新常态下余杭经济技术开发区管理体制创新的思考

◎徐 坚 章 靖

新常态下余杭经济技术开发区管理体制创新的思考

◎徐 坚 章 靖

我国经济发展已进入新常态，如何充分发挥开发区建设的引领效应，亟须探索创新发展的新模式。本文以余杭经济技术开发区20余年的运作实践，借鉴国内外开发区建设的成功经验，通过对开发区管理体制和运行机制创新发展模式的理性思考，提出若干建议，以期为开发区的可持续发展提供借鉴。

开发区 管理体制 发展模式 余杭

作者徐坚，杭州余杭经济技术开发区管理委员会产业招商局局长（邮政编码311000）；章靖，杭州余杭经济技术开发区管理委员会经济师（邮政编码 311000）。

开发区建设是我国新时期改革开放的产物。自1984年国务院批准建立我国第一个经济技术开发区——大连经济技术开发区以来，国家级经济技术开发区已达218家，其他各级各类开发区（园区）数以千计［1］。开发区已成为我国吸收外资、引进国外先进科学技术的大平台，在我国引进、消化、吸收国外先进经营管理理念，培养复合型应用人才，聚集高新技术产业，优化产业结构布局等方面，发挥了巨大的示范作用。同时，开发区建立30多年来，开发区建设也从单一的产业发展模式向综合型的经济社会架构迈进，从建区到造城蜕变，成为我国产业升级、经济转型的重要载体［2］。

一 余杭经济技术开发区管理体制沿革

回顾我国开发区建设30多年的发展历史，管理体制经历了1984～1992年的成形期、1993～2003年的调整期和2004年至今的转型升级期，基本形成“政府主导型”“企业开发型”“政企混合型”三种管理体制模式，呈现“政府主导型为主、政企混合型为辅、企业开发型兼容”的特色。开发区常设的管理机构一般为管理委员会（以下简称管委会）。

余杭经济技术开发区（前身为余杭经济开发区）于1993年11月经浙江省政府批准设立，2012年升级为国家级开发区。经过20余年的努力，形成了以装备制造、生物医药、新能源新材料、电子电气以及现代纺织服装为主的“4＋1”产业体系，拥有200余家规模企业，引进了日立、奥的斯、三菱、霍尼韦尔等10余家世界500强企业，以及诺华、葛兰素史克、赛诺菲、礼来等医药500强企业，还有贝达药业、老板电器、欧文斯科宁、民生药业、长江汽车、南方泵业、兴源过滤、西奥电梯、石川岛、胡庆余堂、诺贝尔陶瓷、西湖离合器、华鼎集团、春风集团、旺旺食品等一批行业领军企业，园区综合竞争实力逐年提升。近年来，规模产值、有效投资、财政税收等主要经济指标年增幅都在20%以上，并始终保持浙江省国家级开发区排名前四、区县级国家级开发区排名第一的位次。

（一）发展历程

1993年11月，余杭经济开发区被确认为省级开发区。1994年1月，开发区成立管委会。1997年7月，余杭经济开发区管委会与下沙经济开发区管委会合二为一。2001年4月，开发区内设立面积为2.2平方公里的余杭高新技术产业园区，成为浙江省首批挂牌的4家高新园区之一。2002年，设立临平工业区，涉及运河、塘栖两镇以及临平、东湖两个街道共38个行政村。同年，临平工业区与余杭经济开发区合并。2004年，取消杭州临平工业区称号，保留余杭经济开发区，同时下沙经济开发区内企业不再纳入余杭统计。目前，开发区规划范围北至京杭大运河，南到星光街，东至规划京杭运河二通道，西邻超山风景区，总面积为51.34平方公里，托管村（社区）26个。

（二）管理体制和运行机制

1.行政管理

开发区设党工委、管委会，为余杭区委、区政府的派出机构，代表区委、区政府对开发区实行统一领导、规划、经营和管理。目前主要承担制订实施开发区总体规划和经济社会发展计划，负责招商引资、项目落户、企业发展以及为项目落户、基础设施建设所用土地的征地、拆迁、回迁安置等方面的工作。同时，承担区域内除人大、教育、人武等工作以外，托管行政社区的农业、三次产业及经济开发与社会管理职能。

开发区管委会内设党政办公室、投资管理处、组织人事处、社会事务处、招商服务处、经济发展处、规划工程处、征迁安置处、综治信访处9个机构，综治中心、安置房建管中心、城管中心、高新技术产业服务中心、项目管理中心、人才服务中心、生物医药产业服务中心7个事业单位，杭州余杭经济开发建设有限公司、杭州余杭高新园区孵化器有限公司、杭州余杭生物医药科技服务有限公司3个公司。核定人员编制93人，其中行政编制35人、事业编制58人。企业编制人员50人，编外人员340人；处级领导9人，中层科级领导40人。

