多元化矛盾纠纷解决机制的审视与构建

文/何占武

多元化矛盾纠纷解决机制的审视与构建

文/何占武

导 读

党的十八届四中全会作出了“全面深化多元化纠纷解决机制改革”重大决策部署。积极探索并建立多元化矛盾纠纷解决机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是法治社会的标志，如何探索和构建便捷高效的多元化矛盾纠纷解决机制具有重要意义。本文就建立多元化矛盾纠纷解决机制的传统法律文化基础、现实需要、实践做法等方面提出几点看法。

有社会就会产生矛盾纠纷，有纠纷就有纠纷解决机制。公正、有效的纠纷解决机制的建立是社会和谐稳定的保障。当前我国正处于社会转型期和矛盾高发期，各种社会矛盾错综复杂，而解决这些矛盾纠纷，不是仅靠法院一个部门所能做到的，必须分流处理，建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制。而以非诉讼方式解决纠纷、化解矛盾的中国传统做法曾被国际司法界誉为“东方经验”，如何在诉讼外调解与诉讼调解之间，建立一座信息畅通的桥梁、一条衔接转化的渠道，有效将矛盾化解在基层和萌芽状态，是奈曼旗人民法院2006年新班子组建以来，研究和实践的重要课题，为此探索建立多元化矛盾纠纷解决机制的构想应运而生，并取得了良好的法律效果和社会效果。

多元化矛盾纠纷解决机制构建的传统法律文化基础

思想基础。无讼思想是我国传统法律文化的基本价值取向和具体体现。从历史的角度来看，道、法、儒三家都主张无讼思想,但三者实现无讼的具体路径不同。道家的老子追求的是“无为”境界，道家认为“争”是万恶之源，老子时常教诲人们要“绝圣弃智”、“绝仁弃义”、“见素抱朴、少私寡欲”。法家大力倡导“以法治国”,奉行重刑主义，主张“以刑去刑”。法家也同样将“不争”视为社会人际关系和谐的前提与基础。在历史上第一个明确提出并系统论证无讼思想的是儒家的孔子。孔子的“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，是我国历史上首次明确提出无讼思想的经典诠释。封建统治者同时通过各种渠道宣传、强化无讼思想，形成了“家丑不可外扬”、“屈死不告状”、“宁可私了，不愿官了”的社会管理现状和儒家教化的社会风俗，厌诉、息诉的观念在社会公众之中普遍存在，普通老百姓只有万不得已时才对簿公堂或“告御状”，“无讼”被视为社会治理的一种理想境界，“息诉”成为封建社会的重要施政目标。因此，用调解等非诉讼方式解决纠纷，奉行“以和为贵”一直是我国社会在纠纷解决方式上的主要价值选择。

制度基础。西周时期，在地方官吏中有“调人”之职，以“司万民之难而谐合之”。至秦汉时，通过设立秩、啬夫和三老，掌管道德教化和调解事务。隋唐时期，基层分设乡正、里正和村正，对民事纠纷进行调解，至元代，依托基层社会组织的“社”及“社长”，广泛运用调解方式解决民事纠纷。明朝设立“申明亭”，以作为“读法、明理、彰善抑恶、剖决争讼小事、辅弼刑治之所”。明中后期，推行“乡约”制度，到了清朝，调解已经成为民事诉讼常用手段，广泛应用于民商事纠纷的化解。可见，调解已成为古代统治者实现理想的“无讼”价值取向的一种有效手段，并凭借礼与法的双重力量，有效化解了大量社会矛盾，维护了古代社会的基本秩序,作为我国古代法律文化的组成部分，其有益成分对当今多元化解决纠纷有较为重要的借鉴意义。

