日期已在三个月甚至半年以后，由此造成简易程序的适用比例大幅下降，而理论上只适用于较为疑难、复杂、重大案件的普通程序反倒成了常规程序。与此同时，从媒体的相关报道可知，审判人员“白加黑”、“5+2”现象也日趋普遍。作为情理之中的反应，有些审判人员对立案登记制产生抵触情绪，并通过法院内正式或非正式的沟通协调机制对立案庭施加压力。其结果便是立案登记制在度过最初的“蜜月期”后出现某种程度的“倒退”。

立案登记制对于解决人民群众告状难、立案难，保障当事人诉权具有不言而喻的意义。在全面推进依法治国的宏观背景下，以行政诉讼为代表，立案登记制更被寄予疏通司法审判渠道，发现、纠正地方政府及其职能部门违法行政，违背法律法规及中央方针政策的使命。因此，立案登记制作为通过司法规训权力或“把权力关进制度的笼子里”、化解纠纷并形成规则或秩序的抓手之一，应始终坚持不能动摇。在此前提下，要想有效消解蜂拥而至的案件所形成的冲击，不致法院先被冲垮，恐怕只能诉诸繁简分流的制度框架，通过简便高效的简易、小额、速裁、督促等程序并充分利用多元化纠纷解决机制，化解据称占总量80%左右的简单案件。

为此，最高法院在新近下发的指导文件中明确提出，对于民商事案件要实现简案快审、繁案精审，对于刑事案件要构建多层次诉讼制度体系，对于行政案件要完善繁简分流机制。刚刚发布的《民事诉讼文书样式》的一个主要目标也是根据案件不同类型、不同审级要求实行裁判文书繁简分流，提高审判效率，对于简易程序、小额程序等审理的民商事案件可适用要素式、令状式和表格式裁判文书样式。在此时代背景下，最高法院出台专门有关繁简分流的规范性文件，可谓必要且及时。总而言之，繁简分流制度建设已经并且将继续成为保障法院有序、高效运转，在此基础上提升司法公信力的支撑之一。而这种新的历史使命，也对繁简分流的制度架构及具体内容提出新的要求。下文以法院负荷最重、造成的困扰最大的民事诉讼为例，围绕“程序”与“组织”两个方面略加展开。

首先，目前有关繁简分流的程序构建思路大致可以归纳为“裁剪”和“嫁接”两点。一方面，在民诉法规定的普通程序与简易程序前提下进一步裁剪程序设置，以实现节省诉讼时间和成本，提高诉讼效率的目标。例如，对法院送达（如推行电子送达、新媒体推送公告）、庭审方式（如围绕诉讼请求或争议要素展开庭审、集中排期快速审理、采用远程视频方式开庭、以录音录像替代法庭笔录）、裁判文书（如使用令状式、要素式、表格式等格式化裁判文书）等各个环节的简化，均属于此。另一方面，在民诉法所规定的程序框架基础上添加若干可以简便、快捷处理案件的通道或机制，从而实现简单案件从常规流程中不断分流出来快速处理。例如，在立案前、立案中、庭审前（庭前会议）等环节“嫁接”调解前置程序、速裁机制、委派或委托调解等多元纠纷解决机制。将这种制度逻辑再向民事二审、行政诉讼及刑事诉讼扩展，大体上就能勾勒出当下全国各地法院繁简分流程序制度的基本格局。

