浙江省临时救助制度现状调研报告

课题组

（浙江省统计局社会科技处，浙江杭州310025）



浙江省临时救助制度现状调研报告

课题组

（浙江省统计局社会科技处，浙江杭州310025）

摘要:浙江省统计局近日联合省民政厅开展了临时救助实施情况专项调研工作。调研显示，全省临时救助政策落实良好，临时救助工作取得初步成效，但在实施过程中也逐渐凸显出一些不容忽视的问题，提出整合救助资源，提升部门联动能力；合理配置资源；壮大基层队伍；提升救助效率和水平等措施。

关键词:临时救助制度；专项调研；实施情况

近日，浙江省统计局联合省民政厅开展了临时救助实施情况专项调研工作。本次调研走访了嘉兴市的嘉善县、海盐县和绍兴市的柯桥区、诸暨市等4个省级试点县（区）的民政部门和20户（名）受助家庭（含个人）。调研结果显示：全省临时救助政策落实良好，临时救助工作取得初步成效，也积累了许多临时救助经验，但临时救助在实施过程中也逐渐凸显出一些不容忽视的问题，需要引起高度重视，逐步予以完善。

一、临时救助工作开展情况

2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》、下发《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》，浙江省同年出台了《浙江省社会救助条例》，下发《浙江省民政厅浙江省财政厅关于进一步完善临时救助制度的通知》，同时，省民政厅印发《浙江省“救急难”工作试点实施方案》。嘉兴市海盐县与嘉善县、绍兴市柯桥区和诸暨市被列为省级“救急难”工作试点地区。4个地区2014年救助情况详见表1、表2。

表1　2014年浙江省4个试点地区救助情况一览表

续表

表2　2014年浙江省4个试点地区救助资金一览表

续表

二、受访者（救助对象）基本情况

本次调研抽选了嘉善县、海盐县、柯桥区、诸暨市4个地区，共走访20户（名）受助家庭（含个人）以及各地区的民政部门。20户（名）中，受访者中男性占比55%，女性占比45%，年龄最大81岁，最小10岁；19名受访者居住在农村，人口在5人（含5人）的有5户，占25%，1-2人的有8户，占40%。20%的受访者未上过学，高中以上文化程度仅占15%。从职业上看，有50%受访者没有工作；从收入来看，受访者个人月收入均在2000元以下，其中，1000元以下占六成；家庭月收入均在3000元以下，高达九成的家庭月收入在1500元以下。另外，有六成的受访者没有低保。详细情况见表3。

表3　受访者基本情况表

三、临时救助工作经验

浙江省自开展实施临时救助制度以来，不仅及时解决了因灾因病因（事）故困难群众的燃眉之急，同时在实施的过程中也积累了不少值得总结推广的经验。

1.在临时救助工作机制建设上嘉善县取得较好经验。嘉善县在临时救助工作中大胆创新，积极探索，不断完善临时救助工作机制，其经验值得借鉴。一是探索社会救助程序，构建“绿色通道”工作机制。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后仍有困难的家庭给予应急性、过渡性救助。做到救助程序方便快捷，救助及时。二是探索“急难”发现渠道，构建“快速响应”工作机制。建立发现报告和快速响应机制。组建村（社区）民政助理、村民小组长、楼道长、村邮递员网格服务团队105支，联络员达568人。主动帮助困难群众提出救助申请并协助落实。三是探索救助程序，构建“急难会商”工作机制。对重大的救助事项和工作涉及面广、情况复杂的事项，由县府办牵头、召开社会救助联席工作会议，协调各方会商解决，及时有效地救助陷入生活困境的困难群众，维护全县社会和谐稳定。四是探索与社会力量衔接，构建“一核多元、多元共助”社会参与机制。加强政府救助与慈善救助的有效衔接，依托各级慈善组织，搭建政府部门救助资源，社会组织救助项目和公民个人救助意愿与急难对象救助需求对接的信息平台。

2.在“一门受理、协同办理”的临时救助基础制度建设方面，嘉善县的有关做法也值得借鉴和推广。一是构建“一门受理，协同办理”工作平台。嘉善县创新载体，积极搭建临时救助工作平台，在全县9个镇（街道），统一建立社会救助服务窗口。同时，154个村（社区）统一设立社会救助服务代理窗口，打造困难群众“求助有门、受理及时”的工作流程，同时依托社会服务中心“96345”，设立24小时社会求助热线，精心打造“一门受理，协同办理”的部门合作机制。二是完善经济状况核对平台。2013年6月份，嘉善县成立了低收入家庭核定中心，出台了《嘉善县居民家庭经济状况核对实施办法（试行）》，搭建居民家庭经济状况核对信息平台，对申请大额临时救助资金的对象进行家庭经济状况核对工作，切实维护了救助工作的严肃性、公平性、公正性。三是完善阳光救助平台。2006年嘉善县开始建设社会救助信息平台，并根据救助内容、操作方式不断完善，平台也经历了两次升级，使临时救助申请、审核、审批全过程更加便捷、透明、规范。

