构建和完善公益慈善组织的基础构架体系

◎刘求实



构建和完善公益慈善组织的基础构架体系

◎刘求实

摘要：在公益慈善领域，包括支持型组织和联合型组织在内的基础构架体系对于扶持新生NGO成长，促进NGO之间相互联系与合作以及强化公益慈善领域的整体力量，都发挥着非常重要的作用。本文结合对公益慈善组织发展规律的分析，讨论了基础构架组织产生的原因、类别和功能，并根据近年来我国基础构架组织发展状况及一些典型领域的案例，针对其存在的问题提出了相关政策建议。

关键词：公益慈善；NGO；基础构架组织

公益慈善事业的发展，除了与相关制度和法规的完善、慈善资源的动员以及公益慈善文化的培育等因素密切相关外，公益慈善组织体系结构的合理性亦是一个非常重要的因素。特别是那些发挥横向支撑作用的基础构架组织的规模、类型分布以及机构的组织能力，对于一个社会中公益慈善组织整体的发展有着重要影响。如果说在日常情况下这类组织只是起着潜移默化的作用，那么在某些特殊情况下（如发生地震等突发事件时），此类组织是否存在、其运作效率和协调能力如何，对于NGO（非政府组织）的有序、高效参与则发挥着至关重要的作用。

基础构架组织的产生、分类及其功能

公益慈善领域的“基础构架组织”①是指为公益慈善的某一领域或整个领域中的其他公益慈善组织提供支持或协助，旨在提升这些组织本身的能力，或促进组织之间的合作与联合，进而改善其所在领域整体发展环境的组织。

1.分类及功能

按照组织形态和功能可分为“支持型组织”和“联合型组织”两大类。支持型组织是通过为其他公益慈善组织提供信息、咨询、培训、评估等服务，旨在增进其服务对象的组织能力，或改善这些公益慈善组织发展的环境。联合型组织是若干公益慈善组织间通过结成正式的或非正式的网络或联盟，对内在成员组织之间开展项目合作、联合行动，规范本领域成员组织的行为，对外则代表其成员组织对政府、公众或企业开展政策倡导、政策参与等活动。在组织形态上，支持型组织与其服务对象是分开的；而联合型组织则是由其成员组织构成的。在功能上，支持型组织侧重对其他公益慈善组织的服务、支持的功能；而联合型组织侧重对其所属的成员组织之间的协调、联合和代表的功能②。

2.产生背景

从公益慈善组织发展的规律来看，一般而言，当一个社会中公益慈善组织的数量增长达到一定阈值，才会形成对信息、咨询、培训和评估等服务的规模化需求，以及对相互之间建立横向联系、采取联合行动的需求。固然，原则上讲只要出现了公益慈善组织，就会存在对信息、组织能力建设以及联合等方面的需求，但当公益慈善组织数量尚少时，这类需求难以形成规模，因而往往也无法导致有效供给的出现。所以一个社会中公益慈善组织达到一定规模是基础构架组织产生的重要前提。

NGO的特殊性在于，它们不同于政府组织，没有政府系统科层化的组织体系、固定的资金渠道和人力资源保障。因此，NGO相互之间建立横向联系及网络化的组织支持体系就尤其必要。这也是公益慈善领域发展到一定阶段时承担各种支持功能和联合功能的基础构架组织出现的一个重要原因。

由于我国NGO的快速发展基本上是与我国的对外开放和体制的急速转型同步发生的，故我国公益慈善领域基础构架组织的形成有一些不同于国外的特点。早在20世纪80年代，就有相当数量的国际NGO陆续进入我国开展项目，当时我国本土NGO在组织能力和项目运作的规范性等方面还有一定欠缺，有相当多的国际NGO在项目合作过程中通过培训等方式发挥了支持型组织的作用，尽管这些国际NGO从自身组织定位来讲并非是支持型组织。典型的例子如国际小母牛项目组织（HPI），它在与地方政府及村委会、中国本土NGO合作实施项目的过程中，不仅其独特的“传递礼品”模式得到推广，而且还催生了一些中国基层的本土NGO。

基础构架组织的发展现状

我国NGO的数量自20世纪80年代开始快速增长，进入本世纪以来增长速度更快。2000-2014年这15年间在民政部门注册的NGO的数量年均增长率超过10%，截至2014年底，在民政部门注册的NGO数量已达60.6万个。相应地，伴随着NGO数量的快速增长和规模的不断扩张，我国公益慈善领域自20世纪90年代后期开始出现一些基础构架组织。

