建设法治经济是化解转型阻力的重要途径

文/杨省庭

建设法治经济是化解转型阻力的重要途径

文/杨省庭

导 读

现阶段，体制转型、社会转型交融互动，关系复杂、观念多样、诉求多元，转型阻力可能由不同原因产生于不同层面、不同群体。一方面，转型不可能光靠法治，很多问题必须通过经济发展、文化革新等才能得到根本解决。另一方面，转型绝不能缺少法治。没有法治，转型过程中的诸多问题会更难解决，过程会更难把控。

党的十八届五中全会明确提出加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。贯彻全会精神，充分发挥法治对发展的可靠保障作用，在法治轨道上推动经济社会持续健康发展，将是“十三五”时期的重大战略任务。

建设法治经济有利于推动发展转型

建设法治经济是推动改革发展的重要途径。习近平总书记在《以更大的政治勇气和智慧深化改革朝着十八大指引的改革开放方向前进》一文中指出：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”经过法定程序将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念融入法治体系，通过法律为改革明确方向、提供框架、设定路径、持续护航，既让局部阶段性改革在法律授权范围内充分探索，又将改革试错可能带来的冲击保持在可控范围。同时，及时总结局部阶段性改革形成的有益经验，经过法定程序上升为法律规则，以法律形式确认改革成果、健全发展机制，使其在更大范围、更长时期、更为稳定地促进经济社会发展。由此，有利于实现摸着石头过河与加强顶层设计的有效结合，实现自下而上、自上而下双向互动的改革发展，始终确保发展的正确方向。

建设法治经济是增强发展“获得感”的重要途径。法治作为人类文明的重要成果，终极价值在于推动人类社会的持续发展。这决定了法治视野下的发展观，绝不是追求少数人的发展，而是社会整体的发展。换言之，最广大人民群众的根本利益得以实现、维护和发展，就是法治孜孜以求的美好状态。聚焦当下，在改革开放30多年之后，人民群众已经不限于对民主法治、共同富裕的抽象认同，而是更为关注法治建设、经济发展相关成果的“获得感”。这不仅体现在知情权、监督权等民主权利方面，也表现在社会保障、环境保护等社会权利方面，以及财产保护、自主经营等经济权利方面。加快健全社会主义法治体系，通过法治方式坚决维护、兑现实在实惠实用的权益承诺，有利于确保经济社会发展符合人民群众现实需求、发展成果为人民群众所共享、发展方向得到人民群众的广泛拥护。

建设法治经济是化解转型阻力的重要途径。现阶段，体制转型、社会转型交融互动，关系复杂、观念多样、诉求多元，转型阻力可能由不同原因产生于不同层面、不同群体。一方面，转型不可能光靠法治，很多问题必须通过经济发展、文化革新等才能得到根本解决。另一方面，转型绝不能缺少法治。没有法治，转型过程中的诸多问题会更难解决，过程会更难把控。例如，转型发展不仅意味着经济结构的优化、社会福利的增进，更意味着旧利益格局的打破、新利益关系的形成。仅从利益群体角度看，一方面优势群体可能希望保持既有状态、维护既得利益，其往往也有更强的诉求表达力量、更优的诉求表达能力、更多的诉求表达渠道，更容易参与、影响制度的建立、调整。若无法定、民主、透明的参与规则、操作程序、追责机制，或者相关的规则、程序、机制不能得到有效落实，那么改革和转型很可能以“新瓶装旧酒”而告终，甚至使旧体制、旧模式、旧格局通过新规则、新制度、新法律被进一步强化、固化，对经济社会发展形成更大阻碍。这正是很多改革最后无疾而终的重要原因之一，也是“法制”与“法治”在功能方面的重大区别之一。另一方面，在特定领域、特定情形下，普通群体内部也可能产生利益分歧。当旧技术被新技术替代、传统产业被新业态冲击、重要资产价格剧烈变动时，在旧技术工人与新技术工人、传统产业与新业态以及资产持有者与购买者之间，利益诉求就可能出现差异，矛盾纠纷就可能不期而至。若不能依法妥善处理这种内部矛盾，很可能使问题社会化，陷改革于进退维谷之境。一定程度上，法治是一门以平等地位、民主方式、正当程序力求达至良好“平衡”的艺术。目前，除了法治，很难有一种更好的办法或者途径，可以使不同诉求尽量充分表达，不同情绪尽量有序疏导，不同方案尽量得到考虑，最大可能地避免暗箱操作。立足基本国情，充分运用法治思维和法治方式汇集各方意愿、培育公共理性、凝聚改革共识、打破利益藩篱，有利于扫除改革障碍、化解转型阻力。

