中国大城市如何缓解交通拥堵之困——以治理武汉市交通拥堵为例

Big Cities in China to Solve the Problem of Traffic Congestion

文胡润州Hu Runzhou中国管理科学研究院武汉分院城市交通管理研究所教授



中国大城市如何缓解交通拥堵之困——以治理武汉市交通拥堵为例

Big Cities in China to Solve the Problem of Traffic Congestion

文胡润州Hu Runzhou中国管理科学研究院武汉分院城市交通管理研究所教授

摘要：目前，中国大城市交通已陷入私人小汽车迅猛发展、城市交通不断加剧的恶性循环之中。为解决这一难题，以北京为代表的不少城市纷纷采用了“限购”、“限牌”、“限号”等一系列限制性措施，但效果甚微，交通拥堵仍在继续加剧。如何更好地治理这一影响城市健康发展和市民出行交通幸福指数的难题，以作为中国中部特大城市的武汉市为例进行探讨，其关键是城市必须从目前“私人交通迅猛发展→公共交通受私人交通包围发展而越来越滞后→城市交通拥堵日趋加剧”的恶性循环怪圈中走出来，必须要大力迈向“优先发展的公共交通使广大市民出行越来越方便→吸引大量私人交通不断转向公共交通→城市交通拥堵日趋缓解”的创新交通发展新时代。

关键词：大城市；交通拥堵；管理方案；协调机构

因两江分割，三镇隔江相望，又加上众多湖泊、山体分隔，生活在武汉这座城市的居民出门就会遇到交通问题。尽管近几十年来不断建大桥、修高架，铺设新的城市道路网，开通了轻轨、地铁、城铁，高铁和几百条公共汽电车线路给市民的出行交通提供了越来越多的便利，然而随着城市人口不断增长，私人小汽车大量进入家庭，全社会交通需求大幅增加，供需不平衡的矛盾更趋尖锐，交通拥堵随之大幅加剧，广大市民的出行交通遭遇着更大困难，这对生活在这座城市居民的幸福指数造成十分严重的影响。那么，武汉市当前的交通拥堵发展趋势究竟如何？这是广大市民十分关心的热点之一。从总的趋势看，当前这种拥堵不断加剧的态势将持续，而且在相当长的时间内还将不断恶化，甚至市中心若干高强度开发与交通敏感地区还可能出现交通瘫痪状况。

一、导致武汉城市交通拥堵日趋严重的主要问题

（一）城市公共交通的竞争性吸引力不足

武汉市的公共交通近年来虽然有较大发展，但总体上仍然与广大市民需求存在较大差距，尤其是还难以吸引更多私家车主从开车转向公共交通，公共交通在与私人小汽车的竞争中还不具有较大吸引力。

美国学者亚当斯提出的“交通拥堵三定律”（简称亚当斯定律）从理论上更科学地证明了：解决由私人小汽车大量增长所产生的交通拥堵，单纯靠新建道路是不可能的。也由此，美国人从切身的经验教训中认识到：一味依靠发展私人小汽车是不能解决广大市民的交通出行问题的，还必须走以公共交通为主的城市客运交通发展道路。从20世纪60年代以来，这一认识为世界上越来越多的国家所认同，以欧美日等为代表的工业国家在其具有代表性的大城市纷纷建设以地铁为骨干、以公共汽电车为主体的公共交通系统，如伦敦、巴黎、纽约、东京等从1863年到1900年、1904年、1927年都陆续建成了第一条地铁及相互紧密衔接的包含有轨电车及公共汽电车在内的公共客运交通系统。经过近几十年的不断建设、完善，各工业国家大城市尽管私人小汽车的拥有率在80％～90％，但早晚高峰通勤时间（上下班），市民出行都依靠乘坐地铁等公共交通来完成，甚至包括到各大商业购物中心、医院、文体活动中心等也都是乘坐各类公共交通，除非有特殊需要，基本上都不开私人小汽车出门。城市出行60％以上的人群被吸引到地下，通过乘坐不同路线的地铁完成各自的出行目的。在城市道路网的各主、次通道上，主要是包括有轨电车在内的公共汽电车等公共交通车辆在行驶，而私人小汽车并不多，市内各处道路都比较通畅，交通运行处于较佳状态，也因此不会出现交通拥堵。

