杭州临空经济区提升发展的国际经验和对策

◎姚如青

杭州临空经济区提升发展的国际经验和对策

◎姚如青

临空经济区对于城市经济社会发展具有重要作用，既是承载内外联动发展的开放高地，又是引领经济转型升级的重要平台，还是提升中心城市地位的关键节点。杭州可以借鉴临空经济区建设的经验做法，推进临空经济区建设的规划引领、产业发展、土地开发、交通集散、社会融合、成本分担和组织保障工作。

临空经济区 提升发展 国际经验 杭州

作者姚如青，中共杭州市委党校副研究员（邮政编码 310024）。

临空经济区是依托航空枢纽和现代综合交通运输体系，集聚发展航空运输业、高端制造业和现代服务业，提供高时效、高质量、高附加值产品和服务的特殊经济区域。2015年7月，国家发改委与民航局联合出台《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》，选择若干条件成熟的临空经济区开展试点示范。杭州临空经济区已有一定基础，萧山机场条件良好，区域经济发展迅猛，地面交通较为便捷，临空产业基础扎实，可以通过申报“国家临空经济示范区”，使得杭州临空经济区提升发展上升到国家层面。

一 临空经济区提升发展的重要性和必要性

纵观历史，内河水运、国际海运、铁路运输和公路运输的兴起，都会猛烈冲击既有经济发展格局，形成每个时代各具特色的经济和城市形态。现在，航空运输已经成为继水运、海运、铁路和公路之后深刻影响经济和城市发展格局的“第五冲击波”。杭州需要主动谋划，率先启动，加快临空经济区提升发展，积极打造航空大都市，才有可能抓住其中蕴含的巨大机遇，成为临空经济时代的参与者、引领者和受益者。

（一）临空经济区是承载内外联动发展的开放高地

“100年前全球化的核心是海港，50年前全球化的核心是火车站，现在全球化的核心就是机场。”无论是亚洲的新加坡、首尔、香港，还是欧洲的法兰克福、阿姆斯特丹，抑或是美国的孟菲斯、亚特兰大等城市，临空经济区成为这些城市发展的重要支撑。杭州缺乏港口资源，但是杭州拥有萧山国际机场，通过着力建设临空经济区，可以形成承载内外联动发展的开放高地，融入国家“一带一路”建设，发挥中国（杭州）跨境电子商务综合试验区优势，利用国际国内两种资源，开拓国际国内两个市场，实现“买全球、卖全球”。

（二）临空经济区是引领经济转型升级的重要平台

例如，一部小小的苹果手机，里面有上百个零部件，所有零部件被送到深圳或上海组装，最后被送到美国和欧洲销售。这种快速而又绵密的生产模式就是临空经济。当前杭州乃至浙江产能过剩，资源环境约束加剧，要素成本攀升，传统产业发展面临困境，经济转型升级尤为迫切。通过着力发展临空经济区，引入全球供应链和产业链，可以更好地发挥杭州已有的智慧经济优势，加快培育现代工业和现代服务业有机结合的现代尖端产业，代替和改造传统产业。

（三）临空经济区是提升中心城市地位的关键节点

当代区域之间的竞争，其核心是区域中心城市之间的竞争。国际航空枢纽是全球实现高能级生产要素的最佳融合点。以航空枢纽为依托的临空经济区则是决定中心城市竞争力的关键因素。中心城市着力建设临空经济区，可以更好地带动广大腹地融入全球，提升公共基础设施利用的规模经济。“十三五”时期，杭州将成为重要的国际城市，只有依托萧山国际机场，加快发展临空经济区，才能充分发挥中心城市集聚辐射和综合服务功能，提升杭州作为中心城市的地位。

二 临空经济区建设的经典案例和经验做法

1959年，爱尔兰成立香农国际航空港自由贸易区，利用国外资金和原料发展加工贸易，标志着全球第一个临空经济区的诞生。此后，世界主要城市建设大型机场，都把配套产业园区作为临空地区规划建设不可分割的有机组成部分，形成了各具特色的临空经济区发展模式。

