跨行政区流域污染协同治理的实现路径分析

李 胜(江西财经大学财税与公共管理学院，南昌 330013)

国内外众多跨行政区流域污染治理实践及理论研究表明：受流域水资源自然整体性和流动性的影响，跨行政区流域污染具有自然渗透性与可转移的外部性特征，条块分割式的政府主导型治理体系、市场自决型治理体系和社区自治型治理体系难以满足流域水污染综合防治的要求。如何建立适应流域水污染特征的跨区域、跨部门协同治理机制，对流域可持续发展与生态文明建设具有重要意义。

1 跨行政区流域污染协同治理的提出及文献简述

跨界断面水质是衡量跨行政区流域污染发生与否的重要指标。跨界断面，是指各区(省、市、县、乡)辖区内主要河流入境的水质监测断面和出境的水质监测断面。出境的水质监测断面为考核断面，入境断面为参考断面，当出境的水质低于入境的水质水平时，即可认为该区增加了污染水平。Siebert(1998年)指出跨行政区流域水污染体现的地区外部性，其特征可以用一个扩散函数T表示：地区j的环境质量不仅由本地区决定，而且也通过扩散函数T由地区i的污染物排放水平决定，即Uj=Gj[Ej,T(Ej)]，T可能是单向的。Weber(2006年)提出流域上游第i地区和它相邻的下游第i+1地区的水质差别[1]：

q(i)-q(i+1)=fi[c(i),e(i),v(i),q(i)]

式中：q(i)和q(i+1)分别代表第i地区和第i+1地区的水质水平；c(i)、e(i)和v(i)分别代表第i地区的水资源消费量、污染物排放量和水资源配置量。同时，第i地区的水质公式：

q(i)=∑fj[c(j),e(j),v(j),q(j)]+q0

上式表明第i地区的水质是通过函数f由前i-1个地区累积形成的，上游地区不仅对下游地区的环境质量产生直接影响，还对其下游地区以下的各地区环境质量产生直接影响。在跨行政区流域污染上，如果污染物排放水平在上游i地区和下游i+1地区的交界处达到了边界水质标准，则不存在跨行政区污染问题；如果超过了边界水质标准，就产生了跨行政区污染问题。

作为对跨行政区流域水污染政府主导型、市场自决型与社区自治型治理治理体系失灵的回应，协同治理受到了国内外学者的广泛关注。D W K Yeung以美国Colorado流域与Delaware流域为案例，分析了流域协同治理对解决州级机构、跨州机构和联邦机构之间缺少合作与矛盾尖锐等问题的有效性[2]。Skinner指出地方政府与上一级政府的财权与事权的不统一，使中国的地方政府更有利己冲动，而这种利己冲动使中国流域水污染之间的矛盾更难以协调[3]。Zachary Tyler也指出缺乏制度执行力和合作，以及管理责任的无效率是导致中国水污染规制失败的主要原因[4]。国内学者陈瑞莲认为可以采取流域区际民主协商和横向转移支付的准市场模式处理流域区际生态补偿问题[5]。陈志松、仇蕾指出强有力的第三方区域水资源配置管理机构有利于促成各取水主体之间的协同，实现多方合作共赢[6]。张阳则提出从跨行政区合作防治的组织体系、工作机制、执行机制与公众参机制四个方面构建流域水污染合作治理模式[7]。

通过文献分析和对跨行政区流域污染治理实践的观察可知，跨行政区流域污染的性质和特征决定了其治理不是某一治理主体能够单独完成的任务，它需要来自政府、企业与社会的合力，协同治理是未来流域水污染治理的发展趋势。如何完善协同治理的条件、克服协同治理的现实障碍，发挥政府、企业与社会的协同效应是未来中国流域可持续发展的必由之路，更是建设生态文明和美丽中国的重要保障。