3.抓住临时救助的关键点。临时救助最主要的是救急难，其关键的两个字是“急”与“难”，所以必须在时间上尽量能够及时，在救济水平上能尽量满足脱离困难的要求，这方面海盐县的做法值得借鉴。

2010年1月，海盐县出台了《海盐县城乡困难人员临时救助办法》。2015年5月修订完善了新的临时救助办法。其核心是：

一是突破户籍限制，拓展救助范围。将持有浙江省居住证三年以上的外来人员纳入救助范围，对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，暂时无法获得补偿、赔偿或获得补偿、赔偿之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予临时救助。二是提升救助标准，增加救助方式。根据临时救助对象的困难程度和不同情形，可以给予每人最低生活保障标准6倍以下（3528元）的救助，特殊情况的不超过12倍（7056元）。在资金救助的基础上增加了实物救助和转介服务的救助方式。三是简化救助程序，提高救助时效。在依申请受理的基础上增加主动发现受理程序，情况紧急的可以启动紧急程序。镇（街道）的直接审批权限从500元提高到1000元。受理程序更加合理，更具人性化。

4.加强组织建设，加强领导管理是临时救助及时到位、受困群众生活困难及时得到解决的根本保证。嘉善县的做法，一是加强组织保障。成立社会救助领导小组，同时建立健全社会救助联席会议制度，由县政府分管领导任总召集人，民政部门牵头，25个职能部门共同组成，明确分工领导及联络人，落实各成员单位职责，建立社会救助信息通报制度，使全体居民在遭遇困难时，得到及时救助，促进社会救助的公平效率。二是加强政策保障。2009年，嘉善县出台了新的临时救助政策，进一步规范了临时救助制度，明确了临时救助程序；2014年探索建立完善的“救急难”工作制度体系，出台配套政策、创新服务方式，完善社会救助政策的整合衔接机制。三是加强资金保障。为切实帮助遭遇突发贫困的群众解决困难，嘉善县逐年加大临时救助资金预算，2015年将人均筹资3元提高为人均筹资5元，达到190万元。

四、存在的主要问题

（一）救助信息不畅，部门联动能力弱

当前，浙江省社会救助体系主要以最低生活保障为核心，医疗救助、五保供养、教育救助、住房救助等专项救助为辅，临时救助为后盾的多位一体模式，但各救助制度以及部门之间缺乏有效的衔接。救助工作主要由各市、县的民政部门牵头，负责具体实施管理，同时各地区的财政局、教育局、卫计委、司法局、住建局、人社、残联、妇联、慈善总会、红十字会等部门也参与部分救助工作，目前各部门之间还没有建立完善的救助信息共享平台，导致“一门受理、协同办理”效果不佳，容易造成职责交叉、职能交叉、权责不一，推诿扯皮现象。

（二）救助形式较为单一，资源配置欠合理

按照国发〔2014〕47号文件规定的三种救助方式，一是发放临时救助金，二是发放实物，三是提供转介服务。从调研情况看，各地临时救助的方式比较单一，几乎全部采用现金的方式提供救助，缺乏其他有效的服务救助。

同时，全省目前的临时救助金额发放存在地区间不均衡的情况，在面对受助家庭面临的诸如疾病、教育等严重问题的时候，救助金额参差不齐，一些家庭能够获得较好的救助，而一些家庭则略显单薄，救助资源在配置方面还不尽合理，存在不公平的局面。

（三）基层救助任务繁重，队伍建设有待加强

目前全省乡镇（街道）基本上仅有1名民政工作人员，大多数民政工作人员身兼数职，除要负责临时救助等民政工作外，还要承担其他中心工作。村（居）委会基本上没有临时救助方面专业人才，仅靠村（居）委会干部统筹做好临时救助等民政工作。近年来浙江省社会救助项目已涉及城乡低保、低保边缘户救助、社会医疗救助、住房救助、五保集中供养、灾害救助、孤残儿童和流浪乞讨人员救助、精简职工救济和临时救助等方面，但实际情况是，从事该项工作的人员不仅人数少，而且人员调动过于频繁，导致救助人员业务能力不强，经验不足，“专职不专业”现象已经严重影响了浙江省社会救助的工作效率和救助质量。