点 睛

立足基本国情，充分运用法治思维和法治方式汇集各方意愿、培育公共理性、凝聚改革共识、打破利益藩篱，有利于扫除改革障碍、化解转型阻力。

建设法治经济有利于加快创新发展

创新是发展的第一动力，法治是创新的重要保障。如熊彼特所言，创新活动本质上是把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的新组合引入生产体系，其涉及产品、技术、市场、资源配置、组织模式等诸多方面。创新发展更是一个宏大复杂的系统工程，绝非朝夕可待。中国应当借鉴西方发达国家经验，充分发挥社会主义制度优势，加快构建和完善国家创新体系，特别是建立健全一整套有利于释放创新活力、激发创新热情、降低创新成本、认可创新成果、维护创新权益的法律制度体系，以作为创新驱动发展战略的有力支撑。

首先，以科技创新为例。科技是第一生产力，科技创新在全面创新中具有引领作用，法治则对科技创新具有重要的激励保障作用。第一，理论和实践均证明，科技创新具有很强的正外部性，虽然增加了社会福利，但是创新者的私人回报不足。在法律上创设知识产权并予以保护，可将具有公共产品性质的创新成果在一定条件下转变为普通的私人产品，有利于激励创新。这一点，对于中国的创新发展具有重要意义。第二，科技创新越来越具有“体系性产出”的特征，完善以创新为导向的法律制度体系，从资源聚集、合作模式、利益分配、成果转化、价值评估以及司法裁判等基础制度，到金融创新、财政投入、税收优惠等支持措施，可以在更大程度上激励和加快科技创新。第三，知识产权的“垄断性”保护与知识信息的传播利用、再创新之间存在一定的紧张关系，需要适当调和。通过制定“良法”、及时修法、科学释法，合理界定、适当调整知识产权的保护范围与强度，完善正当合理的专利强制许可等制度，防止权利滥用行为，维护正常竞争秩序，有利于避免知识产权保护过于僵化，反而在整体上抑制社会创新活力，损害市场资源配置效率。特别是在互联网时代，信息传播成本大为降低，创新速度大大加快，对知识信息的再组合、再开发、再创新要求更为迫切，同时知识产权规模日益庞大、边界越趋模糊、冲突更为复杂，如何将知识信息的低成本、高效率、快频率传播、利用和再创新，与知识产权的有效保护充分结合起来，建立起适应互联网时代、信息经济要求的知识产权保护制度，将在很大程度上影响科技创新的效率与水平。

其次，人力资源对于创新发展具有基础性影响，没有足够质量和数量的人力资源储备，创新发展则难以实现。第一，“马尔萨斯陷阱”并非单纯的危言耸听。特别是，对于自然禀赋相对不足，制度、技术、基础建设和开放水平较低的发展中国家、贫困国家而言，人口爆炸会加剧教育、卫生等资源的稀缺性，制约人均资源的投入，妨碍人力资源质量的提高，对于经济社会发展的负面影响现实存在。立足本国发展实际，通过人口与计划生育法等法律实行适当、适时的人口规划管理，努力达至合理的人口数量和较高的人力资源质量，实现人口转型、均衡发展，仍具重要意义。第二，健全和完善教育医疗、社会慈善、扶贫济困等相关法律制度体系，加大民生投入力度，有利于进一步加强人力资源的保护和培养，加快建设人力资本强国。

再者，企业在创新中具有主体地位、发挥主导作用，企业家精神则对于企业的创新意识、战略、能力具有重大影响。一批优秀的创新型企业家，可以深刻影响一个国家、一个社会的创新意识、创新氛围、创新活力。但是，企业家精神难以人为塑造、无法快速打造，须通过法治对市场主体地位的保护、自由决策的保护、合法财产的保护、创新收益的保护，排除过多的外部不当干扰，才能使其逐渐地在市场竞争过程中发生和生长。