多元化纠纷解决机制构建的现实之需

随着经济快速增长，利益格局的深刻调整，我国迎来了社会转型期。各种矛盾日益呈现出多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，如何及时有效地化解纠纷成为一项重大的历史任务。同时，伴随着司法改革的推进，“权利神圣”、“司法最终解决纠纷”意识深入人心，并坚持“诉讼至上”、“司法万能”、“有纠纷找法院”，尤其是人民法院全面推行立案登记制以来，随着立案门槛降低，大量矛盾纠纷涌入法院，法院工作正在承受着巨大的诉讼压力：1.案件数量剧增。从奈曼旗人民法院情况看，2013年受理案件3673件，2014年受理各类案件5326件，现处于一线办案的法官仅42人，人均办案需200件。近年来，法院受理案件数量一直呈持续上升态势，疑难、新类型案件与日俱增，有限的司法资源已难以承受案件之重。2.办案程序复杂。由于办案规范化管理及当事人不服审判提出上诉、抗诉、申诉等原因，造成当事人认为法院审判程序复杂，审理迟延，久拖不决，使双方矛盾越积越深，而非诉讼纠纷解决方式以其具有成本低、快速、方便、非对抗性等特点，不仅为当事人提供了直接具体的眼前利益，而且避免了诉讼和庭审的复杂和久审不决、久拖不决等弊端，能够达到互利双赢的效果。3.当事人负担增加。当事人不仅要支付案件受理费、鉴定费，还要承担律师代理费、车旅费等。提起上诉、抗诉、申诉更要支付昂贵的费用。同时法院为此所付出的人力、物力、财力也不断增加，新《诉讼费用交纳办法》施行后，诉讼费的收费标准也大大降低，因办案支出增加与诉讼费收入相对减少带来法院办案成本的负效益将越来越影响审判执行工作的正常开展。4.当事人对抗心理不断升级。将所有纠纷不分青红皂白地通过法院“依法裁决”并非最佳方案，老百姓的俗话里通常说“一场官司三代仇”，表明案件的裁判有时候并不完全解决纠纷，很可能会有其他衍生矛盾。“一刀两断”式的司法裁决，有时不能满足当事人“理想”中的公正，反而使其对法院、法官的公信度下降，对社会的不满和对抗程度不断上升。5.“执行难”问题难解，“空调白判”现象始终难除，造成部分当事人“因诉致贫”。可见，司法资源是有限的，多元矛盾纠纷决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的，面对越来越突出的矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源的有限性、司法能力的局限性之间的矛盾，必须充分发挥多元优势，针对各类纠纷的不同特点，相应的部门和组织在党委的统一领导下，各司其职，各尽其能，因此建立多元化矛盾纠纷解决机制迫在眉睫。

多元化矛盾纠纷解决机制构建的实践做法

多元化纠纷解决机制，是以诉讼为核心，非诉讼方式为补充的相互配合，相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷的机制。多元化纠纷解决机制按解决纠纷的主体可分为诉讼和非诉讼两类方式，非诉讼方式通常包括调解、和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。改革开放以来，我国在继续发展和完善人民调解制度的同时，大力推行行政调解、司法调解，逐步形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷调解工作体系。与此同时，仲裁作为一种纠纷解决方式也迅速发展起来，商事仲裁、劳动争议仲裁等各类仲裁制度不断健全完善。尽管当前我国解决社会矛盾纠纷的方式已经十分丰富，但总体上看各种方式的发展程度不尽相同，一些方式的制度化、法制化水平不高，各种方式之间相互衔接配合尚不科学完善。只有进一步整合诉讼、调解、和解、行政裁决、行政复议、仲裁等多种纠纷解决方式，建立健全多元化纠纷解决机制，发挥各种纠纷解决方式在化解不同社会矛盾纠纷中的特点和优势，才能形成合力，起到事半功倍的效果，有效促进社会和谐稳定。为此，奈曼旗人民法院早在2007年便探索多元纠纷解决机制，制定了《诉讼调解与人民调解对接实施办法》，充分发挥职能作用，坚持以诉讼调解为中心，积极探索多元化解决纠纷的方法和途径，努力将诉讼环节向前延伸，将审判领域向外拓展。2009年，又制定了《诉讼调解与人民调解对接规程》，与旗司法局联合下发文件，在全旗推进诉讼调解与人民调解衔接工作。2010年，拓展调解联动平台，向学校派出法制副校长12名，在做好法制教育的同时，协助校方调处发生在校园内的矛盾纠纷；针对类型化、专业化纠纷日益增多的趋势，在派出所、交警队、医院、工商、卫生、交通、工会等部门设立巡回法庭和法官工作站，同时，注重发挥劳动人事争议仲裁、商事仲裁、农村土地承包仲裁等仲裁机构的解决纠纷作用，协同化解矛盾纠纷，2014年以来全旗90%的劳动争议纠纷、84%的交通事故纠纷、62%的医患纠纷在诉前得以解决。2015年，奈曼旗人民法院主动与旗综治办、司法局等部门联合出台《奈曼旗多元化纠纷解决机制实施办法》，加强法院诉讼服务中心与人民调解组织、社团行业组织、行政机关“三项对接”，实现联动化解矛盾纠纷；打造人民陪审员、专业组织、律师与特邀调解员“四支队伍”，协调社会力量共同参与化解矛盾纠纷。

一是搭建多元化解决纠纷平台。针对辖区面积大，居住分散，部分村屯交通不便的实际，为了便于诉讼调解与人民调解的相互配合，切实方便群众解决纠纷，减轻群众负担，奈曼法院改变以往“传唤当事人到庭”的传统办案模式，变“被动办案”为“能动司法”，让法官脱下法袍、放下法槌、走出法庭，到群众中去办案，解决纠纷。2009年年初，投资70余万元购置三台巡回办案专用车，车内按照流动法庭的功能设置，配备笔记本电脑、便携式打印机和远程签章系统等功能齐全的现代化设备。在交通不便的边远地区设立21个巡回办案点，在每个行政村和每个自然村，都聘请了巡回办案联络员，公布联系电话，发放便民联系卡，实行预约立案、就地立案、就地审理、就地化解矛盾纠纷，形成了以法庭为中心，各巡回审判点为支点，巡回办案车为连线，覆盖全旗每个自然村的点线面结合的巡回办案网络，最大限度地把矛盾纠纷及群众反映的问题化解在一线，最大限度地满足人们解决纠纷的需求。