（一）经典案例

1.“自由贸易区＋临空工业区”模式

以爱尔兰香农国际航空港为代表。早期爱尔兰香农机场利用特殊区位优势，提供加油中转服务，发展航空配套产业，同时利用外资发展出口加工业。随着飞机续航能力的增强，中转加油的需求减弱，该机场适时转变产业结构，逐步发展形成航空航材、物流配送、现代制造、电子信息和人才培训产业。目前香农航空港经济区面积已达到1万平方公里，有力地推动了爱尔兰成为“欧洲软件之都”“新的硅谷”“软件王国”“有活力的高技术国家”“欧洲高科技中心”。

2.“物流快递分拣中心”模式

以美国孟菲斯空港经济区为代表。孟菲斯机场实施以货运为主的机场规划和建设，通过航空、高速公路、水路和铁路与全球相连，成为联邦快递的世界枢纽和总部所在地，吸引了众多物流企业入驻，拥有世界最大的邮件处理中心，形成了以物流、生物医药、IT制造、汽车和配件制造以及以网络零售为主导产业的临空产业集群。目前孟菲斯空港经济区年产值达220亿美元，超过一半的商业活动与机场相关，使得该城市成为全球著名的“航空大都市”。国内的郑州新郑国际机场临空区的定位也是“物流快递分拣中心”，其货物吞吐量在国内机场中的排名已从2008年的第21位上升到2014年的第8位。

3.“物流园区＋商务区”模式

以德国法兰克福临空物流城为代表。法兰克福的莱茵－美茵机场是欧洲大陆第二大航空港，也是欧洲重要的人流、物流、资金流、信息流中心。机场与市中心之间的交通，无论是汽车、地铁还是火车都非常便利。为了确保德国制造的机械设备及时派送到世界各地，这里的物流园区具备高效的配送系统。法兰克福成为德国重要的工商业、国际展览、金融和交通中心，临空物流城发挥了重要作用。

4.“综合性机场城市”模式

以荷兰阿姆斯特丹史基浦机场为代表。史基浦机场是法荷航空、汉莎航空的基地，被定位为一座航空城，进行综合管理，实现三次产业的联动发展。机场的商务区被誉为“欧洲商业界的神经中枢”，540余家跨国公司总部和销售中心入驻，涉及产业既包括传统的汽车、医药、金融，也包括信息技术、电子设备和航空航天等高端制造业，并与航空物流产业无缝对接。阿姆斯特丹也因此成为欧洲物流和商务活动中心。

5.“高新技术产业区”模式

以美国达拉斯－沃斯堡空港经济区和日本成田机场临空经济区为代表。达拉斯－沃思堡国际机场是美国得克萨斯州达拉斯和沃思堡共同所有的民用机场。2001年，基于“临空指向”原则，开始在机场与高速公路系统相接的区域建设工业仓储园区和国际商业园区，发展包括电子信息在内的高科技产业，并将地产租售给大航空部件供应商和电子商务零售商。日本成田机场临空经济区的筑波科学城拥有36家国立科学研究院和200余家私营科学研究院，有力地推动了知识技术密集型企业的建立和发展。另外，国内的深圳宝安国际机场临空经济区也属于“高新技术产业区”模式。

6.“购物休闲娱乐区”模式

以韩国仁川机场扩展区为代表。仁川机场距离首尔市中心52公里，是韩国国际客运与货运的航空枢纽。其定位是“发展成为购物、休闲、旅游、娱乐、会议和物流中心”。仁川机场周围预留了大量土地，用于建设商务会展中心、博彩酒店、购物休闲区、综合娱乐设施等，还将建设磁悬浮列车连接航站楼和航空城区域。另外，中国香港国际机场和阿联酋迪拜机场临空经济区也属于“购物休闲娱乐区”模式。

7.“软件外包服务区”模式

以印度班加罗尔机场为代表。印度班加罗尔依托优质高效资源和英语优势，建立电子城和国际计算机软件技术园，积极发展软件设计外包业务，吸引世界优秀的技术人才和科学家来此发展。目前已拥有4500家高科技企业，集中了印度35%的软件人才，创造了印度IT业1／3的产值，成为美国硅谷在海外的第一大软件开发外包基地，集聚了包括英特尔、微软、IBM、西门子和通用电气在内的国际知名公司开办的开发中心和生产基地，被誉为“亚洲的硅谷”。