2.开发建设

一是对规划区内的26个村（社区）［3］实行委托管理，主要承担居民的公共服务，组建相应的自治组织。经过多年的努力，托管成效明显，不仅实现了农村经济发展、政治社会稳定、人民安居乐业，而且加快了开发区征地拆迁和项目推进步伐。二是各项管理权限逐步到位，采取由区级部门授权进行相关审批工作的方式，主要涉及的管理权限有部分规划权限、项目审批权限、环评审批权限和水保审批权限等。三是由开发区全额或部分出资，组建了3家国有公司。在这一运营模式下，作为行政管理主体的管委会和市场运营的开发投资公司并存，开发公司在人事、审批（备案）、年度考核等方面受管委会的监督管理，并在管委会制定的发展框架内进行市场化运作。

3.投融资管理

经过20余年的发展，开发区克服建立之初底子薄、困难多等不利因素，在资金短缺的情况下，广开融资渠道，在利用各方面资金上积极探索，闯出了一条负债开发、滚动发展的新路子。目前开发区发展正进入稳定高速发展期，2014年实现规模工业产值430.9亿元，同比增长9.14%；固定资产投入67.99亿元，同比增长28.62%；税收总收入25亿元，同比增长18.8%。引进和培育了10余家世界500强企业、50余家亿元企业及200余家规模以上工业企业。在投融资体制改革与创新方面进行了有益的尝试。逐步改变建区初期管委会作为投融资主体的单一模式，建立了独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体；通过参股、银行借贷、发行建设债券［4］等方式募集社会资金，为开发建设提供了资金保障。

4.人力资源管理

开发区在发展过程中始终坚持“以人为本”的管理理念，尽可能体现“事业留人”“待遇留人”的小环境，使开发区既出“发展成果”，又出“人才成果”。特别是2008年余杭区集全区之力，就开发区用人、用工、分配等方面进行了综合改革。按“配强领导班子、优选中层干部、配好一般干部”的总体思路，在明确开发区主要领导人选的前提下，对副职领导进行公开选拔，经过面试、笔试后，选任6名副职领导，并推出18个中层岗位在全区范围内组织开展竞争上岗工作。通过此次改革，干部人数从原来的近200人减少到83人，干部平均年龄为35.41岁，并采用了不同于机关事业单位，参照国有企业考核制的工资绩效考核办法，构筑了一支年轻、精干、高效的人力资源结构队伍。

二 新常态下开发区管理体制面临的问题

（一）面临的新常态

中国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，从要素投资驱动转向创新驱动［5］。中国经济已进入一个新的发展阶段，升级换挡、加力爬坡的进程正在展开，改革、新型城镇化、科技创新三大红利日益显现，新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”深度融合发展，为开发区发展带来了大量新机遇。机遇既是引领，也是倒逼。作为实现工业加速增长、运行机制加速与国际接轨的重要空间组织形式，开发区在带动区域经济增长的同时，周边环境和自身建设也呈现新常态。

1.“产城人”融合的“新城市”

自20世纪90年代后期以来，城市化在推动经济增长中的重要作用逐渐为政府所认同［6］。城市化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由工业区到“城”的转变。开发区往往是地方或城市产业（主要是工业）最为发达、规模最为齐整的区域，其空间规划和发展逐渐被纳入城市总体战略发展规划中，并相应承担了原有城市职能的梳理和重新构建等功能。新常态下的开发区建设应以提供一流的环境、引进一流的人才、承载一流的产业、打造一流的城市为目标，做到“以人为本、以产兴城、以城促产、产城相容”。以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济；以产业为保障，驱动城市规划和完善服务配套；以人为本是“新城市”概念的核心，通过城市优质资源的多重配置，构建科学合理的城市格局，借助城市化的先进管理理念和方式，提供宜居、宜业、宜学新环境，实现传统生产方式和生活方式质的改变，进而达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。

2.行政与市场结合的“新市场”

政府职能转变一直是我国市场经济体制改革的核心领域之一。随着我国技术发展从“跟跑”到“领跑”，资源的市场配置将在发现和培育新的增长点中起决定性作用，完全依靠行政干预的路子越走越窄，因此要确保政府“不越位”。但政府也要“不缺位”，必须加快转变职能，在营造更好的市场竞争环境、培育市场化的创新机制上有大作为。因此，政府要逐步退出对微观经济运行的干预，专注于做好培育市场体系、健全法律体系、调控宏观经济走向、完善社会管理等工作。在这一职能转变的背景下，开发区管委会应淡化政府行政色彩，在保持开发区发展与地方经济总体发展目标不冲突的前提下，回归开发区土地一级开发商和服务供应商的市场角色。