2 跨行政区流域污染协同治理的影响因素

跨行政区流域污染协同治理是指社会多元治理主体为提供更为整体化的服务，以制度化、经常化和有效的跨界合作打破条块壁垒及增进公共价值，使不同主体之间能更好地分享信息和协同作战，以实现跨行政区流域污染治理系统之间相互合作和善治为目标的合作化行为。在行政权力主导的体制下，它尤其是指各级政府和部门为实现流域的可持续发展，打破条块分割与职责交叉不清，使跨行政区流域污染从整体上走向善治。从协同学的角度，协同治理意味着能够通过一定规则的指导，使系统内部的各子系统相互作用，从而推动整个系统的演化，自发的实现在时间、空间和功能上的稳定有序结构[8]。但是作为一种实践的协同治理，它的产生需要一定的条件促进多元治理主体从碎片化状态向协同状态转变，如何克服这种转变中的影响是跨行政区流域污染协同治理能否实现的重要保障。

2.1 政府目标与利益的冲突

在污染防治中有三类基本的利益相关者：环境产权所有者(由各级政府代理)、企业(污染制造者)和公民(污染制造者和受害者)，这些利益相关者形成了复杂的利益关系。在对待环境问题上，地方政府和中央政府的目标与利益存在明显差异。相对而言，地方政府对环境保护的态度更为复杂，分权化改革使地方政府获得了前所未有的发展地方经济谋取地方利益的权力和能力，也使地方政府拥有了自己独立的经济利益，并且这种利益与本地区经济增长的相关度大大提高。地区经济的繁荣不仅为地方政府扩大财政权力，提高经济收益以及政治升迁等提供了机会，也为其实现劳动就业、社会福利和改善公共环境等社会目标创造了有利条件。但是，由于提供污染治理这样的公共产品具有很强的外部性，使得具有独立利益偏好的地方政府在提供公共物品时产生“搭便车”的行为，容易在执行上级政策时产生偏离，流域上下游区域甚至以邻为壑，将本区域的污染转移到其他区域，而损害了政府之间协同治理的利益基础。

2.2 企业社会责任的缺失

企业社会责任(Corporate social responsibility，简称CSR)是指企业不仅要创造利润承担对股东的法律责任，还要承担对员工、消费者、社区和环境的责任。企业的社会责任要求企业必须超越把利润作为唯一目标的传统理念，强调要在生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、对环境、对社会的贡献。自亚当·斯密提出“经济人”假设以来，企业便成了“经济人”的典型代表，它们最大限度的追求自身的利益，以利润最大化为核心。日本经济学家宫本宪一对资本逐利导致的公害分析认为，“公害可以说是依附于资本主义生产关系而发生的社会灾害。其原因是资本主义企业及私营企业在滥用国土及资源和生活资本的不足及城市规划的失败，是一种妨碍农民及城市居民的生产和生活的灾害”[9]。资本的逐利性使一些企业对公众的环境权益弃之不顾，通过不断增大不变资本(机器、设备与原材料等)和节约与直接生产过程无关的固定设施(如防止公害、保健等)，并以此增加利润就成为一些企业的惯用伎俩。对于国有企业而言，由于在现有体制下，国企领导与政府行政领导一样大多是任期制的，企业利润增长和资产扩张是衡量企业业绩、决定老总升迁的主要依据，这加剧了企业的短期行为，淡化了企业的环境责任，导致环境污染责任“虚化”。

