基本养老保险全国统筹的再认识

王雯　黄万丁

摘要：城镇职工基本养老保险全国统筹的核心是基础养老金在全国范围内的统收统支。从理论上看，基本养老保险全国统筹有增强基金调剂能力、实现公平竞争的市场环境、加强对基金的管理和使用、促进劳动力流动等方面的好处。但在实践中，在经济发展不均衡的条件下，全国统筹的问题和局限较为明显，主要表现在：放大道德风险，导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬，平衡地区间基金结余和促进制度共济性的效果有限，等等。在基本养老保险全国统筹的预期下，省级政府和中央政府的博弈已经存在，这侵害了制度的可持续性和保障功能。现阶段基本养老保险全国统筹弊大于利，应以省级统筹为目标，实施全国调剂金制度。

关键词：基本养老保险；全国统筹；统筹层次

中图分类号：F840.67文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）02-0062-06

早在20世纪90年代初，就有学者提出了基本养老保险全国统筹的设想。这一设想在国家大力推进基本公共服务均等化、解决基本养老保险关系转移接续问题的背景下得到普遍支持，开始快速向公共政策领域推进，并被写入了我国《社会保险法》。但在实践中，基本养老保险全国统筹迟迟不能推行，政府因此承受了巨大的舆论和政治压力。学术界和社会舆论对这一问题的普遍支持与其在实践中的艰难推进形成了鲜明对比。基本养老保险全国统筹这一改革方案影响深远，不仅直接涉及地区间利益的重新调整，还会影响制度的实施效果，有必要对此问题深入分析，权衡利弊，从而谨慎决策。本文拟就基本养老保险全国统筹这一政策主张的历史演变、含义和目标进行梳理，同时从理论和现实两方面对其能否实现预期目标等问题展开分析，从而得出结论。

一、基本养老保险全国统筹的提出、含义及其目标

1.基本养老保险全国统筹的提出及相关研究

城镇职工基本养老保险全国统筹是在推进省级统筹的过程中逐渐提出的。我国基本养老保险制度的建立遵循先试点、后推广的原则，制度探索之初统筹层次较低，主要停留在县、市级水平。为了在更高层次上分担风险和调剂基金余缺，1987年国家体改委、劳动人事部提出了推进“社会统筹”和“省级统筹”的目标。①此后，国务院和相关主管部门多次发布文件力推省级统筹，但成效并不明显（截至2013年，只有北京、上海、天津、陕西、西藏、青海实现了真正意义的省级统筹）。到20世纪80年代末90年代初，有学者从促进经济体制改革、适应人口老龄化和退休费用统筹等角度开始探讨养老保险全国统筹问题。②但这一时期也出现了一些不同的声音。有研究认为，养老保险深化改革的关键是引入保险机制，片面追求省级统筹或全国统筹会产生逆向再分配③；仅从纵向上将统筹层次提高到全国，不能从根本上解决老龄化背景下的老年收入保障问题④。

20世纪90年代中后期以后，实现基本养老保险全国统筹逐渐被提上议事日程。1996年，国务院提出“统一全国养老保险制度，‘九五期间逐步实

现省级统筹，力争下世纪初向全国统筹迈进”。1997年，国务院26号文提出，“加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件”。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“统筹”主导的整体改革思路下再次提出全国统筹的目标，即“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老保险的基础部分全国统筹”。从这一时期的政府文件来看，实现基本养老保险全国统筹已被政府确定为政策目标，只是何时实现这一目标并未被文件明确说明。在此阶段，提高统筹层次到省级乃至全国被视为在退休金制度向养老保险制度转变过程中化解旧制度下养老金赤字问题、促进市场竞争环境公平化和实现劳动力市场一体化、确保地区间费率负担公平的有效方式⑤。

2005年以后，随着养老保险转移接续难问题的日益凸显和基本公共服务均等化的加速推进，学术界关于基本养老保险全国统筹的讨论陡然升温，实现全国统筹成为主流共识，并被视为解决上述问题的良方⑥，受到舆论的广泛认可。与主流观点不一致的是，李珍全面分析了基本养老保险全国统筹的益处与弊端，认为基本养老保险全国统筹后所带来的公平与效率的损失会大于改革所得⑦。在权衡利弊得失后，她对基本养老保险全国统筹持否定态度。