（四）申请流程繁琐，“救急”难体现

从此次调研看，少数县（市、区）在实际操作中，救助程序繁琐，申请对象需向村（居）申请，乡镇（街道）民政所调查政府审核，县民政局对乡镇（街道）上报的救助对象进行集中审批；审批时限上，有的按季审批，有的年中年尾审批。调研显示，八成的受访群众反映申请救助一个月及以上才能得到救助，另外二成的群众也需要一周以上才能获得救助，这显然与困难群众的急救需求相悖，与临时救助“救急”工作原则不相符，不能在最短的时间内对遭遇困难的群众给予及时救助，临时救助也就失去了其存在的价值。

（五）交通事故引发的问题值得深思

交通事故对社会来讲，是一种经济的损失；对于政府来讲，是一种不和谐因素；对人民群众来讲，是财产方面的损失和精神方面的伤害。在此次调研中发现，因意外或交通事故致贫是第二大现象。电瓶车引发的事故最为频繁，然而往往受害方却无从索赔。若经交通部门断定为交通事故的，将无法实现医保报销；若转向事故责任方索赔医疗费，更多的是耍赖皮，最终索赔无果。因此在交通事故处理中对超标电动自行车如何定性及承担何种法律责任，引起民众普遍关注。

（六）宣传不足，群众知晓率低

各地虽然通过多种形式宣传临时救助政策，但宣传面仍较窄，宣传力度也不够。其中，90%的受访对象都是通过街道社区工作人员主动发现来了解临时救助政策，而通过报刊、广播电视、互联网等媒体以及宣传栏、宣传册了解这项惠民政策的人员并不多。在遇到突发意外状况或困难时，救助对象没有一个较好且稳定的保障，难以承受巨大的物质以及精神损失。除此之外，很多家庭和个人在遭受一次困难后，有极大的可能遭遇二次困难，这对他们而言无疑是雪上加霜，抗风险能力近乎于“零”。

五、政策及建议

（一）整合救助资源，提升部门联动能力

1.完善机制，部门联动。各级主管部门应进一步加强应急救助机制建设，加强与计生、教育、住房、人力、社保等部门的沟通，充分发挥“一门受理、协同办理”机制、重大急难事项部门会商制度，统筹衔接基本医疗保险、最低生活保障、农村五保供养、医疗救助、临时救助、疾病应急救助、住房救助、教育救助、就业救助、灾民生活救助、刑事被害人救助、慈善救助等各项社会保障和社会救助资源，形成救助“叠加效应”，最大程度解决群众遇到的急难问题。

2.整合资源，共享信息。建立信息化平台以进一步提高社会救助制度的总体工作效率，同时有效提升社会救助对象的准确性。整合和完善城乡居民家庭经济状况核对系统及社会救助信息系统，逐步推进最低生活保障、临时救助等社会救助项目的网上申请、审核和审批，为进一步建设全国范围的社会救助管理系统做好基础，同时逐步实现异地办理低保和遏止临时救助“骗保”、“漏保”、“重复保”等现象。

（二）救助形式多样化，资源配置合理化

1.心理干预，助人自助。基层政府相关机构可对救助对象自主能力培养方面加大力度，帮助困难群众认清自己的问题，挖掘他们的潜能，提高他们自身求发展的能力。“助人自助”的理念实践需要广大社会力量积极参与，同时也需要政府的扶持。

2.多方参与，共伸援手。一方面是推动社会人员介入，扩大临时救助志愿者的队伍，通过运用社会工作专业知识和技能帮助困难群体解决其实质性的问题，保证救助过程和结果的公平性，增强其服务的特性。二是构建基层协同救助体系，整合政府救助项目、社会慈善组织和公众力量等多方资源，落实与需要临时救助的困难家庭的管理对接，尽力做到全方位叠加救助，最大程度减轻困难家庭的各项负担。民政部门要联合省慈善总会、省红十字会等民间组织及省内主流媒体，搭建“浙江省困难群众临时救助需求信息发布平台”，对遭遇临时困难的群众献爱心、伸援手。

3.资金到位，合理配置。政府应进一步加大对临时救助资金的投入和筹措力度。首先，“渠道要广泛”。在现有募资平台的基础上，实施更多具有较高社会公信力和号召力的募捐项目，大力开展专项募捐活动，使社会救助成为政府救助有力的辅助。其次，“标准要灵活”。各级财政在继续加大对临时救助资金投入的同时要根据救助任务轻重、地方经济水平，对经济欠发达、救助任务重的地区给予倾斜。