2.3 非政府组织和公众的社会监督能力不足

非政府组织是公民社会的重要组成部分，社会环保组织的监督压力对促进企业遵守环境法规，减少排污能够发挥重要作用。调动社会团体的力量协助政府监督企业排污也将缓解政府与排污企业之间的信息不对称，有助于提高环境质量[10]。遗憾的是，在转型期中国的非政府组织能力还过于弱小。这一方面表现为非政府组织，尤其是环境非政府组织的数量发展还不充分，远远落后于环境社会监管与治理的需要；另一方面表现为多数非政府组织为获取更多的资源而依附于行政机关或企业财团，偏离了公益身份，损伤了非政府组织的自身能力和社会公信力。对于公众而言，分散的公众在强势的排污集团面前显得弱小而无助，缺乏与政府和排污集团博弈的能力，面对侵犯自身环境权益的行为时会产生不满，却很难采取行动制止这种行为。因为他们知道抗议会得罪一些强势的群体而使自己的利益受到更大的损害及不必要的麻烦，因此在非合作的状态下最理性的选择就是期待他人为集体利益上访、抗议或保持沉默。

2.4 中央政府信息获取能力下降，使信息不对称加剧

信息不对称的严重后果就是道德风险和逆向选择，能否获取充分的信息对于一个组织能否高效的处理问题至关重要。由于中国政治体制具有权力分散、层级密集的集权特征，这种体制面临的一个严重问题是决策者获取真实信息存在巨大的困难。因为大多数信息都是通过下级政府机构逐级上报，而各级官员都具有自身偏好而扭曲信息的动机。因此，如何有效的获取真实信息，包括环境信息是中央政府的重要工作。在现有的体制中，中央政府主要通过群众路线、民主集中制、会议、民众上访举报、媒体报道和智囊团等途径获取信息。然而，在实际运作过程中，群众路线、民主集中制和会议制度也受到客观或主观因素的影响。一方面，受官本位的影响，也为避免遭打击报复，不仅是群众而且包括一些官员也越来越不愿意在上级调研或各种会议上说真话，甚至有一些省级领导也发出“说真话难”的感慨；另一方面，部分官员为避免暴露群众对其工作的不满而谎报民情。此类事情的发生使得中央政府获取真实信息的能力大大减弱，也使中央政府或者地方高层难以对一些环境政策的执行进行有效的监督，也难以收到有效而真实的信息反馈，不利于中央和地方高层对区域环境进行统筹与管理。

2.5 政府组织权力分散和协调能力不足

各级政府，尤其是中央政府的组织协调能力是跨行政区流域污染协同治理的必要条件，但体制内的权力分散和职责混乱降低了中央的协调能力。虽然从总体上看，中国在权力体制仍具有中央集权国家的性质，但从另一方面看，体制内的权力分配却是分散的[11]。以县级环保局为例，它既隶属于同级县政府，又受更高一级的环保局管辖，而同级县级党委和组织部也对环保局的干部有重大的影响力。与此同时，县政府又必须向同级县委和更高层级的省市政府负责，形成了条块交错的矩阵关系。因此，任何一个环保局的官员都有几个来自不同部门的上司，形成多头领导的关系，这些权力横线和纵线的交错构成了组织力学中的“矩阵”难题。权力上的多头领导，使得对于任何一个具体的环保部门或其他部门而言，判断哪一个领导对本部门更为重要就变得非常重要。于环保部门而言，同级地方政府是领导关系，而上级环保部门是业务关系，其财政和人事权力皆受控于地方政府。受本级地方政府而非上级环保部门领导，也就使环保部门很难从更大的区域范围内考虑政策的制定或执行对全局的影响。为了解地方政府对环保执法的影响，郎友兴、葛维萍以浙江省台州市为例，对环保部门执法人员进行了调查，结果显示42.5%的被调查者认为对环保局执法严格程度影响最大的是地方政府，而只有25%的被调查者认为本单位的正副局长对环保局严格执法程度影响最大[12]，调查结果证实地方政府的态度和行为对环境执法是否能按规章办事起着关键性的作用。

组织权力的分散还体现在不同部门之间的职能分工和权力交叉上，水利部门、建设部门、交通部门和船政部门都在某一个特定的领域分割着流域管理的权力，存在彼此交叉的权力关系。因此，环保部门的工作能不能有效完成，不仅取决于本部门的努力程度，还取决于诸如水利局、财政局、发改委等诸多部门的协调配合，同级部门之间不能对对方发布有约束力的政令——哪怕这是基于本部门的职能所为，使政策执行极大的受到体制影响而陷入困境，也对上级政府的协调能力形成极大的挑战。

