公务员聘任合同的法律性质分析及其完善

奥登高娃

（新疆师范大学法学院，新疆　乌鲁木齐 830017）

公务员聘任合同的法律性质分析及其完善

奥登高娃

（新疆师范大学法学院，新疆乌鲁木齐 830017）

确定公务员聘任合同的法律性质是公务员聘任制的核心。如果合同的性质不明确，那么公务员与行政人员之间的权利义务关系也不明确。在聘任公务员与行政机关产生纠纷时，既无法确定应该采用哪种诉讼制度予以解决，也关系到人事争议仲裁制度的建立。目前学界对于聘任合同的研究较少，聘任合同的性质、特征、救济规定等还不清楚。由于公务员聘任合同兼具公法与私法自治的特殊性，导致聘任合同的性质定位困难。在比较行政合同理论、劳动合同理论和混合理论的基础上，宜将聘任合同明确规定为劳动合同。通过明确聘任制公务员性质、细化聘任合同内容、合同类别等，完善立法。

公务员聘任制；聘任合同；行政合同；劳动合同

0　引言

2006年开始施行的《公务员法》规定了公务员聘任制度，在考任、选任、委任三种方式之外，公务员聘任制作为一种新的公务员录用制度被确定下来。但是《公务员法》中仅有六个法律条文对这一制度进行了规定，没有配套的下位法进行具体详细的规定。公务员聘任制作为一种新设的制度依然存在许多问题，给相关部门在实践中带来了许多问题。本文围绕聘任合同，以聘任合同的性质为切入点进行探讨，为我国公务员制度改革提出建议。

1　公务员聘任合同概述

1.1公务员聘任制的含义

《公务员法》的第九十五条规定：行政机关根据工作需要，经过省级以上公务员主管部门的批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制［1］。由此表明，聘任制是政府机关根据自己的需要，通过签订聘任合同来选拔任用和管理公务员的一种招录方式。其与选任制和委任制一样，都是公务员的任职方式。

1.2聘任合同的主要条款

1.2.1聘任合同期限

聘任合同期限是被聘人员享有公务员身份的期限，也是与行政机关之间的权利义务关系存续的期限。《公务员法》第九十八条规定，聘任合同的签订期限是一到五年，聘任合同可以约定试用期，期限为一个月至六个月［2］。

1.2.2聘任公务员工资福利

《公务员法》规定：聘任公务员与普通公务员的工资福利不同，行政机关与聘任制公务员之间签订合同，通过协商一致的原则确定工资，并将工资福利待遇作为合同内容的一部分。由于聘任制公务员承担的风险较大、专业性强，在一般情况下，聘任制公务员工资高于普通公务员。

1.2.3违约责任条款

《公务员法》的第九十七条规定：机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员的权利义务关系，经协商一致聘任合同可以变更或者解除［3］。如果一方存在违约行为，那么将承担违约责任。

1.3聘任合同的特征

1.3.1签订合同的一方是行政机关

根据新修订的《公务员法》，行政机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制［4］。签订合同的双方是行政主体和所聘公务员，其中行政主体包括行政组织或者被授权组织。在公务员聘任制度中，由于行政机关承担着行政管理的职责，国家拥有绝对的优势，并通过合同的方式对聘任公务员进行行政管理。

1.3.2签订聘任合同是行政管理的需要

签订聘任合同是行政机关为了履行公法上的权力义务，这与私法上的民事合同具有显著区别，合同内容必须依据国家法律法规，不可随意地确定双方的权利和义务。

1.3.3以双方自愿平等、协商一致为聘任合同的前提

虽然聘任合同的一方为行政主体，合同的内容和目的都具有公益性，但是必须建立在双方意思表示一致的前提上，这与通常的民事合同所要求意思自治的原则相同，并不是完全意义上的公法合同。

1.3.4在合同中行政主体处于优势地位

虽然聘任合同是在双方意思表示一致的基础上签订的，但是履行聘任公务员职责的人员从属于行政主体，缺乏一定的自由意志，行政机关对不符合要求的聘任制公务员解除合同。可见，实质上合同双方的地位并不平等，聘任制公务员处于从属地位，而行政机关具有明显的优势。