3.可持续发展的“新产业”

新常态下趋势性增长阶段已经过去，进入结构性增长阶段，突破要素瓶颈制约和产业结构优化调整将不可避免，规划、用地、环保等管理要素门槛将不断提高。因此，突破产业发展一次性经营理念，强调长期协调可持续发展，对集约资源要素也提出了更高的要求。对于开发区而言，主要体现在两个方面。一是实施大产业大项目带动战略，强调产业升级换代。发展壮大新能源、高端装备、电子信息等优势产业，改造提升轻工、纺织、建材等传统产业层次，精心打造一批技术含量高、市场前景好、支撑带动能力强的产业龙头企业，形成产业集聚、错位发展的格局，提升开发区主导产业的竞争能力和企业核心竞争力。二是加快调整产业结构，突出土地集约化利用。大力发展战略性新兴产业和生产性服务业。支持开发区利用现有的存量资源设立研发中心、孵化器、加速器等各类创业创新平台和载体，加快科技成果研发转化步伐，拓展高新产业发展空间。坚持“亩产论英雄”，建立健全用地退出机制。

4.高效透明的“新政策”

2014年底国务院出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），规定除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。虽然随后国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）申明“62号文有关内容待今后另行部署后再进行”，规定各地制定的优惠政策可以设立过渡期，但单纯靠低地价和税收优惠政策吸引企业落户、谋求地区发展已成为过去时。政府在制定区域政策时，必须遵循公平、公正、公开的原则。开发区不仅要逐步摆脱对特殊优惠政策的依赖，而且要改变原有权力高度集中的“暗箱模式”，引入透明规范的运作模式，着力打造基础设施配套的硬环境和优质政府服务的软环境。

（二）面临的新问题

1.管理体制不顺，职责权限未能匹配

根据党的十八大依法治国的理念，目前开发区管理还没有建立起健全完整的法律法规体系。由于全国开发区发展的不平衡性，至今国家层面还没有一部专门关于开发区管理的法律法规或条例。开发区管委会并不具备行政执法主体资格。因此，开发区存在既不像政府又不像直属部门，更不像国有企业或经济组织的“四不像”问题。但同时开发区又承担了上述四方面的职能。虽然杭州经济技术开发区和宁波经济技术开发区管理条例已出台，但浙江省酝酿已久的开发区管理条例至今仍未正式出台。法制建设滞后的状况严重制约了开发区的可持续发展。同时，还存在开发区管委会审批权限逐渐被部门纵向管理分解的现象，如土地征用、项目审批、资金融通等受制于部门和条块管理的某些制约，难以满足开发区“封闭运行，办事不出园区”的要求。开发区与所在乡镇、街道还存在一定的目标差异和经济竞争，局部的利益冲突难以避免。

从余杭经济技术开发区的实践看，主要表现为管委会不具备独立的行政执法主体资格，所有行政执法行为只以余杭区政府或区级部门的名义实施。作为区政府的派出机构，开发区管委会的主要功能是行政管理和服务而并不具有独立的行政执法主体资质，当然也没有执法所需的机构编制，更没有直接管理的专业队伍和执法机构，不能独立做出行政执法决策。一方面，开发区具有的行政管理职能无法深化；另一方面，由于开发区自身不具有行政管理的执法职能，区域内的行政执法陷于十分尴尬的境地。尤其是开发区实际托管的26个社区承担了大量的社会事务管理工作，牵扯到较多精力。而未托管的社区，由于项目落户和基础设施建设用地征地、拆迁、回迁安置等方面的工作都需委托当地街道组织实施，在街道未协调好与社区的关系前，开发区土地报批、项目审批、项目供地等工作都难以有效推进。

2.城市配套不全，管理服务能力偏弱

随着开发区人口的快速增加和区域经济环境的日趋成熟，开发区对城市功能配套的要求进一步提高，需要承担更多的社会管理和服务职能，对现有的教育、医疗、消费等社会基础配套要求将进一步提高。余杭经济技术开发区主要面临以下三个问题。一是公共服务设施配套薄弱。城市功能配套、公共服务设施相对独立，需要完全自建，现有的主要分布于星光街北侧，规模小、等级低，难以满足发展需求。二是空间分布不科学，生态环境容量受到威胁。开发区沿对外交通轴线呈指状延伸发展，工业区包围北侧城区，对临平主城区造成一定的环境压力；人居环境受到影响，特别是老工业区的居住用地穿插于工业用地中，用地性质混杂，生活品质下降。三是区域交通利用不足。从目前的产业发展分析，现状交通枢纽制约了经济发展能力的充分发挥，并因临平山的割断，区域中心的南北通行形成交通瓶颈，减弱了与临平城区甚至主城区的联系。