3 跨行政区流域污染协同治理的实现路径

跨行政区流域污染协同治理机制不会自动建立起来，它需要解决企业社会责任缺失、社会环境监督能力不足和地方政府追求区域经济增长而将本区域的污染转移到其他区域的约束性因素，需要能够在实现集体理性的同时满足多元治理主体个体理性的制度安排，实现激励相容和参与约束，这样才能有效调动各治理主体的积极性，实现相互协同。

3.1 完善流域生态补偿和区际利益协调，减少流域上下游区域之间的利益冲突

生态补偿是指以保护自然生态系统服务功能、促进人与自然和谐为目的，运用财政、税费、市场等多种手段，调节生态环境保护利益相关者的利益关系，以公平分配环境保护的责任与义务，并实现生态环境保护外部效益内部化的一系列制度安排和政策措施。异地开发补偿是近年来在中国流域治理实践中发展起来的一种生态补偿形式，其在内涵上是指流域内不同区域之间通过自主协商及横向的资源转移，通过改变自然地理意义上的生产区位，实现激励相容基础上的流域产业布局优化，充分利用污染治理的规模经济效应，从而减小单向负外部性，实现流域整体福利的改善。实施异地开发补偿的关键是必须通过事务关联的协议使环境治理合作协议得到有效实施。如果某个地区未能按照协议提供其应该提供的公共物品，那么它就将面临其他地区在相关事务上的惩罚，确保违反协议的地区感到来自其他地区的威胁和惩罚是可信的。如果每个地区都有这种共同信念，那么区域环境治理中的合作均衡就能建立起来。在实践中，浙江省金华市通过异地开发生态补偿有效解决了金华江的水污染控制问题。这也说明，各行政区可以通过平等、互惠的自主协商签署环境治理协议，以事务关联的方式增强流域上下游地区的激励相容，从而促进上下游地区的协同治理。

3.2 科学设置政府绩效评估指标，弱化地方政府以牺牲环境为代价换取经济增长动机

政府绩效评估是一个和整个政府职能、目标与战略相联系的科学管理系统，而不是孤立的管理手段，要解决的问题是：与政府职能联系，确定政府要达到的社会和经济发展目标，以及达到目标的方法，一个有效的绩效评估制度应该实现官员与地方及居民福利之间的激励相容。政府绩效评估设计的科学与否，不仅关系到水污染治理成效的好坏，而且直接关系到整个干部人事制度的推进与落实，关系整个政府组织长远和可持续发展战略的实现，建立一个科学、有效、符合中国国情的政府绩效评估系统对于树立政府官员和公务员正确的价值观和政绩观至关重要。

现实中，缺乏明确、系统且具体可行的考核指标和权重衡量标准，导致考核指标不能反映工作性质与内容是绩效评估存在的关键问题。绩效评估的核心是建立标准化的评估指标，绩效评估指标的设立应根据岗位，尽量选择有效、简单和与工作关联度大、可操作的流程与工具。工作性质和工作岗位的不同必然要求不同的工作能力与肩负不同的责任，其工作的内容也必然不同，因而评价的指标也不能千篇一律，评估的指标应做到反映工作的内容和性质。比如，对环保部门、水利部门、或其他综合管理部门，由于其职责相对不一致，其考核的指标自然应有相应变化。由于在现实中受以经济建设为中心的绩效考核的束缚，导致地方政府对本区域的经济增长尤为关注，甚至不惜以牺牲环境为代价换取短期的经济增长，导致大量的环境问题。因此，政府绩效评估要考虑不同区域和部门的要求，结合中国人口、资源与环境之间的压力及《全国主体功能区规划》的实施，应对不同主体功能区和不同部门构建新的与主体功能区和科学发展观相适应的绩效评价指标体系，切实优化空间结构、提高空间利用效率和增强可持续发展能力，从战略发展的角度建立适应社会发展和公众需求的绩效评估体系。

