成都经济区建设中政府管理创新研究

黄霜　刘翠

摘要：成都的凭借天府之国的地理条件、产业发展的整合优势、优越的资源环境以及国家政策的扶持，已发展成为我国中西部的综合性大都市。以成都为中心形成的经济区不仅是成渝经济区的重要组成部分，而且也是成渝经济区建设的重要依托。本文以成都经济区建设中的政府管理创新为视角，在回顾总结了当前成都经济区在政府政策支持下取得的初步性成果后，深入分析了当前成都经济区建设中主要存在的障碍，进而从政府管理创新的角度提出了相应的对策措施。

关键词：成都经济区；政府管理；创新

经济区是以一定的区域为依托，在分工基础上形成的各具特色的地域经济单元。通常主要以一个中心城市为核心依托，形成以农业为基础、以工业为主导、以商品流通为依赖、以信息流通和交通运输为脉络，在一定的区域或全国中拥有一定的影响力的一个综合区域体系。成都经济区就是以成都为中心，形成以乐山、简阳、眉山、遂宁、雅安等城市为辐射圈半径以100公里左右的区域节点，在这些区域中积极构建多元、开放的新格局，结合各个市区的特色，最大化的形成规模经济。成都经济圈的形成，旨在通过资源整合，优势互补，提高区域竞争力，其范围为7市47县，7市面积8.1万平方公里，占四川省的16.7%；总人口3379万人，占41.6%；GDP为5993.5亿元，占57.05%；财政收入400.72亿元，占47.13%；全社会固定资产投资3482.15亿元，占59.60%；人均GDP为17735.4元，是四川省平均的1.38倍；经济密度739.94万元/平方公里，是四川省平均的3.42倍①。在成都经济区中，成都要利用区位优势，汇集省内优势资源，充分发挥极核的辐射带动作用。

政府管理创新是近几年来政府倡导的行政体制改革的重要内容，国家也从多方面提出了政府创新管理的标准，但最核心的标准依然是服务，政府创新管理就是通过创新不断提高政府各方面的服务水平，让服务成为政府工作人员的行为习惯，行为意识，最终建成高效的服务型政府②。在成都经济区建设中政府管理发挥了巨大的创新作用，如在产业、交通和信息建设上都给予了人力、物力，财力极大的扶持，促使成都经济区建设取得了令人可喜的成效，但事实告诉我们在成都经济区建设中政府管理创新面临诸多阻力，以成都为中心形成的经济区中的各个城市都有自己的具体困难，很多问题都是天然的地理缺陷，面对这样的问题就要求政府出面，在管理中突破现状，整合各方资源，形成强大的合力，克服障碍。政府管理创新的目的，就是在于顺应成都经济区建设的新形势、新任务，更好地服务于成都经济区建设。

一、当前成都经济区建设取得的初步性成果

（一）初步形成对接区域

从2013年开始，成都市与德阳、绵阳、资阳、眉山、乐山、雅安、遂宁7市主动对接区域规划合作。区域一体化的城市群发展是当今世界大都市地区发展的主流趋势，我过就形成了长三角经济区、环渤海经济区以及珠三角经济区，这些经济区的形成都很好的带动了周边市区经济社区的发展。成都经济区作为我国西部地区重要的经济区，不仅促使成都与其周边城市（乐山、简阳、眉山、遂宁、雅安等）连城一片，形成按照“一极一轴一区块”的区域发展战略，成都经济区按照“由近到远、分片推进”的原则，分别从总体规划、一体规划、战略规划的不同层次进行研究，使每个规划各具特色，更有针对性。成都经济区区域对接中不仅形成交通的对接，更形成产业、服务和信息的对接，整个经济区共同发展，共享发展成果，各个市区在对接中发展，在发展中不断促使对接更和谐，更有效。成都经济区展开的由点到线，由线到面的对不仅带动着四川周边省份的发展，也促进整个西部地区经济的发展。

（二）初步形成互通服务区

成都经济区内开展合作，意味着将跳出成都市的范围来进行服务布局。在新体制下，明确各经济区的职责分工。政府管理创新体制下，互通服务区紧紧围绕成都经济区加快推进依法行政、政务公开等项改革，把政府部门的制度规范，办事程序以及时限都对各个经济区的其他市区公开，接受公众的监督，形成严格的内部管理和全方位的有效外部监督约束机制，经济区形成的好德监督制度，就是最好的教育，也只有通过好制度的严格执行，才能强化好意识，鼓励好行为，养成好习惯，最后形成经济区互通服务区良好的整体氛围。互通服务区有其工作的特殊性，因为经济区内各市区需求的多样化，要求工作有更多的灵活性；因为工作性质的模糊性较高，不能简单地把职责分开就了事；因为日常工作地相互关联性特别强，不能简单地以谁为主谁为辅来解释两者之间的定位。互通服务区如何与经济区内各市区相关工作对接，怎样的工作模式才能保证代理代办职能的有效履行。所有的这些都影响着整个经济区建设的效果，成都经济区在政府管理创新理念的指导下，形成的以信息和服务支柱产业的发展模式下，积极促使形成互通服务区，有效的解决了经济区内各市区的衔接服务工作。