在如何处理省级统筹和全国统筹的关系上，学术界有两种观点。一种观点延续了前一时期的思路，主张遵循渐进式改革，待省级统筹巩固后再实现全国统筹。⑧如白维军、童星认同“实现全国统筹才能实现养老保险最高的公平、公正和社会再分配功能”的观点，但基于省与省之间经济差距大、各地利益争夺和保护的现实条件以及实现全国统筹的难度，他们认为现阶段采取“稳定省级统筹，促进全国调剂”是比较合理的战略选择。⑨另一种观点则主张跳过省级统筹，直接跨入全国统筹。持这种观点的学者认为：改革越慢，债务就越多，改革成本也就越高；全国急需建立一个统一的劳动力市场；中央政府有财政能力来补贴全国统筹；更重要的是，跳过省级统筹，直接开展全国统筹有利于减少各类利益群体间的博弈；等等。⑩第二种观点逐渐得到了学术界和政府部门的认可。“实现全国统筹”这一原本作为实现省级统筹后下一步要实现的目标，突然加快成为短期内要实现的政策目标。2010年，我国《社会保险法》首次以法律形式明确了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。2011年，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要指出，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。这一目标已被写入人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要。值得注意的是，此后，一直到2015年的政府工作报告和“十三五”规划建议稿，党和政府均以“基础养老金全国统筹”替代原有的“基本养老保险基金全国统筹”。

2.基本养老保险全国统筹的含义及其目标

关于基本养老保险全国统筹，最早的解释是2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所做的“试行基本养老保险的基础部分全国统筹”的表述，指的是基金的全国统筹。也即是说，各地的养老保险缴费都集中到一处，形成全国唯一的基金池，用于养老保险金的发放，养老保险缴费的收入、管理和支出都集中在中央一级。由于个人账户基金具有私有产权性质，因此，全国统筹的基金实际上只包含社会统筹基金（基础部分），这就意味着基本养老保险全国统筹要实现的是统筹基金在全国范围内的风险分担和共济。endprint

学术界对基本养老保险全国统筹的方案设计形成了另外两种典型观点。一种观点主张建立由中央财政负担的普惠制国民养老金。各地现有的社会统筹基金按一定比例部分上缴中央或者不上缴中央，形成“均等化的全国基础养老金加地方附加养老金”的基础养老金。B11另一种观点主张建立全国调剂金。考虑到当前实现全国统筹有一定难度，应采取一种灵活且符合实际调剂的路线，建立基本养老保险金的预算体制，实行全国调剂金制度，之后再逐步过渡到全国统筹。B12

实际上，无论是普惠制国民养老金还是全国调剂金，都不是真正意义上的全国统筹。在当前地区经济发展水平差距较大的前提下，形式上基本均等的普惠养老金不应是单一的基础养老金，还必须有地方附加养老金的补充。这实际上与当前统筹层次较低的基本养老保险制度没有本质区别，除了在普惠制养老金部分有中央财政支出满足形式上的“统一”和“公平”之外，普惠制国民养老金和地方附加养老金的组合仍然没有解决地区间养老负担不均、缺少地区间风险分担机制的问题。而全国调剂金是风险调剂基金，能起到一定程度上的风险调剂和分担，但程度有限，和养老保险基金的全国统筹不是一个概念，不能混淆。

关于基本养老保险全国统筹要实现的目标，大致可以归纳为以下几点：实现全国各地区制度的基本统一；发挥大数法则的作用，增强共济性；解决转移接续难问题，以促进劳动力流动；扩大养老保险基金规模，以利于基金的保值增值；增强基金的调剂能力，以利于再分配；增强抵御风险的能力和制度的保障能力；降低系统管理风险；弥补市场缺陷，缩小贫富差距等。这些目标按照效果的直接性可以分为三类：第一类是从保险角度分析，其目标最为直接，包括增强基金调剂能力、增强制度抵御风险能力和保障能力。这类目标着眼于在全国范围内实现基金统收统支，增强风险分担能力从而提高制度的保障能力。第二类是从养老保险制度运行角度分析，其目标相对间接，包括实现制度统一、解决保险关系转移接续难问题、有利于基金管理运营的规模效应。第三类是从养老保险制度宏观外部性角度分析，其目标更为间接，包括缩小贫富差距、有利于再分配等。