与上述四大国际大都市形成鲜明对照的，是武汉市公共交通发展所存在的较大差距，以轻轨、地铁为代表的城市轨道交通发展远远滞后于“四大都市”，甚至也远不及北京、上海、广州、深圳、南京、杭州等大城市。尽管近年来加大了建设力度，目前有3条线路通车，承担的年客运量从1 317万人次上升到目前的3.56亿人次，但在城市公共交通客运总量中所占比重仅由0.55％增至约16％，仍然处在较低水平，远不能满足广大市民的需求。特别是出行乘坐地铁还不方便，从公共汽电车或私人小汽车等换乘地铁还较困难，更没有免费换乘等优惠措施，因此，武汉市公共交通对广大市民、尤其是私人小汽车主缺乏吸引力，仍然无法缓解大量中、远距离出行私人小汽车主开车上下班，以致上下班高峰主城各主要通道拥堵不堪，而城市公共汽电车不少线路车辆却空空荡荡，平均满载率不足60％。

现阶段由于武汉市轨道交通发展滞后，使武汉市公共交通存在较严重的结构性缺陷。常规公交（城市公共汽电车）仍然是城市公共交通的主体，其所占比重曾高达76.6％，2014年因轨道交通有所发展下降至66.4％，但依然远大于轨道交通、轮渡、出租汽车客运量所占比重的总和。因此，其建设与发展，尤其是其线路布置、运力组织与运营服务管理质量优劣直接关系到广大市民能否有一个经济出行成本与时间出行成本最低的优质出行交通环境与条件。此外，公交专用道太少，公交专用系统基本未建设，私人小汽车是武汉市道路路权的最大受益者。近年来，武汉市道路建设成绩可喜，如建成了二环线和一些高架放射路及主次干道、支路，而这些道路尤其是高架路的最大受益者是私人小汽车，大量路权为其所用。相反，应该优先获得这些路权的公共汽电车却几乎没有得到，至今主城区仅划设了9条公交专用道，共35公里，且只早晚高峰时使用。这与北京、上海等城市的400～500公里，深圳的800公里完全不能相比。由于公交专用道太少，更缺乏全市性的公交专用道系统，在道路交通拥堵日趋加剧的背景下，武汉市公交平均车速不断下降，仅12～16公里/小时（早晚高峰市中心区主要干道主要地段约5～8公里/小时），较私人小汽车车速慢5～10公里/小时左右，公交单次出行时间达52分钟以上。即使是行驶在9条公交专用道上，公交平均车速也只有16～20公里/小时，仍然比小汽车速度慢，武汉市常规公交因此出行率较低，有条件的乘客转向私人小汽车的也更多。

（二）不合理的道路规划加剧了城市交通拥堵

城市规划为武汉市设计的多中心组团式结构未能真正形成，“三镇三城”及外围6座新城交通难以“就地平衡”。跨区域、跨江河交通严重，跨主城区与新城间交通量大幅增加。各个中心未能按照要求进行功能配套、自成体系建设，其中最主要的是大量开发建设具有混合土地功能利用的组团，以防止形成大面积单一功能区，但却导致各中心每天有大量交通流涌向作为省委、省政府所在地的武昌及武汉市委、市政府所在地的汉口市中心区，而大量的产业、商业开发及医院、学校、文化娱乐设施等都布局在这两地，就业岗位与人口也都向这里聚集，尤其是高度聚集的大量向心交通量形成的日趋严重的交通拥堵给这两地的城市发展与城市环境造成较大压力。相关资料表明：江北的汉口（包含汉阳）城区拥有全市40％左右的人口，却有60％以上的工作岗位；而江南的武昌（包含青山）城区拥有全市约60％左右的人口，工作岗位却只有35％左右，不足40％。就业岗位配置的不平衡，使得大量武昌地区的常住人口与流动人口每天早晚高峰要通过长江一、二桥等桥梁涌向汉口城区上下班。此外，由于外围新城房价较主城区便宜，加之公路条件较好，越来越多的家住东西湖、黄陂、蔡甸、江夏、新洲等新城的市民到汉口、武昌来上下班，给那里增加了约10％以上的交通量，武汉主城区的交通拥堵也因此更为严峻。