3.资金财源不足，土地财政难以为继

虽然我国的开发区创造了巨大的经济效益，但由于前期基础设施、征地拆迁等建设周期长、资金投入大，工业企业短期内无法产生显著效益，大部分开发区面临开发资金筹集和投资回收慢等方面的困难。财政困难严重制约了开发区产业的发展，使一些必需的社会需求和配套难以满足，出现了严重的“短缺”。近年来出现的BOT、PPP等政企合作方式建设项目，引入产业基金等由政府直接补贴改为风险投资项目，以及与银行等合作建立融资平台等，都是为了缓解财政压力而采取的举措，但成效尚未显现。与其他开发区一样，余杭经济技术开发区也面临一定的财政资金压力，以前主要通过经营性用地出让、银行贷款和政府财政拨款等方式来解决，但受制于土地资源短缺、房地产市场发展不确定以及地方债务清理和融资总额的限制，资金不足显然制约了开发区下一步的发展。

4.激励机制不力，人员管理理念滞后

目前，开发区对各类不同编制的人员，主要还是统一按政府公务员身份管理，定编定级，按资论辈。这种组织形式造成了以下几方面的问题。一是由于开发区管委会较一般行政机构小，领导职数有限，升职空间不大，加之薪酬体制大多按级别来排，干多干少一个样，这在一定程度上影响了工作人员的积极性和工作效率。二是通常领导干部都是五年一任，以致人员流动频繁，政策的制定、工作的重点也着眼于短期的经济利益和政绩，缺乏对开发区长期发展的规划和打算。三是随着开发建成区面积的迅速扩增、人口和产业的不断导入，以及开发建设、经济管理与社会管理任务的持续增加，再加上开发区承担的多重角色和职能任务，现有的人员设定方式在功能设定、部门设置、人员规模及级别方面均不能适应服务经济、社会发展的需要。人员编制严重不足，导致编外用工大量存在。由于种种原因，近年来余杭经济技术开发区也终止了参照国有企业的考核制对园区内的公务员、事业编制、国有企业编制、巡防队员编外合同用工等，一律按政府公务员身份定编定级，统一考核、管理的做法。

上述问题的存在，使开发区所具有的体制优、机构简、观念新、效率高等优势受到了挑战，发展势头受到冲击。

三 国内外开发区管理体制的经验与启示

作为产业集聚和经济发展的核心轴，无论是发达国家还是发展中国家，都在开发区管理体制创新中积累了丰富的实践经验，可供我国开发区管理体制创新发展参考借鉴。

（一）国内外成功的经验与做法

1.美国硅谷科技园区和新加坡裕廊工业园的发展经验

硅谷位于美国加利福尼亚州的旧金山，面积为3880平方公里，是当今世界最著名的开发区之一。硅谷创造了科教产融合、院校企合作的发展模式，政府在其中主要发挥中介作用，一方面给予政策和经济上的支持，另一方面在改善园区环境、交通等社会服务方面发挥积极作用。硅谷成功的经验在于以下几个方面。①以市场为主导的政府定位。硅谷的企业、科研机构、投资机构相互间以市场为纽带，追求共同的经济利益，产业集群的成长基本依赖产业与市场的互动，而政府则扮演企业发展的支持者和服务者的角色。②产业集群发展的完整产业布局。硅谷形成了以微电子为主的高科技产业集群，处于集群中的企业比单一的企业更容易获得周边资源和市场信息，并可充分利用规模经济的优势，获得长期的竞争优势。③先进灵活的人才培养机制。硅谷的高校和科研机构鼓励科研人员的发明创造并将其转化为产品创造价值，同时硅谷鼓励人才流动，企业间、科研机构间的人才流动非常频繁，创造了一流的竞争环境，促进了科技和产业的进一步发展。

新加坡裕廊工业园是亚洲最早成立的开发区之一，区域面积为60平方公里，工业园管理包括规划、招商、土地出让、资金募集等，整个开发过程都由一级政府部门——裕廊管理局（JTC）管理和协调。裕廊的成功经验在于以下几个方面。①完善合理的职能权限。裕廊管理局拥有土地审批、项目入区、园区规划、海关监管等行政权力，同时也拥有发放居住证、贸易管理、市场监管等社会管理职能。良好的制度安排有利于公共成本的降低和园区品牌的推广，有助于形成较好的规模经济和较大的发展空间。②综合发展的产城布局。从建园之初，新加坡政府就将裕廊定位为全面发展的综合型工业区，根据地理环境的不同，妥善规划产业布局，做到“产城人”融合发展。事实证明，完善的基础设施、社会服务设施配套，使生产生活相得益彰，对园区的发展起到了重要的推动作用。③健全规范的法制环境。新加坡政府在建设初期就制定了有关裕廊工业园的政策和规章制度，使工业园从一开始就走上了法治化、规范化管理的道路。④多元开放的运营模式。政府引导市场持续多样化，先后出现国企、私企和信托等投资产业设施［7］。