通过对聘任合同的特征分析，可以发现聘任合同具有行政合同和民事合同的双重特征。从合同主体来说，合同主体一方是行政机关，具有明显的优势地位，合同的内容和目的是为了公共管理的需要，具有公法性，与行政合同颇为相似。从合同双方的意愿来说，双方在平等自愿、协商一致的基础上签订合同，具有民事合同私法自治的因素。由于聘任制合同性质的不明确性，在实践过程中出现了很多问题。因此笔者将运用行政合同理论、劳动合同理论以及混合理论对聘任合同做进一步的分析。

2　公务员聘任合同的法律性质分析

2.1基于行政合同理论视角的分析

行政合同是行政主体为了行使行政职能，实现行政管理的目的，与相对人经过协商一致达成的书面协议［5］。它具有一些显著的特征。

2.1.1一方主体必须是行政主体

民事合同的双方是平等主体，行政合同脱胎于民事合同，具有合同的一些共同特征，但是它之所以与民事合同不同就在于合同的一方主体只能是行政主体。

2.1.2内容方面

行政合同是行政相对人与行政主体之间设定、变更、终止行政权利义务关系的协议。民事合同是合同当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，其本质特征在于合同双方是一个民事权利义务关系。

2.1.3目的方面

行政合同是为了行政管理的目的而签订的。这里的行政管理包括国有土地使用权出让、国家计划、房屋拆迁，等等。

通过对比聘任合同与行政合同的特征发现，两者在多个方面存在相似性。一是合同一方主体是行政主体；二是合同签订的内容和目的是为了履行行政职责，具有公益性，且合同双方之间的法律地位不平等，行政机关处于主导性地位，可以因为达到解除聘任合同的条件或者精简机构的需要而解除合同，所以两种合同都属于典型的行政合同。但是聘任制合同中存在着一些明显不属于传统行政法领域调整的因素，如合同中不仅包含行政法律关系的内容，还包含一部分民事法律关系的内容。所以，有些学者指出仅依据这些尚不能简单地把聘任合同定位为行政合同。

2.2基于劳动合同理论视角分析

劳动合同是劳动者与用工单位之间确立劳动关系，明确双方权利义务的协议［6］。与普通的民事合同比较，劳动合同三个特征。

2.2.1劳动合同的主体特定

在劳动合同中主体的一方必须是用人单位，包括企业、个体组织以及国家机关、事业单位和劳动团体。

2.2.2劳动合同由法定条款和约定条款构成

与一般民事合同的意思自治不同，劳动合同的内容包括一部分法定条款，这部分条款由《劳动法》规定。

2.2.3劳动合同双方地位不平等

虽然合同是在双方协商一致的前提下签订的合同，但是用人单位与劳动者存在着管理与被管理的关系，劳动者要服从用人单位，二者之间实质上是一种从属关系。

通过对比聘任合同和劳动合同发现，两者在很多方面具有相似性。

（1）主体方面。劳动合同一方主体必须是用人单位。根据《劳动法》规定，用人单位包括了国家机关。根据《公务员法》规定，聘任合同的一方主体必须是行政主体，另一方是所聘用公务员。所以，二者的主体规定相近。

（2）双方地位方面。在劳动合同关系中，由于劳动者是用人单位的职工，因此要服从用人单位的管理，二者地位并不平等；在聘任合同中，行政机关具有主导性，可以因为达到解除聘任合同条件或者精简机构的需要而解除合同，所以聘任的公务员要从属于行政机关。所以，二者的劳动者地位相近。

（3）劳动合同内容与聘任制合同主体的权利义务一致。在签订合同时，聘任制公务员具有充分的自由意志，可以与行政主体协商确定权利义务，并且也可以通过协商变更或解除合同，合同到期后，行政主体决定是否续聘。这与劳动合同的内容基本一致。

但是，聘任合同的内容和目的与劳动合同有着最本质的区别。在劳动合同中劳动者和用人单位之间是一种民事法律关系，只涉及私人利益，无公共利益。而在聘任合同中，为了达到行政管理的目的，合同双方不是简单的民事法律关系，而是具有公共权力性质的行政法律关系。