（三）壮大基层队伍，提升业务水平

1.夯实基础，增加力量。经初步测算，县级按救助对象的万分之4-6、乡镇（街办）按千分之5-6确定专项事业编制比较合适。在乡（街）一级，如事业编制不能解决，可以采取由民政部门聘请救助专干的做法，政府也采取外部购买服务的形式，在村（居）委会设立专项社会救助站，并由基层有关民政部门领导，出面聘请社会救助协理员，双方合作共同做实社会救助的基础工作。

2.稳定人员，提升业务。要更加准确判定急难对象的救助需求，进一步完善救助服务方式，在给予遭遇急难居民必要物质帮助、保障其基本生活的同时，由社会工作者针对不同急难情况的居民开展政策咨询、急难状况评估、生活帮扶、心理疏导、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等多样化、个性化服务。

（四）提升救助效率和水平，切实做到“救急救难”

1.简化程序，提高效率。临时救助一般以现金救助为主，建议前移救助窗口，定期将小额度临时救助资金发放到乡镇，通过基层工作人员以现金发放的方式，必要时也可以与现金等价的物资实施救助。同时，对急需救助的，县（市、区）民政部门可直接审批或授权乡（镇）人民政府或街道办事处审批，并及时发放救助资金，但应补办申请审批手续。

2.授人以渔，自我提升。临时救助制度的终极目的应该是做到“授人以鱼”向“授人以渔”的转变，培养救助对象的生存技能，提高他们自我发展的能力，“济贫”与“扶贫”双管齐下，力图实现社会资源的优化配置。

（五）提升群众知晓率，多方监管防腐败

1.有效宣传，深入人心。拓宽宣传渠道，强化普及救助政策；在人员密集度较高的地区开展政策宣传活动；可定期开展政策咨询日，向群众讲解相关救助政策，努力实现政府临时救助工作群众满意、社会认同的管理及实施目标。

2.保险保障，自我抵御。调研中发现，受访者在遇到突发意外状况或困难时，救助对象没有一个较好且稳定的保障，难以承受巨大的物质以及精神损失。除此之外，很多家庭和个人在遭受一次困难后，有极大的可能遭遇二次困难，而他们普遍没有购买任何保险，抗风险能力近乎于“零”。相关部门有必要加大对意外伤害等各类保险的普及宣传工作，提升他们自我抵御风险的能力。

3.监督机制，防止腐败。一是加强政府部门的监督力度。一般来说，各级政府的民政、审计、财政、监察等部门对临时救助负有监督责任。同时，大力引导社会监督。社会公众通过缴税的方式间接性的向困难群体提供帮助，是理所当然的监督主体。更为重要的是，建立自我监管机制。重视内部监管，加强临时救助机构自身的监督管理，让每一个救助项目开展情况、每一笔救助资金使用情况进行详细的说明，并在网站上及时公布，让社会公众能够清楚地了解到救助资金的使用去向，降低社会公众的质疑。

（六）加强相关法规及制度建设，健全救助体系

1.统筹医保，资源均衡。要尽快实现全国统筹，实现参保人员标准统一。提高统筹层次，既是提高医保公平性的需要，也是完善医保关系转移接续机制的重要条件。基本10%左右的群体是需要跨省异地就医的。但是即使这样，还是要有一个分级诊疗转诊的制度安排，引导大家合理地就医。优质医疗资源更多地下沉，而不是完全集中在大城市、特大城市。如果真正能够做到了这一点，不仅个人异地就医的成本可以降低，整个社会的成本也会降低。

2.电动车法规，亟待完善。一方面，规范电动车生产企业的责任，要求他们按照标准生产产品，否则将受到法律的制裁，这样才能在源头上遏制“超标电动车”的出现；另一方面，可以在道路交通安全法、相关的司法解释、国务院条例或者政府规章制度上，对超标电动车做出相关的类似于机动车的规定，包括驾驶人年龄、驾驶人资格以及车辆牌照等，这样就为司法机关处理电动车交通事故提供很好的法律依据。

3.法律体系，规范行为。健全的法律法规体系是推进临时救助健康发展的基础和保障。为了促进临时救助制度的健康发展，需要出台专门的《社会救助法》，以法律的形式对社会救助体系以及临时救助制度加以规范，对临时救助的对象范围、救助资金、救助标准、救助方式及审核审批程序等方面作出明确的法律规定，以保证临时救助机构及政府相关部门有法可依，有规可循。

（责任编辑：施越霞）