2.苏州工业园和固安工业园区的发展经验

苏州工业园作为中国、新加坡两国政府间合作项目，开创了中外经济互利合作的新模式。工业园于1994年2月成立，总面积为278平方公里，其中中新合作区域面积为80平方公里。建园20多年来，工业园以占苏州3.4%的土地、7.4%的人口创造了苏州全市近15%的经济总量，是国内开发速度最快、协调发展最好、竞争能力最强的开发区之一。苏州工业园管理体制的特点在于以下几个方面。①创新的市场化运作模式。工业园的混合制管理模式相较于单一管理的模式更灵活。通过优化调整国资产业结构、股权结构等市场化运作，取得创新突破［8］，较好地发挥了改革开放“试验田”功能。目前，苏州工业园国有企业总资产近1700亿元，有多个对外投资合作项目［9］。②灵活自主的人才激励机制。开发区机构设置高效、精简、统一，人才管理自主。管委会除一级人员为任命制外，对其他级别工作人员施行聘用制，面向全国招聘，施行严格的考核制度，提供较高的薪酬作为激励。

固安工业园区位于北京天安门正南50公里，是河北省政府批准的省级开发区。2008年被河北省商务厅评定为“河北省发展速度最快园区”。已引进签约项目482个，投资额达638.19亿元，发展形成了航天航空、高端装备制造、生物医药、电子信息、现代物流五大产业集群，吸引了京东、东方信联、阿尔西、正兴等国内外众多知名企业，成为大北京地区及环渤海经济圈最具投资价值的区域之一。“固安模式”的创新之处在于“政府主导、企业运作”，将基础设施和公益性设施项目以及产业招商等服务项目整体外包给社会资本［10］，是PPP模式的成功案例［11］。其特点如下。①各项前期费用由企业垫支，政府层面负责操作。开发区征地拆迁安置、基础设施配套建设、项目招商等各项前期费用均由企业（华夏幸福）先垫付（与政府部门以法规形式约定合法收益），具体办理程序由政府出面操作。这样，既能体现政府行为的权威性和公信力，又能极大地缓解政府对开发区建设巨资投入的压力，确保了企业的正当合法收益。②运用企业化的全方位招商机制。经过多年实践，华夏幸福已拥有专业招商团队，并建立了专门的招商数据库，在全国受委托开发面积达1500平方公里，招商硕果累累。所以，由其为开发区招商，针对性强、招商效率高，规模优势十分明显，且有利于产业集聚。③教育等社会公共资源实行全国范围配置。如华夏幸福在固安工业园区成功引入北京八中分校，在嘉善新城引进北京101中学分校等教育、医疗机构的社会资源，并以此完善公共配套设施，促进当地房地产市场的逆势繁荣。

（二）对经济技术开发区的启示

总结国内外开发区管理体制的成功经验，我们可以看到，以政府为主体进一步优化包括开发区法规制度建设、职能权限设置、人事组织架构、经营激励机制等在内的管理体制，将对我国开发区管理体制改革创新起到引领和引导作用。

1.优制度、强规划，坚持建章立制

合理的规划是开发区发展的基本前提，规范的法规制度体系是开发区可持续发展的根本保障。由于我国各地经济发展水平以及各开发区成立的基础和背景不同，在短期内，由国家层面统一布局、统筹发展，全面推行实施的难度较大。因此，在规划总体、产业布局等领域，以地方政府为主导，先以地方性法规形式，制定符合当地实际情况和地方特色的开发区管理条例，在不断总结经验的基础上实现创新、发展，逐步深化并固定下来，形成共性模式的省市和国家层面的开发区管理法律法规。地方性条例主要包含以下内容：①明确开发区的功能定位、区域规划、主要任务及主导产业方向等；②科学合理划定开发区管委会的施权范围，即进一步明确管委会的行政执法主体地位与权责；③规定开发区管委会的组织形态和运作程序，严格规范执行部门的自由裁量权，充分体现行政执法行为的法律刚性，并确保管理的权威性及有效性。