其次，通过法院内部的组织结构调整与法院内外的诉调对接，利用司法辅助人员从事送达、保全、联络等程序保障性事务及化解大多数简单、轻微、琐碎案件，并充分利用社会资源（如人民调解组织、行业调解组织、商事调解组织、职业律师）解决无需进行裁判的纠纷。例如，在法院内组成速裁团队、专业审判组织，对于系列案件、群体性案件、关联案件、类型化案件等进行统一集中处理，提高司法效率。根据法院审级、案件数量、难易程度等因素，以法官为中心组建由不同比例法官、法官助理、书记员组成的审判团队。从民事审判实践来看，买卖、承揽合同关系产生的货款纠纷，租赁和居间合同中涉及费用追索的纠纷，债权债务关系明确的民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷，小额劳动争议纠纷、工伤赔偿纠纷、交通事故赔偿纠纷，采暖费、物业费纠纷，相邻关系纠纷，所有权确认纠纷，股东知情权纠纷，不涉及夫妻共同财产分割和共同债务承担的离婚纠纷、原判不准离婚的上诉案件等类型案件可以交由专门的审判组织或团队负责，进行集中、批量处理，也较为适合采用多元纠纷解决机制予以化解。

不过，从域外的视角来看，我国繁简分流制度仍存在程序间差异不大、审判主体权限边界不明、法院承担的责任过重等不足。以英国为例，为了缓解诉讼效率低下造成的司法危机，1999年民事司法改革进行了一系列重大调整，其中值得我国在建构繁简分流制度时予以重视的包括以下几点：

第一，要求当事人在向法院起诉前一律进行“诉前和解”（Pre-Action Protocol）。该机制旨在促进双方当事人通过合作揭示案件的主要争点、信息，以此提高和解率。即使诉讼不能避免，也为法院进行有效的案件管理提供基础。为了实现这一立法目标，如果一方当事人不予配合或合作，待案件进入诉讼后，法院有权通过命令其支付对方诉讼费用、加付对方利息或减免应得利息等进行惩罚。

第二，在大多数案件中要求原告填写“案件具陈书”（Particulars of Claim），与起诉状一起或者先后向被告送达。所谓“案件具陈书”即对案件事实展开陈述，通常围绕每个主要事实争点分段进行，并具名确认陈述的真实性。例如，在一起普通人身损害赔偿诉讼中，原告先逐段描述其受伤的过程（合法进入被告的家里，被破裂的地板绊倒并导致左腿受伤），其次陈述被告构成过失或违反法定义务（未维护地板状况、将原告置于危险处境、未进行充分的安全警示、未在其家里为原告提供合理的安保），然后陈述其所遭受的损失，最后提出具体的诉讼请求。被告在答辩状中逐一予以承认或否认，换言之通过双方书面的攻击防御，即在请求与事实层面形成争议焦点，并明确应予证明的对象和范围。

第三，当被告提交答辩后，法院向双方当事人发放调查问卷，并以此为参考进行案件分流。英国原则上以案件诉请标的额为标准，分为小额诉讼程序、“快速通道”（Fast Track）程序以及“复合通道”（Multi Track）程序三种类型。其中，小额诉讼程序适用于1万英镑以下的案件（但人身侵权案件、承租人起诉房东修复房子或赔偿因失修造成损失案件须在1千英镑以下），以灵活机动、非程式化为主要特征。法官有权进行职权探知和程序主导，非经其允许不得引入专家证人，在必要时其可以采用书面审理而不进行口头辩论及证人询问。小额诉讼程序的胜诉当事人不能要求对方为其支付律师费，故当事人往往不聘请律师代理。裁判结果一般不阐述理由。除非获得审判法官的许可，否则当事人不得针对小额诉讼裁判提起上诉。“快速通道”程序适用于1万至2万5千英镑的案件，仅进行有限制的证据披露及检查、较短期的庭前准备（30周以内），仅允许提交书面的专家证言，庭审不得长于一天（5小时）。“复合通道”程序中法官同样进行案件管理，比如为案件管理会议、庭前审查（pre-trial reviews）等设定日程，旨在尽早识别、确定案件争议焦点并促进诉讼和解。

以英国为对照样本，可以从总体上重新审视我国繁简分流制度建构。毋庸置疑，繁简分流属于“供给端”改革，以达到司法资源供给与需求的大致均衡。这既包括在总体上降低法院为提供司法这一公共品（public goods）而负担的成本，也包括在法院内部通过设置不同的程序通道，合理配置司法资源，将法官有限的时间精力投入真正疑难、复杂、重大的案件处理当中。