此外，城市土地开发与城市交通规划未能形成一个有机整体。在土地开发过程中，未能按照轨道交通线路规划所确定的城市交通轴线以沿线重要站点为中心，对其土地进行以公交为导向的TOD开发，而是对市中心繁华地带，尤其是沿各商圈交通热点地区进行高强度开发，从而形成多个高度集聚的交通发生源与吸引源，并成为具有巨大吸引力的交通向心中心与交通主要堵点。如武汉市航空路口武广商圈、汉口江汉路王府商圈、武昌徐东平价商圈、武昌中南路中南商业大楼商圈、街道口商圈、光谷鲁巷商圈等。每一个商圈都聚集了集购物、休闲、饮食、娱乐等于一体的大型豪华综合体及各类商业店铺、宾馆饭店、咖啡厅、娱乐城，每天吸引着大量客流，私人小汽车流在这里涌进涌出，而且人越多车流越挤标志这里发展越繁华、经济效益越好，停车难、交通拥堵在这些地区司空见惯。这种高强度开发已使武汉市日趋严重的交通拥堵从市中心核心区向二环、三环、主城区边缘内外延伸，对城市环境造成严重损害。即便如此，这种土地开发模式仍在继续。

武汉主城区道路的另一个严重问题是路网结构不合理，道路级配较差。长期以来，主城区路网一直存在“两头小中间大”的缺陷，即主次干道大，快速路与支路所占比重过小，路网也因此功能不全，在这两方面的能力严重缺失。近年来虽然一直在加快以“三环十三射”为主体的快速路建设，取得了较大进步（建成约200公里左右，为规划的353公里的56.7％），但其路网密度（0.428）仍低于国标（0.4～0.5）的要求，这就使主城区大运量快速运输主通道不足，车辆出行交通时间过长，效率低。另一方面支路系统一直严重不足，路网密度仅2.02，大大低于国标（3～4），主城区路网的微循环能力也因此十分缺乏，市中心区一些主要堵点周边基本上都缺少这样的支路为其分流，大量交通流只能集中在并不多的几条主要干道上形成拥堵。支路作为城市道路的微循环系统，具有为快速路和主次干道分流的作用，在提高城市道路微循环能力和容量水平等方面具有重要作用，但我们至今没有给予足够的重视，而且从道路级配看，也是快速路尤其是支路结构比过小（快速路：主干道：次干道：支路为2.9:20.5:18.2:24.2）。

（三）日趋严重的停车难进一步加剧了城市交通拥堵

在武汉市机动车迅猛发展的形势下，停车泊位缺口越来越大，停车一年更比一年难。2015年城区小汽车保有量增至148.7万辆左右，按小汽车泊位配比1:1.2计算，需停车泊位178.4万个，而所能提供的泊位约70.8万个，供需缺口达107.6万个泊位，较上一年度缺口（71.4万个）又增加了36.2万个泊位，增加约33.6％。不断加剧的停车难对武汉市每年都在不断加重的城市交通拥堵也起到了很不好的负作用。