1.支持型组织的出现

我国的支持型组织出现于20世纪90年代。早期最典型的一个支持型组织是沿着“中国基金会与NPO信息网”（1998年成立）-“北京恩玖信息咨询中心”（2001年以工商形式注册）-“北京恩玖非营利组织发展研究中心”（2009年以民非形式注册）路径演变而来的“基金会中心网”，它通过建立基金会信息披露平台，旨在为基金会的能力建设提供服务，促进基金会行业自律和公信力提升，培育良性、透明的公益文化③。另一个典型的支持型组织是以公益孵化器闻名的“恩派公益组织发展中心”（NPI）。它成立于2006年，在随后近十年间先后在多个城市建立了分支机构。截至2015年，恩派旗下共拥有9个独立注册机构，项目点遍及近30个城市和全国数百个街道及社区，已孵化“出壳”各类公益组织约500家。同时恩派率先在国内进行了公益创投、政府购买服务招投标平台、联合劝募、公益展示会和企业CSR咨询等公益支持模式的创新和探索④。

2.联合型组织的出现

联合型组织一般冠以“网络”（Network）、“联盟”（Alliance或Coalition）、“联合会”（Federation）或“协会”（Association）等名称，在那些更强调倡导（如环保领域）、协调行动（如灾害应急救助领域）、政策参与（如参与政策法规的制定、参加公共听证或通过其他方式表达利益诉求或进行维权）的领域，联合型组织的作用更加凸显。联合型组织按照发起人的身份可以分为两类：一类是官办联合型组织，如“中国残疾人联合会”、“中华环保联合会”和“中国社会工作联合会”等。近年来北京、上海和广东等地通过“枢纽型组织”承接政府购买社会组织服务。按照实践中的筛选标准，实际上“枢纽型组织”当中多数属于官办联合型组织。另一类是民办联合型组织。尽管二者生成路径有所不同，但功能是类似的，它们共同构成了我国公益慈善领域联合型组织的体系。

下面笔者以环境保护、艾滋病防治和应急救援这三个领域为例重点对我国民办联合型组织的发展情况做一分析。

类似地， ⊇1)1).由命题2.3知，是X的一个犹豫模糊反群滤子.综上所述，是X的一个犹豫模糊闭反群滤子.

（1）环保领域。我国环保领域2003-2004年间发生的“怒江事件”是多个环保NGO以非正式联盟方式进行联合倡导活动的标志性事件。其间“绿家园”、“绿岛”、“大众流域”、“自然之友”和“地球村”等环保NGO及相关媒体，通过“绿色记者沙龙”、“绿色记者论坛”、“绿色茶社”以及“情系怒江网”等活动平台，就反对怒江水电项目议题及政策主张进行联络和讨论，最终通过联合签名倡议、参与政策咨询会议等方式影响了政府高层决策，叫停了怒江水电站项目⑤。

（2）艾滋病防治领域。本世纪以来，随着政府资金投入增加以及一批国际NGO及国际组织的进入，使得我国艾滋病防治领域NGO活动异常活跃，除原来一些官办NGO以外，众多由艾滋病感染者、艾滋病病人、同志社区及参与艾滋病防治的有关人士等群体成立的本土草根组织不断涌现。它们对项目、资金、宣传倡导、维权以及政策参与等进行管理和协调的需求催生了该领域的联合型组织，陆续出现了一些艾滋病防治的NGO联盟或网络，其中最具代表性的是“中国艾滋病病毒携带者联盟“（2006年11月成立）、“中国艾滋病工作民间组织全国（工作网络）联席会议”（2007年3月成立）和“中国民间组织防治艾滋病性病联盟“（2007年10月成立）。这些NGO联盟或网络以会员制方式，推动组织间的信息分享、经验交流与协作，代表其组织成员参与政府的政策咨询并表达其诉求。

（3）应急救援领域。NGO在参与突发危机事件的应对时，对联合型组织的协调作用要求最高、也最为急迫。以2008年汶川地震为例，5月12日地震之后短短几天内，国内外众多NGO、志愿者和一些企业以各种方式迅速动员起来，大量的机构、人员和物资聚集到灾区，甚至出现一段时间内相互协调困难、运作失序的状态。正是这种急迫需求催生了民间自发的NGO联合机制与协调平台。5月13日，50多家NGO共同发表了“中国民间组织参与四川汶川地震救灾行动联合声明”；5月14日，“NGO四川地区救灾联合办公室”在成都成立，它以协调、转运和发放救援物资为主要任务，按照灾区和灾民的需求，转运紧急救援物资，同时还执行一些NGO委托的救灾项目。30日该联合办公室更名为“NGO备灾中心”。5月15日，另一家著名的NGO救灾协调与支持平台“5·12民间救助服务中心”由四川当地一些NGO和北京、陕西、贵州、上海等地的合作伙伴及志愿者组织共同发起成立，办公地点设在“成都城市河流研究会”。该中心通过建立志愿者数据库来协调志愿者工作，为参与救灾的NGO和志愿者提供后勤和咨询等服务。它还通过NGO联席会议和网络发布的方式及时介绍最新供需信息和各机构的工作进展，相互交流救灾经验，进行工作协调。此外它通过与科研机构及NGO合作的方式开展灾情调查，及时向政府救灾指挥部门反映问题并提出相关建议。应急救援工作对NGO联合与协调的特殊要求会促使该领域常态化的联合型组织的出现，这方面典型的例子是依托于“绿舟应急救援促进中心”（2014年4月成立）的“中华应急救援联盟”。