对于前者，除了利用多元纠纷解决机制、调解协议司法确认程序等有效利用社会资源化解纠纷——这一部分中国显然世界领先——之外，还应贯彻当事人自负其责的制度原理和逻辑。在宽泛的意义上，当下中国纠纷解决以法院为主、以社会组织为辅，当事人所承担的责任不成比例的轻微；相比之下，西方国家三者的序次刚好颠倒过来。如果不打破这种基本序次，我国就很难摆脱“人少案多”下法官“白加黑”、“5+2”的艰难处境。要求当事人自负其责，比如可以规定对特定标的数额（小额诉讼标准）以下的案件进行强制诉前和解，目的在于推动双方充分交换证据及整理争点，如达成和解协议通过司法确认或法院立案后出具调解书的方式结案；如不能达成和解协议，双方提交相关书面材料，法院仅就有争议的部分作出认定，快速结案。对于小额、类型化等案件，法院提供格式诉状样式，要求原告逐一陈述案情，被告则对之逐项作出承认或否认的答辩，双方均须在书状上签名确保真实性。由此缩小法院的审理范围，并对违反的当事人以妨碍民事诉讼为由进行制裁，承担对方因此加重的诉讼成本。另外，向当事人及其律师发放调查令、送达“外包”并由当事人承担费用等都值得考虑。总而言之，繁简分流应当走出现有狭窄的格局，于更大范围内在法院、社会及当事人之间重新分配权能与责任。

对于后者，相比于英国的小额诉讼程序、“快速通道”程序，从结案效率来看无疑我国的小额程序、简易程序更为便捷高效，从中可挖的潜力较为有限。真正需要认真对待的是在不损害当事人程序保障的前提下，如何提高小额程序、简易程序的利用率。目前小额程序在多个地方法院“遇冷”，与此同时，简易程序的使用率也因上述原因而明显降低。这与繁简分流的诉求形成了鲜明甚至略带讽刺意味的反差。这种现象显然表明小额程序、简易程序的设定存在严重缺陷，影响了法院及当事人使用的积极性。

我国的小额程序、简易程序相当于在普通程序的基础上进行不同幅度的“打折”，导致它们只是普通程序的“低配版”，而非自成体系的不同程序“通道”。殊不知，要想实现繁简分流的目的，小额程序、简易程序就应当与普通程序区隔开来，根据繁与简相适应、成本与收益成比例的原则，按照彼此独立的逻辑重新构造。其一，一旦法院按照法定标准确定适用某种程序或进入某种通道，除非当事人有充分且正当的理由，否则不应向其他程序转换。只有这样才能防止当事人通过拖延、无理由异议等逃避适用简便的程序，避免繁简分流制度失灵。其二，小额程序、简易程序不应定位成由法院负责在更短审限内结案的方式，而应是法院发挥更强的案件管理和诉讼指挥功能，命令当事人更及时、简便地履行诉讼义务和行使诉讼权利，并同样要求其对程序展开及案件结果负责的独立通道。“繁”与“简”的根本区别不在于审限的长短，在“承办人”制下也不在于审判组织的构成，而是当事人所应负担的责任比重以及程序保障程度的相对降低。在此意义上，源自法院经费保障与诉讼收费挂钩的上世纪八九十年代的审限制度理应有所放宽。当时作为考核、鞭策法官“多办案，多收费”的指挥棒，如今已成为繁简分流制度有效运转的障碍。比如，简易及小额程序的审限延长至6个月，并在双方当事人同意的前提下予以延长；普通程序的审限则延长至12个月，同样可以经当事人申请、同意予以延长。在相对宽松的审理期限内，法院主导并协同当事人制定案件日程表，要求其按期完成，否则承担罚款、负担对方诉讼成本、败诉等一系列不利后果，进一步贯彻当事人自负其责的逻辑。

（作者系清华大学法学院副教授）