8.“航空枢纽服务区”模式

以新加坡樟宜国际机场为代表。樟宜商业园、樟宜国际物流园、新加坡机场物流园和新加坡白沙芯片园分布在机场周边，还有展览中心、社区服务中心，涵盖会展、物流、国际商务、高科技制造、康体休闲等相关产业，另外周边还建有3家高尔夫球场用以减少机场噪音。由此，机场作为中心，成为集商务休闲、饮食、购物于一体的大型综合休闲俱乐部。北京首都国际机场、广州白云国际机场和上海浦东国际机场临空经济区也属于“航空枢纽服务区”模式。

（二）经验做法

综观世界各地临空经济区，虽然功能定位和发展模式有所差异，但也有共性的经验做法，可以归纳总结为九个方面。

1.制定科学规划

把临空经济区发展规划纳入当地经济社会发展总体规划，并成为重要的有机组成部分。例如，对于荷兰阿姆斯特丹史基浦机场的扩建，荷兰政府是从国家战略的高度进行定位和规划的，明确其中心地位，并留足了发展空间。

2.依托转运中心

世界级转运中心或大型航空枢纽是临空经济发展的一个先决优势条件。无论是在中国还是全球范围内，这一发展趋势将越来越明显。客运方面，2014年中国客运吞吐量排名前10位的机场占全国的50.6%，其中排名前5位的机场占全国的32.3%；货邮方面，2014年中国货邮吞吐量排名前10位的机场占全国的72.4%，其中排名前5位的机场占全国的58.9%。同样，客运方面，2013年美国客运吞吐量排名前20位的机场占全美的59.0%，其中排名前5位的机场占全美的22.3%；货邮方面，2013年美国货邮吞吐量排名前20位的机场占全美的75.2%，其中排名前5位的机场占全美的46.2%。

3.拥有航空基地

机场至少拥有一个居于控制和主导地位的航空公司运营基地，航线网络发达。例如，韩国仁川机场是大韩航空和韩亚航空的运营基地，通往中国内地的目的地个数多于从中国香港国际机场通往内地的目的地个数；通往日本的目的地个数多于从日本东京成田机场通往日本国内的目的地个数。

4.衔接轨道交通

重点发展多式联运，形成以机场为核心的立体化综合交通换乘枢纽。特别是主动适应枢纽机场向“长距离＋大型客机”方向转变和短途支线散客向区域快速轨道交通系统转移的新趋势，整合高速铁路、城际铁路、城市轨道和旅客自动捷运系统。例如，上海虹桥机场和浦东机场进行多层次轨道交通的整合，实现机场与轨道交通的有效对接。又如，日本成田机场与JR成田线、京成电铁和芝山铁路无缝对接，日本关西机场与JR机场快线、南海快速铁路无缝对接。

5.设立自由贸易区

机场和港口是对外开放的口岸，光有口岸不行，还要有国际资源往来。设立自由贸易区越来越成为发展临空经济的惯常做法。在自由贸易区，入驻企业可享受“境内关外”快速、便捷的通关服务和贸易政策。而且，自由贸易区向自由经济区升级的趋势越来越明显。例如，韩国仁川临空经济区实施一系列特殊政策：针对外资企业的税费激励；放松政府管制，开放相关服务行业，允许外国货币区内自由使用，允许外国广播电视进入；改善外国人居住环境，区内广泛使用英语，建立国外高校分校，引进国外医疗机构；等等。

6.引入行业巨头

吸引越来越多的总部经济和产业集群，成为现代服务业发展和接收国际产业转移的平台。例如，美国孟菲斯临空经济区引入联邦快递公司，其货运量从1995年的86万吨增长到2004年的181万吨，已占孟菲斯国际机场货运总量的94%；对孟菲斯地区的经济产值贡献从1995年的71亿美元上升到2004年的111亿美元，直接或间接雇用人员数从1995年的4.3万人上升到2004年的6.7万人。