依据国家相关规范，合理结构应是配建停车泊位占80％左右、社会公共停车泊位占15％左右、路内（临时划线）停车泊位占5％左右，而武汉市目前停车设施的实际情况是：配建停车泊位占比偏小，平均在65％左右；社会公共停车泊位占比更少，约5％，数量严重不足，完全无法适应停车市场需求与形势发展；路内（临时划线）停车泊位则严重超标，占比高达22％，远高于国家相关规范特大城市应“低于8％”的规定。这样不合理的结构反映了武汉市在停车设施建设方针上针对性欠妥，重点应加强的配建停车，尤其是社会公共停车场（包含地上、地下立体停车库）建设一直处于最薄弱的地位，未能在主城区大范围内按规划建起来。由于停车难日益突出，反而让交管部门采取行政措施，占用道路资源，牺牲行人、非机动车的路权，按照“应划尽划”的要求，在主、次干道两侧，在一些支路两侧、在非机动车道上大量划设路内临时停车泊位，数量从3万个增加到6万个。这样做虽然暂时缓解了一些地段的停车难，但同时却使一些主次干道与支路两侧因停满了各类车辆变得更加拥堵难行，甚至影响公交车辆通行。非机动车道停满车后也影响市民的自行车绿色出行。

二、治理武汉城市交通拥堵的几点建议

如何治理武汉市不断加剧的城市交通拥堵？关键是要抓住主要矛盾。从这一认识出发，对破解城市交通拥堵难题提出下述建议：

（一）在市政府的直接领导下，建立跨部门高层次的城市交通综合协调机构

鉴于城市交通是城市社会经济发展的重要动力，是提升城市高速发展水平的重要基础，是建设国家中心城市和长江经济带骨干城市的重要内容，是与广大市民、社会各界生活幸福指数密切相连的城市基础设施，其重要性已非一般；同时它又相当复杂，涉及城规国土、发改委、城建委、交委、城管委、环保局、交管局等多个部门及多个副市长管辖范围。有关城市交通的每一个重要规划，每一个重点交通建设项目，每一个重大交通管理方案，每一个重要交通法规、标准、办法、计划等分管部门起草好后都应上报到这个交通综合协调机构进行研讨，广泛、深入征求各部门的意见，对其中部门相互间有较大矛盾的地方进行充分协调、讨论，达成基本一致认识，最后经该协调机构认可后，起草部门方可修改后上报市政府审批。这样，就可避免有关部门对上述规划项目、方案等有意见无法提，仅由起草部门一家说了算的状况。

（二）抓住主要矛盾，进一步落实武汉市建设“公交都市”的相关政策与措施

加快轨道交通建设、充分发挥已建成运营的轨道交通线路的骨干交通作用，重点抓好当前仍是武汉市公共交通主体的公共汽电车的运营服务质量，加强其与轨道交通的衔接换乘设施建设，加强轨道交通沿线小汽车换乘设施建设，加强公共汽电车沿线自行车换乘设施建设，尽早落实公共交通各方式间换乘优惠的措施，在公共交通与私人小汽车的竞争中，将武汉市公共交通、尤其是公共汽电车的吸引力提高到较高水平，使一般市民早晚高峰上下班出行尽可能不开车、尽可能采用公共交通方式。在功能上基本不依赖其他中心，即中心市民在工作、医疗、上学、购物、文化娱乐等各相关方面都能在本组团、本中心内完成，基本上无需跨江、跨区域交通，人们的出行多是在镇内组团内短途活动，交通就能实现“就地平衡”。

（三）强化城市规划的引领作用，使每一个城镇都成为一个功能完善的独立中心

要充分发挥交通的引领作用，引导城市空间结构优化，严格控制在市中心和一些商圈进行高强度开发，避免变为城市交通拥堵的发生源、吸引源。一定要改变这种不良的开发模式。要按照武汉市轨道交通线路所形成的城市交通轴线，沿各轴线的重要站点（如多条线路交汇站点等）进行以公交为导向的TOD开发，建成新型的现代化交通特色新城。市民在这里生活、工作、交通都十分方便。严格控制主城进一步向三环线以外市郊继续蔓延扩张，控制“郊区化”，严格限制沿三环线两侧继续进行大规模的土地开发，建立更多功能缺失的“睡城”，为市中心制造、新增更多“潮汐交通流”，避免使市中心交通受到更大冲击，减缓城市中心区严重的交通拥堵。

