行政诉讼速裁机制的探索与适用

文/刘 行 刘明研

行政诉讼速裁机制的探索与适用

文/刘 行 刘明研

行政诉讼向来注重程序的严格性和完整性，但也导致诉讼程序的繁琐和冗长屡遭诟病，因此行政速裁制度是行政程序繁简分流的重要途径。文章对行政速裁的必要性和可行性进行了阐述，并探索了速裁机制的适用范围、要求和速裁在实施过程中应该注意的问题。

行政诉讼向来注重程序的严格性和完整性，因此导致诉讼程序

的繁琐和冗长屡遭诟病。事实证明，不区分案件性质和难易程度，诉讼程序“一刀切”，并不科学。为此，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）第一次明确确立了行政诉讼简易程序制度，为行政案件繁简分流奠定了制度基础。最高人民法院此次发布《关于进一步推进案件繁简分流，优化司法资源配置的若干意见》进一步发力，明确提出：简化行政案件审理程序，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制。该意见提出了探索建立行政速裁工作机制的新命题、新思路，对于进一步厘清行政案件繁简分流的方向、深层次上促进行政案件审判质效同步提高，具有巨大而深远的价值。

探索建立行政诉讼速裁机制的必要性和可行性

在我国，行政诉讼制度作为一项年轻的诉讼制度，由于受种种理念和观念的影响，传统行政诉讼更多地关注实体公正问题，在诉讼程序上更注重正规、完整、严谨的普通程序。随着行政案件的急剧增加及案件类型的日益多样化，如何有效平衡司法公正和诉讼效率的关系，成为行政审判方式改革必须面对和亟待解决的问题。简化行政案件审理流程，探索建立行政速裁机制，正是在这一背景下应运而生的。

1．立案登记制实施后，行政案件大幅增长，尤其是大量不符合起诉条件的案件进入诉讼程序，为繁简分流、探索建立行政速裁机制提供了现实动力。立案登记制度，是新行政诉讼法的一大亮点。最高人民法院于新行政诉讼法实施之时，同步颁布实施了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，对法院案件接受和受理制度进行了深刻的变革。立案登记制度实施以后，法院各类型案件均有明显增长，增长幅度最大、最明显也最引人关注的，非行政案件莫属。根据最高人民法院统计，新行政诉讼法于2015年5月1日实施之后，至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件达到220259件，同比上升59.23%；仅2015年5月就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%。过去群众反映强烈的行政诉讼“立案难”的问题基本得到解决，法院行政审判“案多人少”的矛盾日益突出。

特别值得一提的是，过去立案审查制度模式下，被挡在行政诉讼程序之外的大量行政案件，有相当数量都是不符合法定起诉条件的案件。立案登记制度实施后，这类案件得以顺畅地进入诉讼程序。这固然有效提高了对当事人诉权的保护力度和效果，但其中相当数量、明显不符合起诉条件乃至滥用诉权的案件，也占用了大量宝贵而稀缺的司法资源。尤其是在信访法治化改革的背景下，一些当事人不能依法正确行使诉讼权利，对不符合行政诉讼起诉条件和不属于人民法院主管的案件也坚持起诉；有的出于各种不正当的目的，利用我国行政诉讼制度特别是登记立案门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉；还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。对这些明显不符合起诉条件的案件，如果只要进入诉讼程序，就一律遵照常规案件那样审理流程一个环节不落甚至案案开庭审理，不仅没有必要，而且也将浪费大量的司法资源，甚至导致法官疲于应付，耽误了对符合起诉条件案件认真履行司法审查的职责。

