俄罗斯国家安全立法的体系化构建

文/刘洪岩

俄罗斯国家安全立法的体系化构建

文/刘洪岩

俄罗斯国家安全立法体系主要侧重于国家安全机构建设、国家秘密保护、国外情报获取、反间谍活动等方面，除了保护政治安全、军事安全、领土安全等传统国家安全之外，还涵盖了信息安全、生态安全、资源安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、核安全、外层空间安全等非传统安全领域。近年来，俄罗斯致力于在全球范围内扩大其影响力，俄罗斯国家安全从传统安全领域向非传统安全领域的延展越来越明显。俄罗斯国家安全立法越来越关注社会精神领域，并呈体系化发展趋势。

俄罗斯无论作为地理意义上的大国，抑或作为政治意义上的大国，在世界地缘政治格局中都有着举足轻重的地位。国家安全保障问题一直是俄罗斯重要的建构目标和建设方向之一。无论是基于历史传统还是从现实需要出发，维护国家安全都是俄罗斯法治化建设的重要内容。

俄罗斯国家安全立法的历史发展

近现代意义上的俄罗斯国家安全立法可追溯到苏联时期。苏联解体前夕，在国家政治局势剧变、社会政见林立的情况下，制定并通过了苏联历史上第一部规范国家安全活动的法律——《国家安全机关法》。

如果说苏联早期的肃反委员会是在非常情况下，作为保卫革命的必要手段而临时组建的话，与其不同的是, 此后成立的国家政治保卫总局及其后继者国家安全委员会（克格勃），一直在苏联国家管理体系中占据最为重要的核心位置。这样一些涉及国家安全和公民权利的机构，它们活动的法律依据、权限、范围等不能不被当作一个重要的国家调控手段加以特殊对待。故此，国家政治保卫总局一开始就走上了一条不同于传统行政机构管理的路径，它没有纳入苏联刑事诉讼体制之内。该机构拥有自己的“法律委员会”，“用于迅速判决反革命分子、间谍和恐怖分子”。从1929年11月开始，所有刑满三年以上的政治犯和刑事犯都转归国家政治保卫总局管理。因此，在20世纪30年代和40年代，国家政治保卫总局一直是作为政治警察机构而不是普通司法机构参与苏联革命和建设的各项活动。和肃反委员会一样，国家政治保卫总局的任务是同反革命作斗争，但“反革命”的概念在不同时期有着不同的内涵和外延。列宁时期的反革命清楚地界定为颠覆和破坏共产主义运动者，斯大林时期则没有一个明确的限定。由于国家政治保卫总局及其后续机构的职能长期没有法律依据，该机构逐渐成为苏共内部党同伐异的斗争工具。随着对斯大林个人崇拜的不断增长，该机构更是沦为斯大林强化个人独裁、打击异己的工具和手段。

长期高度集权的体制、民主匮乏、军备扩张及民族问题等复杂矛盾的交织，使得苏联逐渐陷入深刻的社会和国家危机。1986年召开的苏共二十七大确定了加速国家经济发展的战略方针。苏共第19次全体代表会议确定把政治改革作为改革重点。但不成熟的政治改革，反而加深了苏联的危机，致使其国内政治局势混乱，经济进一步恶化。在时任苏共中央总书记戈尔巴乔夫倡导的民主化和公开化改革政策下，人们要求彻底改组国家安全委员会并规范、限制其活动的呼声日益高涨。在1989年苏维埃代表大会上，苏维埃代表尤里·弗拉索夫指出:“克格勃不仅仅是一个机关，它是真正的地下帝国，至今为止没有向我们公开过秘密，却只给我们开辟坟墓。”克格勃以往的所作所为，导致反克格勃的浪潮迭起。迫于社会压力，苏联不得不开始对克格勃的职责范围进行立法，并于1991年5月16日通过了《国家安全机关法》。但到当年年底，苏联即告解体。

苏联解体后，俄罗斯成为独立国家，俄罗斯联邦安全机关接管并改组了苏联安全机关。在动荡、剧变、解体、重组等过程中，俄联邦一方面必须建立与其政体变更相适应的国家安全管理机构，另一方面也需改组情报安全机构，尽快摆脱苏联时期克格勃负面形象的影响。它尤其关注国家安全立法问题，立法速度之快，是其他任何国家无法比拟的。仅 1992年一年，俄联邦就颁布了四部涉及国家安全的法律: 3月5日的《俄联邦国家安全法》、3月13日的 《俄联邦侦缉行动法》、7月8日的《俄联邦国家安全机关法》和《俄联邦对外情报机关法》。

随着国家安全机构、任务、职权等的频繁变化，俄联邦不断完善国家安全立法体系。新的安全机构一出现，同时就有相应的法律出台。比如，1993年底，俄联邦反间谍局成立之后，1994年1月5日出台了《俄联邦反间谍局条例》；1995年4月3日在宣布成立俄联邦国家安全局的同一天，颁布了《俄联邦国家安全机构法》。1998年7月，为进一步规范联邦国家安全局的活动，俄联邦颁布了新的《俄联邦安全局条例》。俄罗斯在较短时间内基本完成了国家安全领域的主要立法，并建立起国家安全法律制度体系。