2.3基于混合说理论视角分析

公务员聘任合同正是国家机关为了履行行政职责而签订的，因此大部分学者都否定聘任合同为劳动合同或者民事合同。由于考虑到聘任合同中存在民事法律关系，又没有果断地将其划为行政合同的范畴。由于公务员聘任合同兼具公法性与私法性，从混合说角度来看，其本质上属于一种混合合同。但是这种混合合同的主要部分是由行政法律关系构成，只不过其中的一小部分涉及民事领域［7］。德国学者毛雷尔就认为，“行政合同的适用范围有延伸效果，可以使部分行政合同的性质延伸到私法合同，使整个合同成为行政合同”，以混合合同为桥梁，将公务员聘任合同划为行政合同的范畴，可以解决实践操作中的很多问题。将公务员聘任合同定位于行政合同，这是因为在行政主体与所聘公务员之间形成了行政法律关系，需要用行政法调整。这仅仅是对合同性质的判定，不代表整个公务员聘任合同完全排斥了民事法律关系。如果在聘任制合同中出现了民事法律关系，这部分内容应用民事法律进行调整。

3　我国公务员聘任合同存在的问题

3.1工资福利和保障制度不健全

《公务员法》规定，对于聘任制公务员实行协议工资制，但是缺乏一个统一的标准，对于工资、福利以及保险待遇都没有明确规定。由此表明，聘任制公务员的法律支撑体制存在不足，薪金和保障缺乏明确的法律依据。目前，我国公务员仅享有生育保险制度和基本医疗保险制度，相关的养老保险制度、失业保险制度、工伤保险制度缺失。

3.2聘任合同的司法救济问题

《公务员法》规定，如果聘任制公务员对人事仲裁的结果不服，有权向人民法院提起诉讼。但行政诉讼法却规定，由行政机关对机关工作人员的奖惩、任免等引起的争议不能进行诉讼。《公务员法》对聘任公务员的司法救济、审查范围、举证责任等方面也存在着问题。这些配套的法律法规缺失，导致聘任制公务员处于弱势和尴尬的地位。

3.3聘任程序不完善问题

《公务员法》规定，行政机关招聘聘任制公务员可以采取两种方式，一是公开招聘；二是直接招聘。但是《公务员法》对于在何种情况下采用公开，何种情况采用直接招聘，都没有明确的规定。由于缺乏透明度和相关的法律程序规定，直接选聘这个途径在实践中很可能形成一个新的权力寻租热点，容易滋生腐败。《公务员法》对聘任合同的内容没有太多的规定，行政机关对聘任公务员进行管理的依据就是聘任合同。签订聘任合同的主要目的是规范公务员与行政机关之间的权利和义务，实现两者权利的平衡［8］。

4　完善我国公务员聘任合同立法的建议

4.1明确聘任合同的性质

笔者认为将聘任合同定性为行政合同具有无法解决的理论问题。

（1）行政合同是一种对外合同，即行政主体与行政机关外部的对象所签订的合同，调整外部法律关系；而聘任合同的双方则是行政主体和聘任制公务员，一旦合同成立，公务员就成为行政机关的成员，二者是一种内部法律关系，这与行政合同截然不同。

（2）行政主体的原告身份。在聘任制关系中，行政机关与所聘公务员在地位平等、协商一致的基础上签订合同，合同包括工资福利、合同解除及终止等各项内容。所以行政机关在合同中并不具有在普通行政法律关系中所拥有的优异权，合同双方实质上是一种平等地位。《公务员法》规定，在聘任公务员与机关发生纠纷时，可以先向人事争议仲裁委员会申请仲裁，当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼［9］。这种规定赋予了行政机关通过司法途径获得救济的权利，即当与聘任制公务员发生纠纷时，行政机关可以以原告的身份向人民法院提起诉讼。但是这种规定与我国传统的行政相对人作为原告，行政机关只能作为被告的行政诉讼制度产生了冲突。