2．新行政诉讼法明确增设了行政诉讼简易程序，为案件类型化处理和推进繁简分流、探索速裁机制提供了基本遵循。司法对公正的追求是无限的、绝对的，而司法的资源却是有限的、相对的。在行政案件大幅增长的背景下，案件类型丰富多样，有的对当事人权利义务影响大，有的影响小，有的案件争议较大，有的案件争议较小，不同的案件对公正有着不同的要求，在司法救济的广度和深度上需要寻找一个平衡点，即在适用完备、严谨的普通程序与简单、快捷的简易程序之间寻找平衡点。新行政诉讼法顺应理论和实践的发展要求，增设了行政诉讼简易程序，明确规定：被诉行政行为是依法当场作出、案件涉及款额二千元以下以及属于政府信息公开案件的三类案件适用简易程序，同时还可以根据当事人的自愿选择适用简易程序。这个规定，在肯定行政案件类型化的基础上，迈出了处理程序类型化的步伐。“普通程序与简易程序的划分就体现了国家对可支配司法资源的结构性安排，这种安排的目的在于实现诉讼制度纠纷解决机能的最大化。” 尽管在法律规范上，简易程序的适用范围并不是特别广泛，且并没有出现速裁程序的明确制度设计，但在深层次上，该规定为行政诉讼繁简分流、探索在简易程序基础上的速裁机制提供了理念和制度上的支撑。

3．推进行政案件繁简分流、探索建立行政速裁机制的紧迫性，与现行行政诉讼简易程序制度供给的不足存在一定的张力，亟待在理念指导和创新思路上提出新思维。行政诉讼的简易程序对于实现案件繁简分流具有重要意义，但实际上其适用率却偏低。究其原因，一方面，是新行政诉讼法仅仅用三个条文规定了行政诉讼简易程序这一新制度，分别规范简易程序的适用范围、审理组织和期限以及与普通程序的转化问题，这就导致实践中关于行政诉讼简易程序的适用存在严重制度供给不足的问题，比如，适用简易程序的案件，被告行政机关是否可以不答辩或者人民法院是否可以在法定最长答辩期限内合理缩减行政机关的答辩期限、简易程序开庭传唤方式是否可以更灵活乃至开庭流程更简便、简易程序文书是否可以简化乃至适用令状式文书等，而且，简易程序案件审理期限只有短短的45天，明显短于民事诉讼简易程序3个月的审理期限，这也是制度供给上的一大障碍。另一方面，简易程序适用率低，很大程度上源于实践中，不论是法官，还是当事人，对这一新制度还不熟悉、还不适应，对这一新制度还存在一些模糊的认识。这些问题严重制约了行政诉讼简易程序的适用和案件繁简分流的效果，在短期内法律制度供给不可能有大的改变的情况下，急需要在处理思路上提出新思维，以指导行政审判实践把繁简分流理念贯彻下去。

此外，简化行政诉讼审理流程，并非我国所独有，相反在域外有较为丰富的立法例。在英、美等普通法系国家，由于独特的法律文化背景，法院对行政争议和民事争议适用同样的法律和程序，虽然没有独立的行政诉讼程序，因而也就无从谈及法律概念上行政诉讼简易程序，但是，这并不意味着英美法系没有行政诉讼简化审理制度，只不过这种简化审理程序融入到了民事诉讼简化审理乃至速裁程序中。在法律体系和我国较为相近的大陆法系国家或地区，行政诉讼简易程序的设置和普及适用，使大量简单、争议不大的行政案件得以迅速地审结，极大地节约了司法资源和当事人的诉讼成本，提高了司法效率。可见，域外法治发达国家和地区从制度上优化行政案件审理程序，根据案件的类型化探索与之相适应的繁简分流程序，这种做法，折射出司法现代化对行政诉讼程序的新的内在要求，是现代司法理念在制度和实践中的必然反映，非常值得我们借鉴和吸收。