（三）初步形成交通对接

区域合作给老百姓带来最明显的就是通过交通基础设施建设全面对接，建成一个以成都为综合枢纽的“一小时”通勤圈。交通对接首先是物理上与成都实现无缝对接，第二是观念上的对接。物理上即交通硬件设施。目前，对接成都的三条大道，分别是工业大道、滨江大道和岷东大道。建成后，三条大道形如“三箭齐发”，从交通上与成都实现无缝对接。成绵乐客运专线也将通车，彭山到成都坐高铁仅一刻钟左右的车程。观念上无缝对接是以开明、开放的态度来推进发展，既要算眼前的账更要算长远的账。引进企业，观念转变到“双赢”上来，能吸引到真正的好项目、大项目、具有持续发展能力的项目。现在已经有效果了，比如电子商务要发展百亿产业，仅苏宁云商一家电商企业在彭山的发展定位就是百亿级。强化高速公路、快速通道等区域路网的对接，打通与机场、车站、码头等区域性设施联系的快速通道，连同城际轨道、衔接城市轨道，形成一体化的综合交通运输体系而成德绵区域内的交通将更加快捷，将实现“半小时通行”，也许将来人们可能住在德阳、绵阳，而在成都工作，每天通过公共交通往返其间。

二、深入推进成都经济区建设的主要问题

（一）政府统筹支持力度不够，导致区域内实力分散

成都经济区目前尚未形成一体化区域经济，还是在四川省管辖下的市、县经济体单元的地理概念。四川省人口多、地域广，经济社会发展不平衡，区域协调发展任务繁重。同时，中央政府支出规模相对较小，大部分支出在地方实现，这也就形成了中央、地方事权和支出责任不清晰、转移支付结构不合理的问题。成都经济区7市47县的地方政府都是在其辖域内具有很强资源配置能力的经济主体，7市也都不同程度的存在产业同构、资源虚耗、地方保护主义、市场无序竞争、环境污染等问题，在工业化过程中暴露出很多矛盾，如抑制农业和服务业发展、孤立发展工业化、区域内发展不平衡、基础设施和公益服务事业建设严重滞后、区域资源难以为县域所用且难以转化为经济优势等诸多矛盾，这些矛盾表现在区域经济利益冲突上，导致区域内各市（县）实力分散、区域冲突日益严重。

（二）“诸侯经济”竞争激烈，导致区域合作进行缓慢

经济发展规律表明，当经济发展到一定阶段后，精诚合作给各“诸侯”带来的收益总体上会大大超过单干的总收益；只要有可信的体制、机制和模式保证增加的收益能均衡合理的分配给所有的合作参与方，每一“诸侯”的收益也会超过单干。但目前，《成都经济区总体规划纲要》尚未出台，顶层设计的缺乏，致使成都经济区各个区域对合作建设经济区的前景不是很明朗，很多规划都放在办公室，锁在抽屉里，导致很多规划的引领作用就很难发挥。就经济区的建设没有专门统一的办公领导小组，也没有统一的人力、物力和财力作为后勤的保障，自然就很难整合经济区的资源，这都严重影响了成都经济区区域合作的进程。相比之下珠三角的区域合作已进入到同城化实践阶段，长三角的区域合作气氛和机制也已初步形成，成都经济区的建设就显得缓慢了许多，当然这与成都经济区建设起步晚也是有关系的，“十二五”规划期内，在国家层面的推动下，区域合作将是的重头戏。

三、未来推进成都经济区建设的对策措施

（一）区域政府积极交流，做好顶层规划

成都经济区内各市区积极交流，从公共服务和公共基础设施建设入手，主动规划推进成都经济区7市合作，促使成都经济区一体化（或同城化）健康有序进行。在顶层规划时要制定时间表，加快编制《成都经济区发展总体规划》，并与7市的“十二五”规划上下衔接、全面御接。在省政府的指导和强力支持下，不断减少各项审批事项，减少多个部门并头管理的局面，不断的向市场、向社会放权，为成都经济区建设打开新的局面。区域政府之间不能将交流合作的意向放在办公室，放在抽屉里，而应该面向各个区域，面向社会把有关社会事业、公共服务、交通网络方面的合作协议，如“成都经济区重要基础设施（如立体综合交通运输网络）合作项目协议”、“加强成都经济区环境保护综合协议”，“加强以成都为中心的城市规划合作协议”、“成都经济区旅游合作协议”等充分沟通合作。成都经济区7市在环境保护、教育、文化、清洁生产等公共服务领域开展合作，几乎无磨擦，而且结合点更多，政府也能更深地介入。先实现社会事业、公共服务、交通网络三个方面的深度合作，充分站在双方利益关系协调，以此保证政府主导的一体化进程健康发展，力争在2020年实现公共服务一体化、区域经济一体化。

（二）政府推动7市签订“紧密合作框架协议”