7.形成机场城市

随着机场功能逐渐由单一化向多元化发展，临空经济区逐渐演变成一个具有相对完整功能的区域，成为围绕机场的城市。这个城市化区域具备机场作业、国际物流、仓储加工、转口商贸、金融保险、商务会展、飞机维修、旅游娱乐，以及包括生活居住和文化教育在内的综合功能。

8.建立协同机制

临空经济区的定位和规划建设、产业园区的设立、自由贸易区的推进以及各种政策优惠的提供，都是政府直接发挥作用的结果。同时，临空经济区的管理和运作一般由机场和政府联合设立公司进行。例如，爱尔兰政府成立香农自由空港开发公司，负责推进当地航空业发展，它既是由政府控股的机构，又是自负盈亏的有限责任公司。

三 临空经济区提升发展的障碍与对策

尽管杭州临空经济区具有良好的发展基础，但从相关指标看仍受到体制机制等诸多因素制约，差距正在产生或扩大。首先，从客运吞吐量看，相比2008年，2014年萧山国际机场排名下降2位。其次，从货邮吞吐量看，虽然2014年比2008年排名上升1位，但与郑州新郑机场相差不到2万吨，而且新郑机场排名从2008年的第21位快速上升到2014年的第8位，从发展趋势看将会很快赶超萧山国际机场。再次，从区域性地位看，客运市场边缘化趋势较为明显。例如，2014年萧山国际机场旅客吞吐量占浦东、虹桥和萧山三地机场之和的22.4%，相比2008年下降2.1个百分点。最后，从配套基础设施看，随着2018年西安－咸阳城际轨道项目的完工，萧山国际机场将成为全国客运吞吐量排名前10位的机场中唯一没有轨道交通衔接的机场。下一步，杭州临空经济区加快发展亟须破解相关制约因素。

（一）规划引领：空间布局圈层化方向与碎片化矛盾有待化解

障碍表现。从国内外实践总结来看，临空经济区一般可以划为四个圈层。空港区是机场的核心区域，位于机场1公里范围之内，主要布局航空核心产业；紧邻空港区是机场周边半径1～10公里的范围，主要分布航空核心产业和航空关联产业；相邻空港区是机场周边半径10～20公里的范围，主要分布航空关联产业和航空引致产业；外围辐射区则与腹地融为一体，主要分布现代服务业和制造业。例如，郑州航空都市空间布局围绕机场提前规划道路环线，以适应临空经济圈层发展的需要。反观杭州空港经济区，既没有围绕萧山机场进行圈层统筹布局，又没有围绕机场的道路环线规划和建设，区位处在机场的大后方，只能承接航空物流所辐射的相关产业。

主要对策。按照临空经济区圈层发展的规律，围绕机场造城，推进产业合理布局。一是提升“一心”。要以杭州萧山国际机场为核心，强化空港客货运枢纽与综合交通枢纽建设，确立亚太地区重要航空枢纽的地位。二是整合“一圈”。环绕萧山国际机场紧密布局发展临空产业，建设围绕机场的环线，按照构筑产业集群要求，合理引导产业集聚和城市功能分区，带动区域产业结构优化升级。三是做强“一轴”。依托包括机场快速路和地铁7号线在内的交通干线，形成空港向西连接中心区的快捷通道和经济纽带，促进沿线区域产业升级和临空经济发展。四是美化“一带”。结合沿岸自然山水风貌和钱江潮特色景观资源，打造集生态保护和休闲旅游于一体的沿江景观带。

（二）产业发展：临空产业特色化发展与同质化竞争有待化解

障碍表现。萧山国际机场周边以跨境电子商务、临空物流等为特色的临空型产业已初具规模。但是总体而言，机场周边产业仍以低端化工、伞业、卫浴业、纺织服装等传统制造业为主，缺少与临空经济发展相匹配的现代服务业和高新技术产业，临空产业特色仍然不够鲜明。特别是缺乏机场依赖性较高的航空航材制造业、航空偏好型电子信息产业和时效性较强的生物医药产业。而且，传统产业占用大量的发展空间，部分产业对环境污染较大，制约了新兴产业的引进和发展，实施传统产业转型升级或者搬迁已迫在眉睫。