（3）在因行政合同纠纷产生的行政诉讼中，出于控制行政权但又不干涉行政管理的目的，法院一般只对具体行政行为的合法性进行审查，没有对合理性审查做过多的要求。但是由于聘任制合同具有公法和私法的特点，合同中有一部分涉及到民事法律关系。如果法院对行政法律关系和民事法律关系统一进行合法性审查，那么这种救济就形同虚设。更为关键的是，如果行政机关作为原告对聘任制公务员提起诉讼，那么审查的内容当然包括对聘任制公务员行为的合理性进行审查。因此，聘任制合同的审查范围与传统的行政诉讼制度不相适宜。

因此，笔者认为应将聘任合同划到劳动合同的范畴，以法律条文的方式将公务员聘任合同的性质规定为劳动合同，当聘任公务员与行政机关发生纠纷时，可依据劳动合同的相关规定予以解决。

4.2完善关于聘任合同的立法

虽然《公务员法》规定了公务员聘任制，但仅有六个条文，而且只有第九十八条对聘任合同进行了原则性的规定，对双方的权利义务没有明确规定，在实践中不具有可操作性。

对此，笔者建议应该着手制定配套规则，在合同类别、合同期限、工资、福利、保险以及合同文本中进行详细的规定。比如，在工资方面可以参考苏州的做法，对所有聘任干部参照所在单位同级委任制领导干部享受工资福利保险制度待遇；在聘任合同类别方面，《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》中对聘任合同类型做了较为详细的规定，分为固定期限合同、无固定期限合同、完成一定任务为期限的聘任合同［10］。在合同的终止与解除方面，由于聘任合同要受到法定和约定条件的约束，因此，聘任合同的终止必须符合法定或者约定的条件：第一，行政机关与聘任制公务员协商一致；第二，行政机关未按照聘任合同规定提供保护或者约定的条件、未及时支付工资报酬、未依法为公务员缴纳社会保险费的，劳动者可以要求解除劳动合同；第三，在试用期聘任制公务员不符合条件规定，行政机关可以解除合同；第四，经过公务员主管部门或人民法院确认聘任合同无效而终止履行的合同；第五，行政机关因为法律规定的，达到解除聘任合同的条件或裁减人员时，可以解除合同。

［1］茆磊.我国公务员聘任制度研究［D］.合肥：安徽大学，2014.

［2］张宏伟.公务员聘任制的实践探索与制度构建［J］.中国行政管理，2014（2）：44-48.

［3］阿丽芳.我国公务员聘任制度初论［D］.重庆：西南政法大学，2013.

［4］王祯祯.公务员聘任制改革的问题及出路［J］.国家行政学院学报，2013（2）：103-107.

［5］施华.试论我国聘任制度的实践与完善［D］.兰州：兰州大学，2013.

［6］刘颖光.我国公务员聘任制度问题研究［D］.开封：河南大学，2013.

［7］马迅.试论公务员聘任合同的法律定位［J］.学理论，2012（19）：139-140.

［8］马瑶.聘任制公务员的法律地位分析［D］.北京：中国政法大学，2007.

［9］郑尚元.劳动合同法的制度与理念 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2008.

［10］余凌云.行政合同论［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

责任编辑李燕

Legal Nature and Improvement of Civil Servants'Employment Contract

Aodenggaowa
（Law School of Xinjiang Normal University，Urumqi Xinjiang 830017，China）

To confirm the legal nature of the civil service contract is the core of the appointment system. If it is not clear，the relationship of rights and obligations between the civil service and administrative personnel is not clear；when a dispute occurs，it is also hard to determine what kind of litigation system should be adopted to solve it，and at the same time，it relates to the establishment of a personnel dispute arbitration system.At present，there is less research on the contract of employment，and its nature，characteristics and relief provisions are not clear enough.Because of its particularity of public law and private law autonomy，it is difficult to locate its nature.By comparing the administrative contract theory，labor contract theory and the mixed theory，it is advisable to define it as a labor contract.And the legislation can be perfected by making clear its nature，and refine the contract content and categories.

civil service appointment system；employment contract；administrative contract；labor contract

D922

A

1674-5787（2016）03-0057-05

10.13887/j.cnki.jccee.2016（3）.15

2016-05-03

奥登高娃（1992—），女，新疆博乐人，新疆师范大学法学院民商法学专业2014级硕士研究生，研究方向：民商法基础理论。