行政诉讼速裁机制的适用范围和要求

行政争议的类型化解决，是行政案件繁简分流、探索行政速裁机制的共同理论基础。在具体适用简化审理流程中，并不是无章可循的，需要遵照如下要求：

1.区分裁判方式

行政案件裁判方式，可以分为程序性的裁定方式和实体性审理的判决方式，前者主要处理程序性事项，尤其是以适用于不符合起诉条件的情形较多，后者主要处理实体问题，对行政行为的实体合法性和当事人诉讼请求的可得性进行实体上的评判。一般而言，程序问题审查起来要比实体问题简单明了，相应的程序也应当更简明快捷，是否开庭以及询问当事人，取决于案件的实际情况和法官对案件情况的具体把握，而对于实体问题的审查和裁判，一般需要严谨的庭审程序才能做出。因此，在具体适用行政速裁机制中，需要区分裁判方式，准确把握。

（1）一审判决必须经过开庭审理作出，裁定则不一定需要开庭审理作出。判决是对被诉行政行为合法性的实体性裁判，事实认定和法律适用都必须经由当事人的举证质证和辩论程序导出，因而必须经过开庭审理程序才能做出。即使是最简单的一审行政案件，只要是用判决方式作出最终处理的，都必须经开庭程序，否则都属于违反公正、正当审判程序的行为，并会对当事人的实体权利造成损害。而对于因不符合起诉条件而适用裁定方式处理的案件来说，则开庭并非必经程序。特别是立案登记制度实施后，立案登记并不是要放弃对起诉条件的审查，只不过起诉门槛降低了，起诉条件审查更慎重了，审查环节延后了，但这改变不了进入诉讼程序后仍需要对起诉条件进行审查的本质。对于争议较大、是否符合起诉条件争议较大乃至需要被告行政机关答辩或参与举证质证才能审查清楚的案件，则一般需要开庭审理，而对于其他通过阅卷、调查和询问当事人可以得出结论的，则无需开庭审理。以超过起诉期限裁定驳回起诉的案件为例，如果根据当事人的起诉事实，起诉明显超过了行政诉讼的最长起诉期限，则可以不经被告答辩举证质证和开庭程序，即可认定超过起诉期限，直接据此裁定驳回起诉；如果起诉是否超过起诉期限不明确，需要被告答辩和当事人举证质证才能审查清楚的，则需要经过开庭审理程序，并依据经审理查明的事实作出相应的判断。

（2）不符合起诉条件的裁定一般需要经过阅卷、调查和询问当事人程序，但如果是明显不符合起诉条件的，则可以经过阅卷和调查，径行作出驳回起诉的裁定。立案登记制度实施后，立案审查程序延后，无论是立案阶段审查，还是诉讼程序的审查，都是对起诉条件的审查。对于已经立案，且不符合起诉条件的案件，经过阅卷、调查和询问当事人，可以径行裁定驳回起诉，但对于其中明显不符合起诉条件，本来就可以在立案登记环节裁定驳回起诉的案件，即使进入审判庭诉讼程序，仍然是对立案登记换件起诉条件审查的延续，可以按照立案登记环节的审理程序进行，即询问当事人并不是必经程序。因此，对于不符合起诉条件的案件，同样有进行区分的必要，即：对于已经立案但明显不符合起诉条件的案件，可以经过阅卷和调查，径行裁定驳回起诉；对于已经立案但对是否符合起诉条件尚有疑问的案件，可以经阅卷、调查和询问当事人，径行裁定驳回起诉；对于已经立案且是否符合起诉条件存在事实上较大争议的案件，则需要通过开庭审理程序，才能作出相应的认定和处理。

2.区分审理程序

以类型化为标准推进行政案件繁简分流，既要从裁判方式入手，还需要遵循审理程序上的特点和规律，探索行政速裁机制。

（1）对于适用简易程序审理的行政案件，自然应当适用简便程序审理，这是行政速裁机制的主要适用范围。新行政诉讼法增设行政诉讼简易程序，法定适用于被诉行政行为当场作出、涉及款额在两千元以下、政府信息公开等三类案件。法律之所以将这几类行政案件纳入简易程序审理范围，在于这几类争议一般事实较为清楚、争议不大、法律关系较为清晰，理当占用更少的司法资源，给予当事人更迅速、更便捷的实现正义的通道。因此，对于适用简易程序审理的案件，即使行政诉讼自身制度供给不足，也可以借鉴民事诉讼简易程序的规定，简便快捷处理。