基础构架体系存在的问题及建议

支持型组织和联合型组织对于扶持弱小和新生NGO成长，促进NGO之间相互联系与合作，强化公益慈善领域的整体力量，发挥着非常重要的作用，但目前我国基础构架体系也有一些不尽如人意之处。

1. 存在的主要问题

（1）基础构架体系中某些功能性组织或平台尚不发达，如评估类机构偏少；缺乏功能比较齐全的NGO信息检索和数据分析平台。

2.政策建议

（1）政府可通过购买服务的方式进一步培育支持型组织和联合型组织。由于这两类组织在整个公益慈善领域中发挥基础性的支撑作用，因此通过这种方式易于实现服务效益的放大和扩散。对于某些特殊领域（如应急救援领域、NGO基础数据库建设领域），可以设置专门的购买服务项目给支持型组织和联合型组织，要求它们与其所服务的NGO或其成员组织共同实施项目。如通过应急救援的宣传、培训项目的实施，有利于增加日常状态下支持型组织与其服务的其他NGO之间、联合型组织与其成员组织之间的互动，更有效地培育相互信任，提升协调能力和权威认同，从而使得NGO在危机发生时能高效协调、有序参与。而通过NGO基础数据库建设项目的实施，不仅有利于推动公益慈善领域信息检索和数据分析平台的完善，也有利于激励NGO不断建立和完善其各方面信息的记录、统计和公开的制度。

（2）在各领域建立和完善NGO政策参与以及与政府联合行动的渠道和平台，形成NGO参与公共治理的常态化和制度化机制。如在重要公共项目和公共政策的咨询、论证中应吸收相关领域的联合型组织参加，并通过名单列表的方式给予NGO固定席位。在国家应急管理体系中应建立政府与联合型组织进行常态化的联系、扶持与合作的机制⑥；NGO在参与危机应对时，宜以联合型组织为主要联系渠道和依托；在突发事件的应急预案中，可通过列表的方式明确应急状态下政府及NGO所联系的联合型组织的名单，以降低信息搜寻和协调的成本、提升NGO参与的有序性。

以上建议可通过政策试点方式先在一些典型地区和领域试行，然后针对试点发现的问题作进一步调整，以不断完善公益慈善领域的基础构架体系。

■ 花街夺锦 王全福/摄

■注释

①国外学者一般称之为“infrastructure organization”，见Abramson，A. J. and R. McCarthy （2002）. Infrastructure organizations [A]. In L. M. Salamon （Eds.），The State of Nonprofit America （pp.331-332）. Washington D. C.， Brookings Institution Press. pp331-354. 但Abramson and McCarthy并未对其做进一步的分类，而本文则将其分为两大类进行讨论。

②本文所说的支持型组织和联合型组织这两类组织，国外及国内学者在以往的文献中一般是将其混在一起统称为“Support Organizations”或“支持型社会组织”（如Brown, L. D.＆A.Kalegaonkar. Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2002：31（2）；徐宇珊. 社会组织结构创新：支持型机构的成长. 社团管理研究，2010，（8）：22-25；祝建兵. 发达国家支持型社会组织发展的现状、特点及启示. 广东行政学院学报，2015，（2）：28-33.等）。A. J. Abramson和 R. McCarthy（2002） 所说的“infrastructure organization”概念亦是这两类组织的统称。笔者认为，无论从组织形态和功能，还是从实践的政策意涵上，支持型组织和联合型组织都有明显的区别，故将其分开进行分析和讨论。

③见http://www.foundationcenter.org.cn/about/ about_cfc.shtml。

④见http://www.npi.org.cn/aboutnpi.aspx?id=27，以及笔者和周秀平、陈开霖于2010年1月21日对恩派公益组织发展中心负责人的访谈和2010年2月24日对成都恩派公益组织发展中心负责人的访谈。

⑤见童志锋. 动员结构与自然保育运动的发展——以怒江反坝运动为例. 开放时代，2009，（9）.

⑥薛澜、陶鹏提出了“建构政府与社会力量应急合作网络运作机制”的政策建议（见薛澜，陶鹏.从自发无序到协调规制：应急管理体系中的社会动员问题——芦山抗震救灾案例研究. 行政管理改革，2013，（6）：30-34.），笔者认为，应重点将联合型组织纳入这种合作网络，以提高应急状态下社会组织动员与协调的效率。

★本文系国家自然科学基金资助项目（编号：71573153）的阶段性研究成果。

（作者单位：清华大学公共管理学院公益慈善研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.004 ■编辑：云霞

中图分类号：C912

文献标识码：A