俄罗斯国家安全立法体系

俄罗斯国家安全立法体系主要侧重于国家安全机构建设、国家秘密保护、国外情报获取、反间谍活动等方面，除了保护政治安全、军事安全、领土安全等传统国家安全之外，还涵盖了信息安全、生态安全、资源安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、核安全、外层空间安全等非传统安全领域。

在国家安全机构建设方面，主要制定了《俄联邦国家安全机关法》（1992年）、《俄联邦安全部门法》（1995年）以及与之相配套的相关法律法规；在国家秘密保护方面，主要建立了以《俄联邦国家秘密保护法》（1992年）为基础的国家秘密保护法律体系；在国外情报获取方面，俄罗斯制定了《俄联邦对外情报机关法》（1992年）等法律；在反间谍活动方面，俄罗斯制定了《俄联邦侦缉行动法》（1992年）等法律。

由于国家安全涉及范围广，俄罗斯还制定了对国防和国家安全具有战略意义的行业领域清单，并以此为基础建立相关法律保护制度。这些领域包括核工业、信息、军工、宇航业、通信业、自然资源、印刷出版业以及从事对水文气象、地球物理现象产生影响的工作、传染病病源体的研究等其他方面九大类，对外国机构和投资者从事相关业务进行限定，并根据每个行业的不同特点制定专项法律加以保护。以核工业为例，俄罗斯1995年制定了《核能利用法》，对核设施的安装、建造和运行，核原料及放射性物质的勘探、开采、生产、使用、加工、运输、保存、掩埋，与核材料和放射性物质有关的科研和试验，设计、规划、制造核设备、放射源、核材料保存点或储存库等7类核活动进行规范。

对俄罗斯国家安全立法的评价

近年来，俄罗斯一直倡导“只有保障社会体系的安全，国家法律机制才能正常发挥其职能和重要作用”，认为加强国家安全管理是维护社会稳定的决定性因素。将维护国家安全作为防范社会危险的目的、条件和战略，归根到底是在保障社会制度和国家、社会、个人的生存。俄罗斯国家安全保护，一直肩负保障公民个人权利，实现和国家复兴的重要使命。近年来，俄罗斯国家安全立法呈现如下特点：

首先，俄罗斯国家安全的保护范围逐渐扩大。近年来，俄罗斯致力于在全球范围内扩大其影响力，尤其是在信息化时代，俄罗斯国家安全从传统安全领域向非传统安全领域的延展越来越明显。比如近年来在信息安全、通信安全、生态安全、外层空间保护领域，俄罗斯国家安全的保护范围逐步扩大，国家安全立法的调整范围也逐渐将更多的特定范畴列入“本国利益”影响范围之内。

其次，俄罗斯国家安全立法越来越关注社会精神领域。以信息安全为例，俄罗斯将现有的社会信息资源视作国家财富的重要组成部分。创建允许大众传媒和公民分享有关俄联邦国家权力机关和公共社团活动信息的法律机制，是保证大众传媒准确报道社会生活事件的重要保障，是加强俄罗斯公民社会建设强有力的社会基础，是保护和复兴俄罗斯民族文化、增强社会经济发展活力的基本条件。

最后，俄罗斯国家安全立法呈体系化发展趋势。俄罗斯国家立法由一系列不同层次的基础性法律文件构成，是俄罗斯国家安全机关保护国家秘密信息文件资料及其载体的设备、方法和手段，以及为此所采取的各项保密措施的总称。《俄罗斯联邦安全法》是一部有关国家安全和国家信息资源保护方面的基本法，是俄罗斯国家安全立法保护体系的基础。由于《俄罗斯联邦安全法》没有明确国家秘密保护职能，《俄罗斯联邦国家秘密法》对此作了明确规定，成为俄罗斯国家安全保护制度的重要法律基础。除了《俄罗斯联邦安全法》、《俄罗斯联邦国家秘密法》外，俄罗斯国家安全立法体系还包括《俄联邦信息、信息技术和信息保护法》、《俄联邦出入境法》、《俄联邦大众传媒法》、《俄联邦通信法》等其他俄联邦法律法规、总统令以及俄联邦政府的决议等法律文件。

俄罗斯国家安全立法的发展趋势

目前，俄罗斯正处于转型时期，国家对内对外政策调整频密。这加深了与之交往的国家对俄罗斯政策不确定性的猜疑，并引发与之有利益关系的国家对俄罗斯的市场走向、经济变革、对内对外方针、科研和技术试验方向、军事政策及其落实手段等的关注。

《俄罗斯联邦国家安全纲要》规定了俄罗斯在信息领域的国家利益，包括信息获取和使用、现代化通信技术发展、防止国家信息资源被非法获取、尊重公民的宪法权利和自由等。因此，以安全纲要为基础和依据，通过立法继续深化完善国家信息防护系统和国家秘密防护系统，发展完善现代化的信息保护方法和手段，构建有效的国家和社会保护国家秘密协同系统，揭露、制止和打击俄罗斯联邦信息安全保障领域内的违法行为，增强政策透明度，消除外界疑虑，是俄罗斯必须正视的当务之急。

（作者系中国社会科学院法学研究所研究员）