（2）对于适用普通程序审理，但事实清楚、争议不大的，同样可以适用行政速裁程序机制。行政案件种类繁多，涉及领域广泛，行政诉讼简易程序的适用范围相对较窄，还有大量事实清楚、争议不大、法律关系清晰的案件，并没有被纳入简易程序审理范围之中。对这类非属法定简易程序范围但事实同样简单、争议不大的案件，按照程序繁简与案件性质相一致的内在规律，同样可以探索推进简化审理流程。比如，对于行政不作为案件，尽管不属于简易程序适用范围，但有很多此类案件事实较为清楚、法律关系较为清晰，完全可以通过简化庭审流程，实现纠纷的快速审理和裁判。

（3）对于一审适用简易程序或简化程序审理的案件，二审程序同样可以简化流程，探索适用速裁工作机制。诉讼程序一般是以一审程序为标准进行设计的，二审程序在进行审级监督的同时，也要遵循一审程序的特点和规律。一则，二审程序没有简易程序设计，即都是普通程序，必须组成合议庭进行审理，但并不意味着所有普通程序都是整齐划一的，同样可以简化审理流程，即对于一审简易程序审理作出的裁判，无论判决还是裁定，二审都可以简化流程，围绕争议问题进行审查，并根据争议的大小和性质，决定开庭审理还是书面审理方式。二则，二审程序规定以开庭为原则，以不开庭为例外，并不意味着二审必须经过开庭审理程序，对于事实清楚、争议不大的二审案件，同样可以在阅卷、调查和询问当事人的基础上，经合议庭合议决定不开庭审理。对于一审以明显不符合起诉条件为由裁定驳回起诉的二审案件，二审也可以考虑径行裁定驳回上诉。

3.对于民事诉讼简易程序和小额诉讼程序的借鉴和引入

行政诉讼脱胎于民事诉讼，不仅现行行政诉讼规则带有较强的民事诉讼规则的印记，而且法律还明确规定，对于行政诉讼法没有规定的，可以准用民事诉讼法的规定。这就为民事诉讼规则进入行政诉讼程序，提供了制度支撑。在简化行政案件审理程序方面，可以借鉴和引入的主要在以下两个方面：

（1）在简易程序规则供给方面，可以适用民事诉讼简易程序的规定。新行政诉讼法创设了简易程序，但规定较为抽象和笼统，基本解决了适用范围问题，没有具体的细化规则，司法解释又尚未对此做出细化安排，直接影响了实践中对简易程序的适用效率。对此，我们需要用足用好现有法律资源，新行政诉讼法“附则”部分已明确规定对行政诉讼简易程序的适用，该法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定，而民事诉讼法及其司法解释已对简易程序以及小额诉讼程序的审理规则、传唤方式乃至文书简化问题给予了较为详细的回应，理当直接运用到行政诉讼简易程序和速裁机制之中，二者之间的衔接适用不存在任何法律障碍。

（2）在二审审理程序方面，可以适用民事诉讼法司法解释关于径行裁判的规则。对于二审审理程序，新行政诉讼法与民事诉讼法的规定一致，即：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”在案多人少的大背景下，在推进繁简分流进程中，对于如何把握以开庭为原则、以不开庭为例外的标准，新行政诉讼法及其司法解释并未予以明确，导致实践中有一些模糊认识，不敢迈出简化审理的步伐。其实，对此民事诉讼法司法解释有明确细化标准，可以依法借鉴和引入适用。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十三条规定：“第二审人民法院对下列上诉案件，依照民事诉讼法第一百六十九条规定可以不开庭审理：（一）不服不予受理、管辖权异议和驳回起诉裁定的；（二）当事人提出的上诉请求明显不能成立的；（三）原判决、裁定认定事实清楚，但适用法律错误的；（四）原判决严重违反法定程序，需要发回重审的。”