在成都经济区建设时可以参考推进珠江口东岸地区深惠莞的相关协议，从规划统筹、统一建筑市场、优化产业布局、互通市场信息、共享人力资源、发展绿色建筑、建设诚信体系、互相借鉴改革经验等多方面，共同打造合作蓝图。签订成都经济区7市的“紧密合作框架协议”，内容至少包括4方面：7市发展规划的具体衔接；如何消除7市在跨区中形成的人才、资本、资源流动和市场准入的限制；相关工作的标准和程序如何统一有序；跨越边界道路建设、网络建设以及城市公交的一体化。特别是要签订“成都经济区旅游紧密合作框架协议”，内容包括：定期召开旅游局长联席会议；整合旅游资源，打造区域精品；推动旅游业强强联合，设立分支机构；持证导游领队无障碍带团；区域旅游信息服务体系建设等合作事宜。

（三）以成都为中心，加快建设成都经济区交通环线

城市就像生命体，一个城市的交通就像人身体里的血液流通，成都经济区交通环线应以成都为中心，连接成都与德阳、成都与资阳、成都与眉山等市的重要城际通道，由德阳至简阳（东段）、简阳至蒲江（南段）、蒲江至都江堰（西段）、G0511德阳至都江堰段（北段）构成的环状高速公路。这一交通环线建设将进一步完善四川省高速公路网布局，增强成都与德阳、资阳、眉山之间的城际联系，对于完善成都平原城市群的交通网络，促进成渝地区经济组团式一体化发展，构建现代化产业体系，加快实施“多点多极支撑，创新驱动，两化互动、统筹城乡”战略具有重要作用。成都经济区环线高速公路德阳至简阳段区位优势明显，对于成渝经济圈相互联系、合作、发展、辐射、产业结构调整都将起到重要作用；G0511线德阳至都江堰段项目串联了成绵高速、成绵复线、都汶高速等三条高速公路，是成德绵经济发展的核心地带。两大项目的建设不仅是构建四川“三环五廊”大交通格局的重要一环，更是加快成德同城化步伐，打造区域经济一体化的坚实基础之一；不但对于全省经济社会发展具有长远的战略意义，短期内对于德阳经济也有着极大的拉动效应。

（四）以区域政府为主导，着力打造品牌旅游发展战略

在大旅游产业战略思想指引下，大力整合区域旅游资源，深入挖掘品牌价值，整体打造熊猫之乡、美食之都、休闲之都和会展名城旅游品牌形象，为实现把四川建设成为最生态的宜居城市、最阳光的创业城市、最浪漫的旅游城市的目标，省政府紧紧围绕生态资源、绿色农业、历史文化“三大战略”，打造四川旅游发展新格局。在生态资源战略方面，坚持“体现文化传承、顺应自然生态、尊重市民意愿”的理念，依托沿江生态资源，着力建设2000余公顷的相如湖国家级湿地公园，打造锦屏镇漫滩湿地休闲公园和雁坪坝生态旅游区，开发太阳岛、月亮岛及油房沟百牛渡江生态景观旅游。加快推进“嘉陵第一桑梓”二期工程建设，完善滨江休闲区、周子古镇、龙角山等核心景区的功能，构建以嘉陵江为轴线、沿江两岸为支撑的旅游发展格局。同时，在实施以新型特色为主业的现代农业战略中，积极发展特色效益农业，以争创现代农业示范田园区为抓手，加快55平方公里的碧溪-利溪-相如现代农业产业园区规划和建设，打造融生态观光、乡村旅游、农耕体验、特色种养殖等功能于一体的“城市化村庄”，构建“城市田园化、田园生态化”的城乡统筹新格局。同时，建设油房沟、碧溪、长梁等10个乡村旅游示范区，发展果蔬采摘、垂钓休闲等农家乐旅游项目，培育麦伦、乐乐农业生态园及花好月圆农业观光产业园等绿色旅游园区。此外，还依托厚重的历史文化资源，全力推进历史文化战略。近年来，先后投入资金10亿元，保护开发相如故居、文武庙、城隍庙、玉环书院等1.25万平方米古建筑群遗址，重建相如故城南北城门及部分城墙，打造“风雅颂”文化主题街区，启动周子古镇升级改造工程，全面开发船工号子、水龙、蚌舞、薅秧歌等文化旅游项目。

成都经济区的建设，应立足当前，着眼未来，积极发挥经济中心功能，推进公共服务一体化，加强公共服务对接共享，探索建立公共服务一体化机制。在不同程度上提升发展先进制造业、现代服务业等产业，推进城市群一体化发展，形成以农业为基础、以工业为主导、以商品流通为依赖、以信息流通和交通运输为脉络的综合体系，成为全省参与全国区域竞争的龙头和主体。

注解：

①《成都经济区区域合作框架协议》.2010年1月30日

②张坤.政府管理创新的动力与阻力因素[D].郑州大学2012

参考文献：

[1]《成都经济区区域合作框架协议》.2010年1月30日

[2]张坤.政府管理创新的动力与阻力因素[D].郑州大学2012