总而言之，在新一轮科技革命和产业变革蓄势待发的背景下，加快构建创新发展法治体系，全力推动创新发展，对于突破发展瓶颈、迈过发展陷阱意义重大。

建设法治经济有利于释放经济活力

经济社会发展必须防止“万马齐喑”的消沉局面。一个充满活力的经济体，必然是市场主体数量持续增加，经营意愿持续高涨，经营模式持续创新，业务领域持续开拓，淘汰机制持续有效。大概而言，建设法治经济至少可在三个方面着力。

一是放宽市场准入。市场管制有其实际价值，如在食品、药品、医疗、法律、会计等领域，很多国家都实行了不同程度的市场准入，以确保其安全性、专业性、规范性、可靠性。但是，市场准入必然导致相关行业或领域进入成本增加、难度加大，过多的市场准入会极大限制市场主体的行动力、创造力，妨碍市场机制作用，阻碍资源有效流动。而且，有国外学者提出了“管制利益集团理论”，即实施市场准入等管制措施会提高该领域或行业现存企业的价格和利润，从而形成既得利益者，既得利益者又会为了防止竞争者进入和保持高利润而游说政策制定者，以确保持续获得管制利益，进而产生大量、持续的寻租行为，最终使管制结果偏离管制初衷，损害经济效率和发展质量。

当下，简政放权的重要任务之一就是放宽市场准入。在保持必要管制、严格市场监管、改进宏观调控的同时，大力转变经济管理思路，尽量取消大多数准入管制，并以法律法规和立法程序严格限制设立市场准入的权力。即便是在实施必要管制、监管和调控时，也应当注重方式的选择，尽量降低交易成本、发挥市场主体作用、提高经济发展效率。同时，应当高度重视防范“新瓶装旧酒”的问题，处理好地方政府“混合博弈”的相关问题。可以通过鼓励市场主体申请法律审查、提起行政诉讼等多种方式，及时否定违法设立、变相设立的市场准入，并予以严格追责。

二是确保平等地位。市场竞争必然是平等主体之间的公平竞争，平等的主体地位是激发创业热情、释放创新活力的必要前提。市场主体平等，至少应当包括规则平等、权利平等、机会平等、保护平等四大方面内涵。具体而言，各类市场主体应当能够平等参与规则制定、平等表达利益诉求；制定规则不得对不同主体实施不正当的歧视性待遇；平等遵守和适用规则，任何市场主体不得突破和凌驾于规则之上；各类市场主体自主平等参与竞争活动，合法财产、合法权利受到平等有效保护，等等。

目前，中国特色社会主义市场经济发展已经取得重大进展，但是在一些领域和方面仍未完全实现主体地位平等。例如，完善相关法律制度以保证农村各种所有制经济组织依法公平参与市场竞争、平等受到法律保护，促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展，仍是农村改革的重要目标。再如，平等是合作的前提，缺乏平等就不会有诚信合作。发展混合制经济等改革举措，须以不同经济主体之间的权利平等、保护平等为前提，只有真正做到平等参与、平等对待、平等保护，相关主体才能彻底打消顾虑、充分激发参与积极性，共同营造和扩大发展空间。

三是完善退出机制。经济活动必然存在风险，完善的退出机制对于实现市场优胜劣汰、优化资源配置、分散经济活动风险、维护投资权益等十分重要。企业经营不善破产、经营者合意解散等均属正常的市场现象，是市场机制发挥作用的体现，对此在依法履行程序、做好利益分配和补偿的基础上，让市场自行消化即可。如果不考虑实际效果，一味地强行干预，“死马当作活马医”，很可能是死马没有救活，而“僵尸企业”进一步增多，预期进一步扭曲，损失进一步扩大。特别是在现阶段，压缩过剩产能、淘汰落后产能已成当务之急，完善企业并购、重组、重整、破产等多样化的退出及配套机制，制度化地解决好钱从哪里来、人往哪里去等关键问题，将是法治经济建设的重大现实任务。当然，在设计法律制度时，应当根据不同的行业特性等提前做好风险分析和权益损害分析，构建科学的风险预防及分散制度、权益损害补偿制度等，实现市场自动淘汰机制与法定风险分散机制的良好配合，及时释放潜在风险，排除不合理风险，分散重大风险，避免系统性风险，防止社会风险。并且，对于市场主体而言，退出并不一定是被动行为，还有可能是根据自身经营情况、发展战略、市场环境等作出的主动调整，或者出于“落到为安”的考虑兑现收益。对此，只要是依法退出，就属于行使合法权利，不应受到超越法律的不当干预。

（作者单位：国家税务总局政策法规司）