农村土地确权登记颁证中存在的问题及对策

王义郎，袁　睿

（1.甘肃省泾川县农经局，甘肃　泾川　744300；2.天津城建大学地质测绘学院，天津　西青　300384）

农村土地确权登记颁证中存在的问题及对策

王义郎1，袁睿2

（1.甘肃省泾川县农经局，甘肃泾川744300；2.天津城建大学地质测绘学院，天津西青300384）

农村土地确权是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础工作事关农村长远发展和亿万农民切身利益。开展土地确权，政策性、专业性强，既要解决问题，又要防止引发矛盾，必须把握好政策原则，得到群众认可，经得起历史检验。随着农村土地确权登记工作的全面开展和不断深入，笔者结合工作实际，针对存在的问题，探索提出了解决措施，供同仁们借鉴。

土地承包；经营权；颁证；问题；对策

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是改革开放以来，又一次对农村土地承包经营权关系的核实和确认工作，是依法赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能。这项工作关系到广大农民的切身利益和今后农村土地承包关系的长久稳定，是农村社会稳定的基石。泾川县从2013年6月份开展试点，2014年在全县全面展开，目前航拍测绘全部结束，正在积极申请航空影像成果质量检测，并完成14个乡镇185个村5.55万户的权属调查和地块确认工作，完成90个村的一轮公示，累计清理土地承包档案55 500卷，调查承包方55 500户（人）。

一、存在的主要问题

（一）部分村集体机动地管理混乱

集体机动地随着干部的更换、多次转让而找不到地块，隐藏在历任干部和有关农户的承包地块中，导致群众意见大，抵触情绪强烈，使确权工作无法开展。这类问题主要有两种表现形式：一是集体机动地随着村组干部交替更换造成流失。20世纪90年代末，村组干部报酬落实不到位，加上农业税、特产税等税费“上清下不清”，以代耕集体机动地等方式解决村组干部报酬及垫交税费。干部在任时，机动地以“报酬田”方式耕种，离任时，以报酬未抵顶清为由还在耕种，耕种过程中由于缺乏监管，离任干部把代耕机动地和自己承包地互换（以次换好、以山换塬、以山换川等），甚至有的还把换下来的地作为人情或作为公益事业的劳动报酬和平衡关系的杠杆等进行分配处理。这样机动地就无声无息的在群众的眼皮底下慢慢消失了，即使留下来的，也被倒换到了沟边、川角、崖边等地质差的地方。二是土地二轮承包时，部分村组的承包小组成员和村组干部相互勾结，多分承包地，承包地台账面积和实际耕地面积不符，就是群众所说个别人种有“黑地”问题。这次确权当中，在第二轮承包时建立的土地承包台账，借口丢失或者损毁，不愿拿出来，造成确权工作无从下手，难以进行。

（二）农村建设用地造成土地承包面积变化复杂

小城镇开发建设和农村小康屋修建致使一部分村组原承包地块发生不同程度的变化，使一些承包地的承包关系被打乱。土地承包地块不均问题，主要有三种表现形式：一是个别乡（镇）在城镇开发建设中，街道按总体规划，占用部分群众承包地，既没有进行土地倒兑，也没有采取其他方式补偿，农户意见大；二是村部、文化广场、卫生所、幼儿园等基础设施占用农户承包地，地块倒兑不到位；三是农户修建小康屋占用承包地。因农户的承包地在主要街道旁边，为了响应城乡统一规划，自己将承包地全部开发建设，部分自己居住，剩余出售给其他人。部分农户在路边、街边没有承包地，有的兑换别人的地修建，有的至今没有兑换，直接占用别人的地修建，造成个别人无地可种或原承包地不够，有些由于兑换地块零散，地质不好，被置换户有意见造成矛盾，使确权工作无法开展。

（三）农户想要回已交回的原承包地

“二轮”承包期间因农业税费负担重，个别农户交回了承包地，现在又因确权提出要回自己的承包地，按原承包关系确权。这种类型问题主要有两种表现形式：一是口头交回，村组已按集体机动地对待，有的统一栽植成了果园，租赁给别人经营；有的已划拨给缺地的农户。二是书面托管给村组，已按机动地在公益事业修建和宅基地修建中被占用，造成无地可确权。