2.优职能、强体系，坚持市场主导

毋庸置疑，政府是推动开发区发展的初始动力。由于存在“市场失灵”效应的可能性，我国社会主义市场体制尚不健全完善，再加上受传统国情特色的影响，决定了政府在开发区建设发展中的作用不可或缺。同时，国外开发区的众多案例也充分说明，以市场为导向，并不排除政府职能的干预，也就是说，政府在推动开发区建设发展中的作用不可或缺。政府行为与市场机制的有机结合主要体现在以下两方面。①市场机制和政府责任有机结合。不同领域对市场和政府的要求与定位是不同的，要实施分类改革，如在企业投资经营、招商引资领域，应发挥市场的基础性作用甚至决定性作用；在市场监管、社会保障等方面，政府的责任更大，应全面掌控；在公共服务领域，可以在政府主导下，适度乃至更多地发挥市场机制作用，根据供求情况引入竞争机制等。②市场主导与政府引导有机结合。以发挥市场的基础性作用为出发点，营造有利于开发区企业发展的公开、公平、公正的市场环境。同时，加强政府服务体系建设，形成科学合理的组织领导体制、综合统筹规划和政策协调机制，有效集成集约社会资源，完善为企业服务的体系。

3.优管理、强配套，坚持产城融合

城市发展需求的多样化带来了社会事务的复杂性，目前全国大多数开发区实行的是政府主导型管理体制，管委会承担了大量繁杂琐碎的社会事物管理职能，涉及产业要素、人力资源要素与城市功能的有机匹配，这些都离不开政府与社会的良性互动。党的十八大提出，要推进政府向社会力量购买公共服务［12］。对此，开发区可以从以下几个方面着手。①探索建立契约化管理模式。以项目为导向，逐步建立契约化的绩效评估机制、竞争激励机制，形成以业务主管单位为主、相关部门配合、社会参与监管的社会组织综合管理体制。②探索域内管理与属地管理相结合的模式。开发区管委会要主动加强与所在行政区乡镇、街道的联系，坚持开发区管理优先、与属地管理有机结合的原则，不断完善行政管理、社会管理、公共服务和监督管理职能。③探索充分发挥社会组织服务机制的模式。开发区管委会要鼓励和引导包括风险投资、人才培训、创业服务等在内的社会组织的发展，建立多元参与的服务机制，充分调动有利于区内企业发展的社会组织的积极性。④大胆践行“特色小镇”建设模式。积极引入“特色小镇”建设理念，结合开发区产业布局的实际，因地制宜，在坚持产业发展的同时，兼顾域内居民的生态环境、生活品质等需求，进一步完善开发区功能配套，达到“产城人”相融合的境界。

4.优考核、强激励，坚持以人为本

开发区作为改革开放的“试验田”和示范区，首先要坚持以人为本的宗旨，强化竞争机制和激励机制，充分调动专业技术人员和各类人才的积极性、创造性。开发区可以大胆引入企业化管理模式，提倡在人员录用、任期、薪酬及其他管理环节实行更灵活、更富有成效的管理。但同时要坚持科学合理的考核机制和配套的激励机制。具体可以细化为两个方面。①在用人机制上，尝试公务人员的人事制度改革，实行聘用制或合同制。坚持定编定岗定人定责，以事设岗，以岗择人，宁缺毋滥。形成好中选优、择优录用和竞争上岗的机制。②探索更为有效的考核机制，坚持德才兼备的考核标准，引入明确的绩效目标，完善绩效评估体系和社会监督机制，注重强调业绩，兼顾公平、公正、公开，并配套相应的奖励政策，以绩定酬，以贡献定奖励，上不封顶，下不保底。

四 创新发展开发区管理体制的对策建议

开发区能否实现快速、可持续发展，在很大程度上取决于开发区决策机制、管理体制、运行机制的科学合理与法治化程度和创新程度。根据新常态下的经济发展新趋势，借鉴国内外开发区发展建设的成功经验，结合余杭经济技术开发区实际，需要对开发区管理体制进行再认识、再思考。

（一）整合提升优化布局，实现“产城人”融合发展

从美国硅谷科技园区和新加坡裕廊工业园的发展经验来看，产业集群、产城融合直接关系到区域综合实力的提升和可持续发展。随着城市化、工业化进程的加速，开发区发展空间日益受到土地、环境容量等稀缺资源的限制。进一步优化开发区空间布局，实现产业集中、土地集约化利用，加强开发区商贸服务业配套，将是开发区实现跨越发展的关键。

一是位于开发区西北面的钱江经济开发区，经过多年的发展已形成了一定的工业发展规模，产业特色明显，后续发展将是支持余杭打造现代产业体系的有力支撑，但由于目前钱江经济开发区隶属市政府，公共设施等社会资源以邻为壑，相对独立运作，在一定程度上造成资源的闲置浪费及同质化竞争，形成“内耗”。因此，与钱江经济开发区的整合发展将有利于余杭经济技术开发区土地资源的优化配置，发挥比较优势，进一步提升其在国家级开发区中的综合实力和竞争力。