二是构建科学的纠纷分流机制。根据不同的纠纷类型、纠纷难易，选择和解、调解、仲裁、司法等丰富多彩、形式各异的解决纠纷办法，畅通纠纷解决的途径，引导指引当事人选择合适的解决纠纷方式和解决纠纷主体。1.诉前引导。设立诉讼服务中心，对案情简单、争议不大的民事案件，在征得双方当事人同意后，暂缓立案，先由纠纷当事人所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解，实现立案环节矛盾纠纷的过滤和分流，引导当事人形成正确、理性的纠纷解决观念，为当事人提供最佳的纠纷解决建议，使双方当事人在未“对簿公堂”前，通过宽松的形式，简洁的程序，平和的环境，灵活多样的方法，最终使双方握手言和。2.委托调解。充分利用人民调解员来自基层，来自群众，人熟、地熟、情况熟等特点，对民间纠纷能够第一时间发现，第一时间调解，及时达成调解协议，快速有效化解矛盾纠纷的优势，对于有可能通过人民调解解决的，在征得当事人的同意后，出具委托人民调解书，将案件委托给人民调解组织进行调解。2014年以来，奈曼法院共委托人民调解组织调解纠纷750件，调解成功668件，调解成功率达89%，大大减轻人民法院作为“最后一道防线”的工作负荷。3.邀请协助调解。如涉及婚姻家庭、邻里纠纷等案件，注重听取群众意见和建议，了解纠纷发生的起因，邀请村干部和调解员共同开展调解工作。同时，完善特邀调解组织及特邀调解员名册制度，探索特邀调解组织及调解员的资质认证制度，进一步拓宽选任领域。健全特邀调解组织及调解员的工作考评及退出机制，完善名册的公开机制及使用流程，提高名册使用率。推动建立律师调解员制度，探索建立律师调解有偿收费机制，拓宽律师调解领域，推进律师作为中立第三方调解员在多元化纠纷解决机制建设中的作用。

点 睛

司法资源是有限的，多元矛盾纠纷决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的，必须充分发挥多元优势，针对各类纠纷的不同特点，相应的部门和组织在党委的统一领导下，各司其职，各尽其能，因此建立多元化矛盾纠纷解决机制迫在眉睫。

三是拓展工作职能。奈曼法院在抓好审判执行第一要务的同时，找准工作定位，依照《人民调解法》赋予的职能，促进人民调解组织作用的发挥。1.发挥好引导作用。在立案阶段，主动向人民群众宣传《人民调解法》和人民调解工作职能及作用，引导群众尽量通过人民调解组织解决民间纠纷。2.发挥好指导作用。通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织人民调解员旁听庭审、主动邀请人民调解员共同参与调解，提高其调解技能和调解水平。加强对调解员的业务培训。通过授课、案例研讨、专题讲座、巡回办案等形式，提高人民调解员的法律水平。3.发挥好支持作用。第一，申请支付令。对以金钱给付为内容的人民调解协议，如果负有给付义务的一方当事人不履行该协议时，无对等给付义务的另一方当事人可依据人民调解协议直接申请支付令，要求强制对方当事人履行金钱给付义务。第二，申请出具民事调解书。在诉前调解中，对于法院引导诉外调解，调解成功的纠纷，根据当事人的意愿决定是否立案。当事人需要出具民事调解书的，予以立案，并由审查法官审核调解协议并制作民事调解书，使调解协议具有法律上的强制执行力。第三，申请司法确认。对人民调解、行政调解和行业性、专业性、社会性调解组织调解达成的协议，可向人民法院申请确认法律效力。通过司法确认，将替代性纠纷解决方式引入诉讼程序，对人民调解协议效力依法认可，对行业惯例和行政规范给予尊重，较好地处理了替代性纠纷处理结果与诉讼解决纠纷效力的衔接。2014年以来，奈曼法院确认人民调解协议132件，95%以上及时得到了履行。