（四）其他问题

一是川区因自然灾害，河道改道等原因，承包地被洪水冲毁，原承包面积缺失，造成有证无地，无地可确权。二是部分远山地多年无人耕种，地块面积不准，四至不清，空间位置不明，多数村组在二轮承包过程中也没有将远山等瘠薄地纳入承包主要范围，没有形成土地承包台账等资料，确权难以进行。三是因土地整理、垦复，改变了原有地的地形、地貌，打乱了农户之间地块界限，新垦复的土地没有划分到农户，确权工作无法开展。

二、对策

（一）完善二轮承包台账，加强集体机动地和农户承包地管理

在土地确权工作中应该充分发动二轮承包期间离任干部、村民代表、时任承包小组的老农和现任村组干部、测绘人员组成确权登记实地勘界小组，对本组农户的承包地和集体机动地逐地块逐户统一丈量实测。利用农户现在户籍信息资料，理清二包时分地人口，彻底核查村组干部现有承包地块和个别农户抢耕抢种集体机动地，建立新的农户承包地登记台账和机动地台账资料。明确地块位置、四至、面积等信息，经公示群众无意见后，再进行确权登记工作。

（二）摸清占用农户承包地底子，加强对城镇开发、村公益事业及农村小康屋建设用地管理

一是城镇开发中拓宽街道占用部分农户承包地的，确权小组调查勘测清楚所占地户数、面积，登记造册，衔接乡镇及有关部门相互协商采取以征用、临时补偿、土地倒兑等形式解决遗留问题。二是村部、文化广场等公益事业占用农户承包地的问题，因这些公益事业占地属于全村群众活动场所，属于全村民所有，应由各村民小组承担，各村民小组在集体机动地中倒兑、抽回相应面积，补偿给失地农户。三是农户修建小康屋占用他人或者自己承包地造成面积、地块权属不清的问题。属于村组集体行为造成的，建议利用集体机动地给缺地农户予以补地，新修农户在自己承包的其他地块中留出相应面积的土地交给村组作为集体机动地；集体没有机动地的通过近几年土地垦复产生的新增耕地予以补给。属于自己行为修建造成缺地少地，有国土部门审批手续的在其承包地中核减面积进行确权登记；无审批手续的新建超建部分仍按耕地确权登记，并登记造册上报国土部门予以处理。

（三）摸清变更情况，理清“二轮”承包期间承包地原承包关系

对于因农业税费负担重，个别农户交回了承包地，现在又因确权提出要回自己的承包地，按原承包关系确权的问题，一是交回承包地已划拨他人承包的，村组现在有预留机动地的，经过村民会议讨论通过，同意划拨给承包地的，按补地之后确权登记；集体现在没有机动地的按现有承包关系确权登记。二是交回承包地暂留存村民小组的，经过村民会议讨论通过，同意返还给承包地的，按返还之后确权登记；不同意返还其耕地的，按现有承包关系确权登记。三是个别农户将承包地交由村组代管的，而代管耕地仍然留存的，返还其承包地；村组将其承包地已划拨他人或者占用的，经村民会议讨论通过在集体机动地或者新垦复的耕地中予以补地，再确权登记。

（四）摸清无效和新增土地，为土地调整奠定基础

一是对川区因自然灾害，河道改道等原因，承包地被洪水冲毁，原承包面积缺失，造成有证无地，无地可确的问题，确权小组要按二轮承包台账造册登记，有机动地的村组在机动地中予以补地，没有机动地的，造册备案待今后土地整理项目实施中新增耕地予以补地。二是对土地整理、垦复，改变了原有地的地形、地貌，打乱了农户之间地块界限，新垦复的土地没有划分到农户的问题，根据二轮土地承包台账资料，组织确权小组采取实地测量的方式，优先划拨原承包农户耕地，剩余耕地留集体机动地。

（五）摸清闲置土地，为明确权属奠定基础

对部分多年无人耕种的远山瘠薄地，地块面积不准、四至不清、空间位置不明、承包关系混乱的问题。征求村民意见建议暂确为集体机动地，以后真正核清承包权属后再确权到户。

（编辑：张琼琼）

F321.1

A

1673-9019（2016）01-0022-02

2015-12-15

王义郎（1971-），男，甘肃泾川人，经济师，主要从事农经管理工作。