3.3 提高污染法律责任追究力度，强化企业社会责任

企业作为社会公民对资源和环境的可持续发展负有不可推卸的责任，企业履行社会责任有助于保护资源和环境，实现可持续发展。企业履行社会责任一方面可以通过技术革新减少生产活动对环境可能造成的污染，或与政府和社区共同建设环保设施，保护社区及其他公民的利益；另一方面要提高对企业污染环境行为的法律责任追究力度，“我们是法律的奴隶，所以我们能自由”，古罗马作家塔利尤斯·西塞罗如是说。制度的关键是增进秩序，它抑制着人们可能采取的机会主义行为，但是制度的执行并不总是天然的，它总是依靠某种奖励或惩罚而得以实施，“没有惩罚的制度是无用的，只有运用惩罚才能使个人的行为变得较可预见。”[13]就目前来看，中国对的污染水环境的违法者的制裁偏轻，尤其是在民事和刑事方面制裁面窄、处罚轻，难以对污染者以威慑力。《中华人民共和国水污染防治法》对环保部门处罚排污企业的标准作了非常详细的规定：除重大事故外，各种情形的处罚金额都不超过10万元；对于违法行为造成重大污染事故的，最高处罚为100万元，而追究刑事责任的，一般只适用于特定的、重大的环境污染事故，在实际执行过程中很少使用。因此，难以对环境违法行为造成足够的威慑力[14]。对于民事责任的追究，主要是基于受害者的诉讼，而面对比受害者强大的多的排污者集团，受害者很难通过诉讼来维护个人的环境权益。因此，在中国流域水污染治理中，由于制度安排上的缺陷，使水污染治理法律形同虚设，“守法成本高，违法成本低”成为环境执法的重大阻碍。

根据国外经验，提高法律执行力是对污染行为进行规制的首要前提。在美国，违反《联邦水污染控制法》的超标排放行为，违法者要受到行政处罚、民事司法处罚和刑事处罚。行政处罚包括行政罚款和行政守法令，由联邦环保局决定并执行。行政处罚分为两类：第一类按次数计，一般对每次违法行为的罚款不超过1万美元，最高罚款上限为2.5万美元；第二类按日计，一般每日罚款不超过1万美元，最高处罚上限为12.5万美元。民事司法执法则通常首先由联邦环保局提出，由司法部向地区法院提起诉讼，申请适当的法律救济，包括临时强制令、永久强制令和赔偿金，最后由法院判决。此外，刑事制裁是更严厉的处罚。刑事制裁对象不仅包括违法排污者，还包括故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料，或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人。刑事处罚由法院裁定，主要措施有罚金和监禁。在刑事处罚中，过失犯罪将受到每天0.25～2.5 万美元的罚款或1年以下监禁或两者并罚。故意犯罪将受到每天0.5～5.0万美元的罚款，或处以3年以下监禁或两者并罚。累犯者所受罚金与刑期均增加1倍。对故意加害致使他人死亡或受到永久性身体伤害的处以2.5万美元以下的罚金或15年以下监禁，或两者并罚。如加害方为组织机构将处以100万美元以下的罚金，对累犯者处罚加倍。对材料、数据造假者将处上限1万美元以下的罚金或2年以下监禁或两者并罚，累犯者双倍处罚。对严重的违法行为可以处以25万美元以下的罚金，或l5年以下的监禁，或二者并罚[15]。日本对危害环境的行为也追究刑事责任，公害罪与刑事责任在生产、经营活动中，所有导致有损于人体健康的行为都要受到惩罚。所以，公害罪不仅仅是指故意犯罪，对过失犯罪也要受到惩罚[16]。关于过失公害罪的规定有：“因业务上的疏忽，在工厂或企业的经营活动中排放对人体有害物质的，对公众的生命或健康产生危险的人，处以2年以下监禁，或200万日元以下的罚款；犯有上述罪行而导致伤亡的，处以5年以下监禁，或300万日元以下的罚款。”