二是位于开发区南面的东湖街道，地处临平城区，商贸、居住等基础设施配套完善［13］。目前3个村（社区）已由开发区托管，托管效果良好，如能将东湖街道和临平街道重新分设，并纳入开发区整合发展，可充分利用其现有的商贸服务配套设施，避免重复投资建设，促进开发区产城融合和项目推进，进一步拉开建设现代化综合园区的基础性架构。

三是位于开发区东北面的运河街道，地处平原水乡，交通四通八达，运河北上可直抵沪京津［14］。目前6个村（社区）已由开发区托管。2014年底，其所属区域被浙江省政府确定为省内唯一的生物医药高新区，并已集聚了诺华等世界500强生物医药企业，以及贝达等国内医药行业的龙头企业，形成了产学研结合，集政策咨询、评审、审批等功能性平台于一体的生物医药产业孵化中心。因此，如能将运河街道整体纳入开发区，不仅有利于解决开发区内交通通透性差的问题，而且有利于余杭乃至全省生物医药产业的集聚发展和转型升级。鉴于杭州钱江开发区、运河街道及东湖街道所在地域在社会产业配套方面对壮大余杭经济技术开发区的重要意义，建议在杭州市政府的统一部署下，设置新余杭经济技术开发区（钱江科技城管委会），下辖塘南街道、东湖街道、运河街道，共同打造杭州市第三大产业高地，提升余杭区的经济实力，进一步加快余杭区品质之城、美丽之洲的建设。

（二）赋权增能科学管理，合理设置权限分工

随着开发区的不断发展和区域人口的逐渐增加，其社会管理压力也越来越大，需要投入大量精力和人力资源，对开发区机构设置、权限分工进行进一步优化整合。

一是从区域经济发展、服务审批便捷高效及社会管理需要的角度重新定位余杭经济技术开发区的地位功能，加强国家级开发区的机构设置和人员配备，明确开发区管委会的行政主体地位，赋予开发区相应的审批、财政、管理、执法权限，强化经济发展、服务功能，并配备与之相匹配的组织机构和人员力量。

二是要有独立的行政执法资格，或采用政府直管模式，将开发区有行政执法职能的各部门直接升格为市（区）政府直属，形成一个综合执法部门。有关执法机构设置，建议整合现有承担监管职能的人员、区级部门派驻机构的人员以及未设派驻机构的区级部门下派的执法人员，组建一支综合执法大队，由开发区统一领导。各区级部门应对其充分授权并进行业务指导，实行双重管理，以块为主。大队下设直属办案中队和若干责任区中队。

三是赋权增能，按照“区域管理、综合开发、独立运行、自成体系”的体制构架，下放或分离社会管理与服务功能，在辖区范围下设街道，成立塘南街道、东湖街道、运河街道等办事处，由开发区管委会直接管理。街道办事处负责区域性服务职能，如社会治安、综合服务、征地拆迁等社会事务管理工作，使开发区能够腾出手来集中精力搞开发建设，真正实现以招商引资为龙头的开发区应有的发展模式。

（三）市场为基创新模式，提升效能优化考评

借鉴苏州工业园和固安工业园区的发展经验，以市场为导向、灵活创新的投融资运营机制是实现开发区可持续、快速发展的有利保障。

一是在投资方面，要尽快推进负面清单措施，“法无禁止皆可为”。探索新型运作模式，积极借鉴国际国内先进的开发模式，做活土地这篇文章，做好融资工作。创新开发区土地开发模式、公用基础设施建设、产业或企业融资模式。大力推进政府和社会资本合作模式（PPP模式），鼓励社会资本投资基础设施和公共服务领域，给予民营企业在一些公共服务行业的特许经营权，并通过政府购买服务形式提供一些公共服务。打破行业垄断，稳定经济增长，提高增长效益。

二是培育新税源，降低土地财政依赖度。努力改善开发区财政收入结构，加快发展实体经济、服务型经济和税源经济。依靠新税源的培育和新产业的崛起，化解地方债务风险与房地产业泡沫。打破垄断，放宽市场准入，充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷，谁投资、谁所有，谁受益、谁承担风险的原则。合作对象的选择要通过公开、公平、公正的方式招标确定。

三是政府支持、地产商开发、企业主导的产业地产［15］商模式，是继房地产经济之后的又一波新行情，有望成为工业经济转型的新载体、招商工作的新对象。开发区应积极招引以武汉东湖高新、联东U谷等为代表的工业地产项目，建立由开发区提供土地与园区配套服务，由地产商投资开发建设，以转让、出租、合资等方式进行项目经营管理，由入驻龙头企业发挥产业号召力，多方合力推进产业园区开发和经营的新模式。