4.适用行政速裁程序的案件原则上当庭宣判

当庭宣判具有巨大的理论和实践价值，也是一项系统性、综合性、复杂性的工程，不仅需要合议庭或法官具有较强的法律素养和职业技能，更需要司法体制机制乃至社会大环境提供支撑和保障。在当前案多人少矛盾日益突出的背景下，随着司法体制机制改革日益深入，促进当庭宣判工作的条件日趋成熟，特别是对于适用行政速裁机制的案件，原则上应当当庭宣判。这也是行政速裁机制的题中应有之义。

这是因为，适用行政速裁程序的案件，往往事实较为清楚、争议不大，有的属于法定简易程序审理范围，有的虽不属于法定简易程序范围，但法律关系并不复杂，而且裁判文书制作也较为灵活和简约，当庭宣判最为迫切、难度也最小，而且法律和司法政策也往往明示这类案件优先推进适用当庭宣判。最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》第五条明确规定，适用简易程序审理的案件，一般应当一次开庭并当庭宣判。此次最高人民法院发布的《关于进一步推进案件繁简分流，优化司法资源配置的若干意见》，再次重申了这一政策，规定适用行政简易程序审理的案件，原则上应当当庭宣判。简易程序审理案件如此，行政速裁程序审理的案件，理当亦然。

行政速裁机制适用中需要注意的问题

行政诉讼速裁工作机制，作为简化案件审理流程的一个重要方面，是新鲜事物，对行政审判理念和实践有重大且深远的影响。在具体掌握和适用中，该机制可能会有一些模糊认识，需要注意和澄清。

1．简化审理程序，探索建立行政速裁机制，并不仅仅在于强化简易程序的适用。行政诉讼简易程序适用效率较低，是一个不争的事实，原因有许多方面，制度供给不足是重要因素，因此，强调促进行政案件简化审理程序，探索行政速裁机制，有进一步促进和推动简易程序适用的目的，这毋庸置疑，但仅以此来理解简化审理程序和探索速裁机制，认识又是远远不到位的。这是因为，简易程序只是简化审理程序的一个方面，简化审理程序本身比简易程序包含范围更广泛、内涵更丰富，即不仅指简易程序的简化，更指非简易程序案件也可以根据案件的具体情况进行简化。

2.简化审理程序，探索建立行政速裁机制，并不仅仅是要强化审理效率。简化审理程序，探索建立行政速裁机制，固然是目前案多人少矛盾的有效解决方法，也是在此背景下提出来的，但简化审理程序与案多人少矛盾有关，却绝不仅仅在于使得案件审理提速，提升案件结案效率，而是在寻求司法资源与公民救济权利之间的有效平衡。这就是说，提升审判效率、缓解办案压力，只是简化审理程序、探索建立行政速裁机制的一个表象上的价值，深层次的理念和驱动力，在于构建以满足当事人程序保障和权利救济为出发点和落脚点的多元化、类型化的纠纷解决体系。

3．简化审理程序，探索建立行政速裁机制，在追求程序简易化的同时，不可忽视程序的规范化、正当化。审理程序规范化，一直是我国审判方式改革的重要方面和目标，提出简化行政案件审理流程，探索建立行政速裁机制，追求审理程序的简易化，并不是要改变审理程序规范化的价值追求，而是要在更高层次上，推进庭审规范化，即按照诉讼程序的内在规律推进繁简分流，也是审理程序规范化的题中应有之义。简化审理程序，是对冗长、拖沓的审理程序进行“删繁就简”的“手术”，但公正的司法程序的最核心部分，也是当事人程序权利最低限度保障的部分，则不得克减，比如合议庭成员和独任法官告知、当事人申请回避权利、审理程序中立公开等，也许这些程序方式可以简化，但当事人享有的这些诉讼基本权利必须得到保障。

（作者单位：北京市高级人民法院、北京市第二中级人民法院）