多元化纠纷解决机制取得的效果

提高了调解率，缓解了审判、执行和涉诉信访工作的压力。2007年至2012年，6年间，奈曼旗人民法院共审结民商事案件14019件，调解、撤诉件11515件，调撤率为80%；审结行政案件41件，经协商化解争议后原告撤诉32件，撤诉率为78%；办结执行案件2930件，以执行和解方式结案2315件，占执结案件总数的79%。其中，2012年民事案件调解撤诉率为79%，刑事自诉及附带民事赔偿案件的调撤率为98%，行政案件调撤率为78.5%，执行和解率为77.4%，一审服判息诉率为95%。以上各项比率比大调解工作推行前的2006年分别上升了23、12、5.13、6.13和4个百分点。群体性事件、民转刑案件、涉法涉诉信访案件，集体上访数量分别下降了13个百分点，真正将矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。同时，审判力量得到有效整合，使法官腾出精力潜心研究审判，审理重大疑难案件，做出的裁判也更加贴近案情实际，当事人服判息诉率明显提高，使有限的司法资源发挥出最大功效。

引导群众经济便捷地解决矛盾纠纷。多元化纠纷解决机制为基层群众提供了更多的选择空间，诉讼、民调和仲裁的作用得到充分发挥，基层群众逐步摒弃了将权利意识等同于诉讼意识的偏见，不再过于依赖单一的诉讼来解决纠纷，更加主动、灵活地选择解纷之路。其坚持效益优先原则，以成本消耗为标准，充分考虑自身经济负担，选择效率高、成本低的解决方式，一些当事人不再选择诉讼的“独木桥”，真正实现了“以最小的投入，实现最大的效益”。

激发人民调解、行政调解及其他非诉讼调解工作的活力。法官在办案中，主动向当事人宣传人民调解解决纠纷的便捷、低成本、有利于缓和矛盾、维持当事人之间和谐关系等特点和优势，引导当事人通过诉前调解、委托调解、协助调解等方式解决纠纷，增强了基层组织、有关部门共同化解社会矛盾纠纷的意识，也为人民调解组织、行政机关和行业协会等开展调解工作、展现调解优势、提升他们在群众中的信任度和影响力，搭建了广阔的舞台，增强了非诉调解组织和人员的积极性、主动性。

整合调解力量,形成工作合力。第一，强化了对矛盾纠纷的预测、排查和控制。法院通过与基层调解组织、有关行政机关和行业组织建立经常性信息沟通和反馈机制，对矛盾纠纷的苗头性、倾向性及时排查摸底、分析预测，及时协调纠纷各方的利益关系，把矛盾纠纷纳入依法理性解决的轨道，化解在产生负面效应之前，增强了工作的针对性、预见性，增强了融入大局、服务大局的积极性、主动性。第二，强化了对突发性、群体性纠纷的调处。专门组建了突发性、群体性纠纷调处小组，主动与党委政府沟通汇报，对发生在辖区内的突发性、群体性事件，提前介入。第三，强化了对调解资源、手段和方式的运用。通过立案前引导、鼓励当事人利用非诉讼纠纷解决方式来解决纠纷；通过在诉讼程序中委托、邀请社会力量协助调解，直接将非诉讼调解引入诉讼程序；通过对非诉讼调解协议的效力确认，赋予其强制执行力，使诉讼调解与非诉讼调解衔接起来，动员社会力量形成合力。

关于建立健全多元化纠纷解决机制的几点建议

一是进一步发挥党委的领导核心作用。面对越来越突出的矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源有限性的矛盾，必须充分发挥政治优势，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制建设的要求，建立党委、政府统一领导，综治机构组织协调，各部门各司其职的纠纷解决体系，全社会共同参与的纠纷解决格局，让人民群众更自愿地选择低廉、高效的调解服务。

二是进一步强化法院的特殊地位与作用。人民法院要继续发挥主力军作用，主动加强诉讼调解与非诉讼纠纷解决方式的衔接,完善对非诉纠纷解决机制处理结果的司法审查制度，加大对非诉讼纠纷解决的支持与指导，促进非诉讼纠纷解决机制的多元化发展。

三是进一步加大教育培训力度。建立调解员培训机制。对从事人民调解、行政调解、仲裁调解等专业从事解决纠纷人员开展培训。通过各种渠道，采取集中培训、以会代训、个案指导等多种方式，提升调解员的整体素质。

四是进一步加大资金投入力度。地方党委政府要加强对多元化纠纷解决机制改革工作的政策支持和经费保障，对开展多元化纠纷解决机制建设所需的经费采取政府购买、单独列支等方式支出。

五是进一步加强对多元化纠纷解决机制的宣传。继续把多元化纠纷解决机制的构建纳入普法内容，通过新闻、网络媒体、送法下乡、法律咨询等，广泛宣传非诉讼纠纷解决机制的功能、特点和优势，使大家充分了解和认同选择多元化纠纷解决机制的重要性，引导群众形成正确、理性的纠纷解决观，引导当事人运用高效、便捷、低成本的方式解决矛盾纠纷，为多元化纠纷解决机制的运行提供一个良好的社会氛围。

（作者单位：内蒙古自治区奈曼旗人民法院）