抓住时机 试点休耕

文//郑红明



抓住时机 试点休耕

文//郑红明

党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“坚持最严格的节约用地制度，……探索实行耕地轮作休耕制度试点”。2015年11月11日，国务院常务会议提出要推动南方挂坡地退耕还林，推进休耕及玉米与大豆轮作，促进种植结构调整。这是我国首次在国家层面提出轮作休耕制度。

当前国内粮食产量呈现结构性供大于求，库存急剧增加，仓储补贴负担加重。同时，地力严重透支，生态环境不断恶化。化解高库存与恢复地力已成为当务之急。我国已经对北部大草原实行轮牧，在近海实行休渔，然而我们的耕地却没有休息，还在用化肥充当催化剂，是到了让耕地歇歇的时候了。

当前休耕时机较为有利

一是全社会基本形成了共识。以前由于我国人多地少，粮食单产较低，粮食供应一直处于紧平衡中，因此格外强调精耕细作，弃耕抛荒被认为会影响我国粮食安全，影响农业基础的稳定，不但要受到道德的遣责，还可能会受到政府的处罚，甚至可能会被收回土地承包权，是不允许的。随着我国粮食单产和总量的提高，随着粮食对外开放的扩大，我国的粮食安全保障已经上升到了更高的层次。以往藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉的粮食安全理念开始受到挑战。实行休耕，减少粮食供应，在党中央、政府、学术界和民间均已达成了共识。

二是国内粮食供应充足。休耕的前提是必须能保障国家粮食安全。几千年来，我国没有真正实行过休耕，主要原因是人多地少，粮食供应偏紧。当前国内粮食连续丰收，特别是三大主粮品种库存高企，供应充足，这既是当前实行休耕，从供给侧减少粮食供应，化解国内粮食库存高企的原因，也为实行休耕提供了物质条件。

三是当前国际形势利于实行休耕。当前国际粮食供应相对充裕，粮价较低，便于我们统一利用国内外两个市场来保障国内粮食安全。据联合国粮农组织（FAO）发布的最新数据显示，2015年全球谷物总供应量将达到29.31 亿吨，已连续三年丰收，较2014年平均供给水平增加3.12%。2015年全球谷物库存均值为4.88亿吨，较2014年增长5.17%。由于全球经济增速放缓、供应相对宽松以及美元持续表现强势，粮食出口国竞争激烈，不断拉低出口价格。2015年，全球粮食价格连续第四年下跌，且创下7年最大跌幅。其中谷物价格指数下跌了15.4%，国内外粮食价差进一步压大。从休耕的角度进行考虑，此时进行休耕，若供需出现较大缺口，可通过进口较低价格的国际粮食来保障国内粮食供应，避免国内粮价大幅上涨。

四是我国经济实力增强，有能力进行适当休耕。推行土地休耕，不是说让农民不种地就完事了，它需要强大的经济实力作后盾。国家要给农民一定的补偿，把农民的种地权暂时赎回来，才能推行下去。对我们这样一个拥有18亿亩耕地的大国来说，如按照一成的比例进行休耕，每年需要的补贴动辄几百上千亿元，没有强大的经济基础根本无力推动。上世纪80年代和90年代，我国也经历了粮食大丰收，出现粮满为患的现象。由于经济能力限制，只能提出调整种植结构，结果引起粮食生产大起大落。经过三十多年的改革开放，我国的综合经济实力已大大增强，目前已是世界第二大经济体，有能力拿出更多的资金用于农业可持续发展。粮食直补的实行，农业税的取消，无一不是我国经济实力不断增强的体现。目前我们已经有能力给推行休耕的农户适当的补偿，使粮食生产在适当减少的同时，粮食生产能力又不下降，从而跳出粮食生产大起大落的怪圈，使粮食安全保障水平处于更高层次。

积极稳妥试行休耕

推行土地休耕，从长期来看，会增加土地肥力，提高粮食单产和质量，对保障国家粮食安全、推进新农村建设和城乡一体化发展、促进生态文明建设将发挥重要支撑作用，但短期会造成耕地数量下降。如不慎重确定休耕规模、范围与年限，将会对国内粮食安全造成不利影响。因此，一定要根据我国的实际情况，积极稳妥审慎推行，而不能盲目照搬国外的经验，以免水土不服，危及国内粮食安全。

——合理确定休耕规模。虽然我国粮食产量和库存量均创历史新高，供应压力巨大，但只是结构性过剩，总体上仍处于紧平衡状态。因此不能像美国那样实行大规模休耕。加上我国仍是发展中国家，又没有经验，先期休耕应以试点为主，不能一下子规模搞得过大。同时为应对可能出现的面积调减后因天气等原因导致单产下降、国际粮价大幅上涨引起的进出口逆转等不可预料的情况，休耕规模也不能太大。当前应该以确保国内粮食产量不低于5.5亿吨为标准制定休耕比例，即不超过全国耕地的10%较为妥当。而试点初期规模可以适当低一点，以全国耕地的3%～5%的比例较为适宜。

——科学划定休耕范围。由于我国耕地质量下降是全国性的，因此，总体思路是争取通过若干年或更长的时间，将全国的所有耕地全部休整一次，并循环进行休耕。为确保试点取得良好效果，初期休耕的重点范围应放在不适宜种粮的地区，如南方重金属污染地区、北方水资源严重缺乏地区，以及粮食单产较低的地区和仓容十分紧缺的主产区如镰刀弯地区、南方挂坡地、北方漏斗区等。

——因地制宜确定休耕期限。区别不同情况，实行不同的休耕年限。一种是实行中长期休耕的地区。对高污染地区、土地贫瘠地区、水资源缺乏区以及耕地退耕还林、还草、还湖的可实行较长时期休耕。时间可以是10～15年，甚至更长。另一种是短期休耕。就是将现有耕地按一定比例在一定时期内进行循环休耕，以此达到保护土地资源、保护生态环境、提高耕地使用效益的目的，如对主产区试行每隔3～5年休耕一次。

——合理确定补偿标准。休耕的补偿标准不能太高，也不能太低。太高国家财力难以承受，太低农户又不乐意。总体原则是要既有利于让休耕的农民乐意，也要让种地的农民有生产积极性。可根据休耕土地所在地的土地相对生产效益和当地的旱地租金价格，评估、确定一个年度土地租金补贴价格。也可参照国家西部大开发退耕还林、还草的补贴标准执行，每年每亩补贴粮食300斤。鉴于土地休耕大多数是粮食主产区，可按照目前的物价水平或最低收购价格，折算成现金补贴给农民。补贴发放程序可参照目标价格、粮食直补办法或退耕还林、还草等办法执行。

——加强休耕管理。为了让土地休耕落到实处，真正起到休养耕地、保护生产能力、减少产出、化解库存的目的，就必须建立管理机构，加强对休耕制度的实施与管理。一方面要监督农民不得在已休耕的土地上，种植以收获为目的的任何农作物。督促农民种植绿肥，通过翻耕达到增强地力的目的。不得建筑占用及其他任何占用已休耕土地，确保粮食生产能力。另一方面要对农民休耕的土地登记造册，建档保管，严禁农民将同一土地超期限休耕或者应休耕的土地不休耕等。对违反休耕制度的农户要给予严厉的处罚，确保耕地轮流休耕，真正保护和提高耕地的长远使用效益。

（作者单位：浙江省衢州市粮食收储有限公司）