（四）大力加强主城区道路网建设，努力改善道路结构与道路级配

尽管武汉市近些年在不断增加投资，加强主城区道路网建设，使之在道路网密度、道路面积率等相关指标上达到国家标准要求，以增强道路网的供应能力与容量水平，然而目前仍存在一定差距。为此，应在大力加强主城区快速路网和支路网两个重点方面下功夫。要进一步完善“三环十三射”为主体的快速路网建设，尤其是要尽快完善各条快速路未配套完成的上下匝道建设，使每条已建成的快速路在功能上都很完备。要特别重点加强主城区支路网的建设，要在近三年内将每年的目标任务在限期内确保完成，使主城区道路网的微循环功能尽早完善，使之能有效地为快速路与主次干道分流，较大程度上缓解市中心区交通流量过大的各主要地段及主要路口的交通拥堵。

（五）改善停车设施结构，加大停车设施建设力度以缓解“停车难”

要进一步制定推进停车产业发展的各项优惠政策，大力吸引民间资本及大企业、台资、港资等相关方面进入这一市场，同时还要努力挖掘现有停车设施、场地潜力，包括开放各机关及企事业等单位大院与临时空地。为缓解城市交通拥堵，武汉市的社会公共停车泊位还应严格按差别化原则配置。从市中心核心区（内环）到市中心区（二环），再到主城边缘（三环）两侧，按建设最少从现有公共停车泊位标准基础上适量增加，再到基本不限制；停车费价格也按市中心核心区最高（为三环价格的15到20倍以上）、市中心区稍高（为三环价格的10到15倍以上）、三环停车较低的普及价格的收费级差，这种差别化原则有利于大幅度减少市民开私车到核心区与中心区去，可以有效缓解这些地方的交通拥堵，这也是国内外减堵比较成功的经验之一。

（六）运用高科技先进技术手段，大力加强城市交通科学管理

武汉市城市道路交通管理面临城市交通基础设施大建设时期，经受着近万个工地施工及200多万辆机动车形成的道路交通大拥堵的严峻考验。为应对这一形势，首先，要坚持运用智能交通（ITS）、物联网、车联网、互联网、大数据、云计算等高科技手段进行科学交通管理，要实时发布道路交通拥堵信息，运用信息诱导系统超前引导车辆避开交通拥堵地区（地段）。其次，要严格执法。对不遵守交通管理法规的车辆、非机动车（尤其是电动自行车）与行人按规章严格进行处罚（教育），要严禁违规占道停车，严禁车辆与行人闯红灯、违规横穿马路。再次，要严格管理施工工地，控制围占道路面积，实施动态调整。根据施工完成进度，不断减少围占道路的工地范围，在围占道路施工的围墙两侧要尽可能保留公共交通通道，保证公交车辆正常运营，尽可能减少对市民公交出行的影响。

（七）加强慢行交通设施与系统建设，将路权还给自行车与行人

据调查，在武汉市居民出行方式结构中，步行方式占44.7％，自行车方式占19.2％，两者合计为63.9％。这表明绝大多数市民每天出行采用的是非机动化方式，其中步行的人特别多，其次是骑自行车，为此城市应大力加强慢行交通设施与系统建设。但武汉市近些年受“以小汽车为本”思想的影响，在城市慢行交通设施与系统的建设上较滞后，主城区基本上没有成片、成区域的自行车系统，而相当多主次干道两侧的非机动车道为小汽车停车所占；人行道常常被沿路商家摆摊设点或堆物所占用，还有的划设了临时停车泊位，行人路权常常受到侵害。城管、交管等主管部门应正视这种状态，加大执法管理，将路权还给自行车与行人，同时还要在市中心大力建设成片连续的自行车系统（含自行车专用道路系统）；大力清理整顿人行道，严禁摆摊设点、堆物、停车，使人行道真正成为行人舒适行走的安全通道。

责任编辑：张 炜

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.013