主要对策。依托航空港交通网络优势和要素集聚优势，构建引领区域转型升级的临空型产业体系。一是做大做强航空运输物流，发展航空快递物流、航空特货物流、航空客运服务和保税仓储物流。二是重点培育临空商务服务，发展包括跨境电子商务、临空总部经济、临空高端商业、临空会展服务在内的临空商务服务。三是延伸拓展临空关联服务，发展包括通航运营服务、“互联网＋”信息服务、临空旅游休闲和机场交通服务在内的临空关联服务。四是大力发展临空先进制造，研发生产技术含量高、体积小、重量轻、交货期短的高新产品。五是加快传统行业转型升级和有序转移，腾出发展空间与环境容量，引导传统低端农业转向临空高效农业。

（三）土地开发：临空产业用地与城市设施用地矛盾有待化解

障碍表现。空港门户地区土地开发要求较高，需要充分考虑包括航空噪声影响、机场高速割裂和景观展示需求在内的限制性要素。物流园区、高新技术产业区和航空支持产业区的临空产业用地经济效益较好，核心区块土地会优先保障其发展。而城市公共基础设施因只有社会效益，往往推延到外围地区，造成“产城分离、有业无城”的现象，由此形成重制造轻服务、重产业轻配套等不对称发展格局。当前亟须协调各类用地主体之间的土地开发，达到既能满足机场长远发展需求，又能提高土地综合利用效率的最佳开发模式。

主要对策。突出临空产业的用地特征，营造宜居宜业的良好氛围。一是建设航空港区。在机场以及周边邻近区域，布局发展航空运输、航空物流、综合保税以及机场发展所需的配套服务功能。二是建设临空智慧物流区。在机场东侧布局发展航空快递物流、航空货运物流、保税仓储物流和跨境电子商务产业。三是建设临空现代服务业区。在机场西侧布局临空商务服务产业和临空关联服务。四是建设临空先进制造区。在机场南侧布局包括航空设备、高端装备和电子信息在内的临空先进制造业。五是建设两个综合服务区。瓜沥综合服务区，位于机场东南侧，形成包括行政办公、商业金融、生态居住、健康休闲和文体娱乐在内的多元化城市综合服务功能；南阳综合服务区，位于机场北侧，布局临空经济生产性服务业，形成包括生态居住和休闲旅游在内的生活服务功能。

（四）交通集散：集疏运交通与地方服务性交通矛盾有待化解

障碍表现。机场交通承担的功能既有体现承担对外交流的集疏运交通，又有用于自身需求的地方性交通。随着连接市区和机场的高架的建成，机场高架上层用于集疏运交通、下层用于地方服务性交通的矛盾将得到缓解。但是，随着临空经济区开发建设的持续推进，机场高架交通将趋于饱和，这种交通矛盾又将显现，既会导致过境交通与地方交通的混杂，又会导致片区内部交通联系的不足。

主要对策。坚持集疏运交通与地方服务性交通并重，通过交通立体分流体系，提升交通承载能力。一是建设空港综合交通枢纽。实现包括公交、地铁、长途客运、出租车和自驾在内的多种交通方式高效接驳。二是梳理整合机场地区的交通流线。基于总体城市设计角度进行综合统筹，选择重要节点或路段架高机场地区高速，引导城市过境交通从外围通过。三是完善机场地区的支路网络。构建“两横两纵”临空经济示范区快速路网骨架，加快完善次干路和支路网建设，增强交通微循环功能。四是落实杭州地铁7号线建设。五是考虑迁建铁路城站。基于大江东产业集聚区发展需要和现有城站城际交通功能下降，远期规划可将城站搬迁到机场地区，通过“地铁＋高铁”无缝对接的综合轨道交通网络扩大机场辐射范围，积极承接上海机场的容量溢出，拓展长三角航空客源市场。

（五）社会融合：航空旅客与本地居民空间分化隔离有待化解

障碍表现。航空旅客和本地居民两大人群的空间使用呈现不同特征，彼此之间较少重叠。短期停留的旅客是机场区域的直接消费者，所提供的旅客空间往往呈现标准化特点，缺乏地域特色，与周边地区空间隔离较强，呈现“孤岛化”发展特征。同时，本地居民缺少对这些空间的使用权，不利于机场门户地区的长期发展。