四是对开发区进行综合考评，优化评价考核体系。具体可细化为两个方面。一方面，在考核指标上，提高反映开发区发展质量和效益的指标权重，更好地发挥评价结果对开发区转变发展方式的导向作用，引导开发区实现均衡发展、和谐发展和创新发展。另一方面，考评体系上，探索“主阁制”和“包干制”方式，即确定领导干部人选后，实行目标管理、岗位责任、量化任务并拨给一定的行政经费。由领导干部组织自己的团队，围绕计划目标任务，将工作负责到底，“超支不补、节余自用、损益均担”。

（四）配好配强干部队伍，完善内部激励机制

提升行政管理水平的重点是打造一支高素质的开发区管理干部队伍。要与时俱进，按照强管理、会技术、懂运作的要求，对工作团队坚持择优录取、能上能下、能进能出的原则。

一是集余杭全区之力选人用人。作为余杭区工业发展的主战场，优质的人员配备是开发区发展所必需的，必须积极探索科学有效的选人用人机制，面向全区选调优秀人才。管委会与所在区级政府机关工作人员，可以相互交流、轮岗使用，使政府机关人员的丰富阅历、工作经验、招商资源与开发区体制机制创新优势有机结合。同时，开发区也应成为输送优秀领导干部和经济管理人才的培训基地。

二是深化人事制度改革，探索企业化运作。具体可细化为三个方面：在用人机制上，尝试公务人员的人事制度改革，实行聘用制或合同制，择优录用、定岗定酬；在考核机制上，引入高效的绩效评估体系，以结果为导向，注重产出，强调业绩，同时配套更有吸引力的奖励政策；在薪酬福利待遇上，实行不同于一般行政机关的工资、福利、奖励制度。在提升职级职务时，对人员原有身份、任职年限和年龄等某些限制条件可以有所放宽。探索适合开发区实际的社会保障机制，人员离开开发区后，要恢复其原有身份待遇。

鉴于经济社会环境的不断变化，以及各地经济发展环境和发展程度的不同，对于开发区管理体制的研究应是动态的、长期的过程。再加上开发区管理体系涉及政府决策、机构编制、财政制度等多方面问题，因此，本文提出的观点和想法可能有所欠缺，在实际应用中可能会碰到各种各样的问题，有待在今后的理论学习和实际工作中进一步完善。

注 释

［1］商务部官方网站2015年统计数据。目前，国家级经济技术开发区的GDP已占全国的13.4%，第二产业增加值占全国的22.6%，财政收入占全国的10.2%，进出口总额占全国的20%。

［2］以浙江省开发区为例，在30多年的发展过程中，开发区以全省7%的土地面积，实现了全省50%以上的实际利用外商投资额、近50%的进出口额和近60%的工业总产值。就全国而言，218个国家级经济技术开发区吸引的外资占全国的1／5，贡献的GDP占全国的1／8。

［3］其中运河街道6个、临平街道17个、东湖街道3个。

［4］建设债券是指发债筹措的资金用于建设项目的债券。开发区于2014年3月通过下属余杭经济开发建设有限公司发行12亿元建设债券，用于农民高层公寓建设等。

［5］在2016年的博鳌亚洲论坛上，习近平主席重申了中央对经济形势的判断。

［6］特别是大城市对拉动区域经济增长的作用。

［7］如裕廊集团分别在2008年和2011年将一批多层厂房打包卖给丰树工业信托等两家私人企业，总市值达24亿新元，获取的资金用于投入新兴产业设施和特种产业设施的建设。

［8］苏州工业园在物流通关、现代服务业、科技创新和生态环保等方面创造了多个全国“第一”和“唯一”，如全国首个“综合保税区”、首个“服务贸易创新示范基地”、首个“鼓励技术先进型服务企业发展试点”、首个“国家新型工业化产业示范基地”等。

［9］如相城合作经济开发区、苏宿工业园、苏通科技产业园、霍尔果斯经济开发区援建项目等。

［10］由廊坊经济技术开发区、固安县政府和华夏幸福3家出资成立廊坊开发区三浦威特园区建设发展有限公司，负责固安工业园区的开发、建设和运营。

［11］财政部在提交十二届全国人大第二次会议审议的财政预算报告中提到，将着力推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。

［12］国务院总理李克强在2013年8月主持召开的国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设中提出。

［13］临平街道和东湖街道目前合署办公，其中东湖街道有9个村（社区）。

［14］下辖14个村（社区）。

［15］产业地产是指以产业为导向，由产业地产商负责开发，实现土地整体开发与运营，配合地方政府实现产业转型与升级。

（责任编辑 方晨光）