3.4 健全环境公益诉讼制度，增强非政府组织和社会公众的环境监管能力

环境公益诉讼制度是公民社会参与流域治理的重要途径，推动公益诉讼正成为当代环境法发展的一个重要趋势。公益诉讼起源于古罗马，是指环境作为一种公共利益在受到或可能受到损害的情形下，允许公民、企事业单位、社会团体和特定国家机关作为环境公共利益的代表人，对侵权民事主体或行政机关向法院提起诉讼，由法院依法追究侵权主体法律责任的诉讼活动。美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一，在美国法律体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼。《清洁空气法》(1970年)规定，“任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织及个人按照规定提起公民诉讼。”此后，美国政府陆续制定了《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护法律，其中都有公民诉讼的条款，这些实体法与《联邦地区民事诉讼规则》共同构成了美国的环境公益诉讼制度[17]。环境公益诉讼制度在美国环保史上起到了非常重要的作用，一些美国环保运动领导人在回顾美国环保历程的时候，认为一个最重要的进展就是为公民提起环境公益诉讼开启了司法大门，环保局有权对任何违反环境法律规定义务者提起民事诉讼和刑事强制执行。澳大利亚、印度、哥伦比亚、哥斯达黎加、菲律宾等许多国家，法院也已受理直接基于宪法规定的环境权所提起的环境诉讼案件。中国环境权救济机制和公益诉讼立法的长期缺失，导致司法实践中大量环境公益诉讼案件无法得到有效的处理，完善环境公益诉讼制度是中国环境法治建设的重要内容。

3.5 重组流域治理组织结构，提高政府组织协调能力

根据结构-功能主义的观点，某种特定的功能与特定的结构是相联系在一起的。因此，奥斯本和盖布勒在《改革政府》中写道：“围绕使命而非部门分管领域实施重组”。遗憾的是，组织结构重组的压力和障碍也很大，这或许正如著名公共政策分析学者尤金·巴达赫所言：“如果说某一项观点在公共行政学界获得最坚定的支持和最广泛的共识，那就是结构重组在实践、精力和个人焦虑等方面付出高昂的代价，但往往产生不了有价值的结果。旧的组织单位和组织认同很少被真正废除，组织结构图上的方块只是被重新命名或移动位置。结果是虽然新的组织安排力图避免，但旧的忠诚与旧的担忧依然存在，并引导着人们的行为。因此，重大的行政改革必须认真撕开改变部门间的工作关系，同时又不对各自的组织认同产生实质性的影响，合作只有在有助于提高组织绩效或降低成本时才有价值。”[18]

尽管如此，根据中国的实际情况，笔者依然认为，如果要实现跨行政区流域污染的协同治理，那么组织结构的重组依然是不可少的。一是环境保护部门的权力过于分散，没有独立的财权和人事权，在环境问题的管理上受地方利益和部门利益的双重制约，其执法的有效性和公正性受到极大的限制，不利于其进行统一的环境执法；二是七大流域管理委员会作为水利部的派出机构没有实质性的权力对流域的统一开发与管理进行规划，且其现有的职能局限于水利开发、工程建设和防灾减灾，没有对水量和水质的管理权力。因此，有必要进行结构重组，以流域为基础，加强跨省、跨市的环境治理协商，成立由中央、流域管理委员会和沿岸地方政府组成的流域治理委员会，就流域内的水资源分配、污染治理、生态补偿和重要工程建设定期进行协商与谈判，在平等的基础上，通过重复动态博弈，增加相互间的激励和约束机制，逐步弱化地方本位主义和部门保护主义，实现个体理性和集体理性的统一。

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