主要对策。综合考虑航空旅客空间需求和当地居民空间需求，协调统筹、整体设计，构建机场地区公共空间体系。一是丰富功能型公共空间。现代旅客的自主性、参与性显著增强，更倾向于具有地方特色、非标准的游览空间，追求多样化体验。为此，需要结合地方特色营造体验空间，让机场门户地区成为旅客进入城市的首站体验点。具体可以结合交通流线设置以地方特产、特色会展、民族风俗等为主题的系列公共空间，吸引商务、公务人士等短期停留旅客参与体验。二是打造休闲型公共空间。针对机场地区驻留旅客和当地居民的需求特点，设置以休闲游憩功能为主的公共空间，鼓励不同人群对同一空间的混合使用，创造丰富多彩的城市生活。

（六）成本分担：大型项目利益分享与成本分担矛盾有待化解

障碍表现。临空经济区需要包括机场、高速公路和轨道交通在内的大型项目做支撑。这些大型项目受益范围较广，受益群体较多，但是投资巨大，并对特定群体产生负面影响。例如，机场噪声和飞机起降中的气流对航线上的房屋造成极大影响，成为当地政府必须面对的一个重要信访内容，光凭当地政府一己之力难以解决。再如，连接机场的高速公路导致沿线两侧土地严重割裂，大大降低了土地的使用价值。又如，对接机场的轨道交通建设推进缓慢，关键在于缺乏收费和成本分摊的科学机制。当前杭州市本级与萧山区财政体制分割，萧山区没有足够动力和能力单独推动，而机场公司没有参与机场外基础设施项目建设的责任。

主要对策。临空经济区是杭州市和浙江省推动产业转型升级的战略抓手，需要省、市、区三级合力推动。一是建议设立空港专项资金。省、市、区三级政府共同出资设立专项资金，用于支持杭州萧山国际机场航线航班发展，鼓励建设航空口岸和开辟客货运新航线新航班。二是建议省、市级产业投资基金中分设临空经济专项基金，引导产业投资方向。三是创新轨道交通建设融资机制，采取省、市、区三级共同出资、单独收费、企业化运作的轨道交通建设运营模式，并可吸引民间资本参股。四是组建合作开发主体，整合省、市、区三级资源和社会资本，合力推进杭州临空经济区发展。例如，可由机场集团与萧山区共同出资，引入相关民营资本，投资组建浙江（杭州）空港经济发展公司。五是支持建设航空特色小镇，并给予土地要素保障和财政支持。

（七）组织保障：临空经济区统筹发展合力不足问题有待化解

障碍表现。一是杭州空港经济区管委会的定位不高，属于萧山区派出机构，行政层级为副区级，这与空港经济区作为引领全省开放发展、区域高端开发的引擎定位不相匹配。二是空港经济区规划面积太小，相比国内空港经济区（郑州、西安、南京）动辄400平方公里的规划范围，发展空间有限，难以保障用地指标和开发资金。三是目前空港新城管委会与南阳街道合署办公，对于空港经济区规划之内、南阳街道之外区块难以管控。四是空港与机场行政级别严重不对等。萧山机场公司是省属正厅级国有企业，杭州空港经济区则是副区级行政派出机构，两者难以协调，特别是机场总体规划与空港经济区城市规划、土地规划和产业规划缺乏有效衔接。

主要对策。借鉴大江东产业集聚区和城西科创产业集聚区模式，建立健全临空经济区新型管理体制机制。临空经济区规划面积不能太小，大气一点考虑，可与萧山区实现“两区叠加”，既是行政区，又是经济区，充分发挥临空经济区的带动辐射功能。建议成立省临空经济建设领导小组，省级层面负责宏观指导协调和推进政策落实，市级层面负责经济区建设具体工作；建立联席会议制度，形成省市联动机制，共同推动经济区建设；实行临空经济区与省直部门直通车制度，同时赋予临空经济区省辖市级经济和社会管理权限等。

（责任编辑 方晨光）