二、基本养老保险全国统筹能否实现预期目标分析

1.理论上基本养老保险全国统筹可实现的目标

（1）实现地区间基金的调剂余缺。在当前县市级统筹为主的背景下，各个统筹地区养老保险基金结余水平差异很大。以省级结余规模为例，2014年，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余31799.96亿元，其中，累计结余超过1000亿元的有广东、江苏、浙江、山东、四川、北京、辽宁、山西和上海9省市，合计占全国总结余的65.78%，广东省的累计结余更是占到了全国的17.12%。B13如果实现了养老保险全国统筹，则可以在全国范围内由中央政府统一调配使用养老保险基金，平衡各地的养老金负担。

（2）促成公平竞争的市场环境。在当前较低的统筹层次下，各统筹地区因抚养比等方面的显著差异，养老负担不均，费率相差很大。以2014年为例，广东省的抚养比最高，为9.78，黑龙江省的最低，为1.46，后者的制度负担是前者的6.7倍。B14假定替代率不变，则抚养比与费率呈反比关系，抚养比越高职工负担越轻，反之亦然。因养老负担不均导致的费率差异是影响地区间企业难以实现公平竞争的一个重要因素。基本养老保险全国统筹则意味着可以平衡地区间的养老负担，减少费率差距，从而有利于形成更加公平的市场环境。B15

（3）有利于加强对基金的管理和使用。在当前较低的统筹层次下，基础养老保险基金分散在上千个统筹单位，这加大了管理的难度和成本。全国统筹以后，基金在全国范围内统一筹集、管理和使用，不仅能提高基金使用的规模效应B16，还能促进养老保险基金的投资运营、加强基金的风险管理、减少管理成本B17。

（4）有利于提高劳动者参保积极性并扩大制度覆盖面。全国统筹的实现，一方面能保障流动就业人口在不同地区参保的养老保险权益，打破制约劳动力合理流动的制度障碍，增强劳动者参保的积极性；另一方面，可以为劳动者提供公平的就业和参保环境，进而有助于扩大养老保险的覆盖面。B18

2.实践中基本养老保险全国统筹存在的问题和局限性

（1）基本养老保险全国统筹会放大道德风险，损害制度的公平性。所有的收入再分配制度都存在内生道德风险的问题。在社会养老保险领域，个人的道德风险体现在个人通过提前退休、骗取养老金、缩小缴费基数等行为故意逃避承担缴纳养老保险费的责任，使得个人权利与义务不对等。企业的道德风险体现在尽可能少缴费甚至不缴费，如通过缩小缴费基数、少报参保人数、与员工不签订劳动合同逃避缴费义务等。这些现象在当前的统筹层次下普遍存在。在县市级统筹的情况下，企业和个人在逃避缴费责任上具有一致性，可能采取合谋方式来减少对基本养老保险制度的责任，扩张自身权利。如果统筹层次进一步提高到全国，基层政府对基本养老保险制度的责任就转移到中央政府，这有可能放大道德风险，形成基层政府、企业和个人的三方合谋。B19在同一个制度下，一部分人想尽办法逃避缴费责任，谋求自身更多利益，将严重破坏制度的公平性和可持续性。

（2）基本养老保险全国统筹在平衡地区间基金结余方面的功效是短期的、微弱的。基于调剂基金余缺而实行全国统筹的主张基本都是盯住了广东省这样基金结余规模大的省份。这里有必要澄清几个事实。第一，各省人均基金结余指标比基金结余总量指标更有参考价值，人均指标能更充分地反映各省的养老负担。2013年，人均基金结余规模较大的前十个省份分别是西藏、山西、新疆、云南、北京、广东、宁夏、甘肃、贵州和四川。除了北京和广东，大部分是经济发展水平不高的中西部省份。如果实施全国统筹，很有可能出现逆向再分配，即贫困地区的基金结余流向发达地区。第二，目前的统计口径没有区分社会统筹基金积累和个人账户基金积累，全国统筹后可用于地区间平衡的仅是社会统筹基金，而目前社会统筹基金的积累情况是不明确的。第三，北京和广东等地当前人均养老金结余水平较高，这与当地独特的经济活动、人口结构有关。大量年轻的流动人口在北京和广东参保缴费，却仅有少部分人在这两地退休，而且目前养老保险的转移接续政策只转移部分社会统筹基金，从而导致这两地的人均养老金结余积累较多。从长期看，随着人口红利的结束和中小城镇的发展，北京、广东等地的流动性就业人口数量将逐渐减少，依靠积累流动人口没有转移走的社会统筹基金来增加基金规模的情况不可持续，人均养老基金结余在未来将会减少。第四，2014年，城镇职工基本养老保险基金收入的增长率连续三年下滑，基金的收入增幅连续三年慢于基金支出的增长速度，并且首次出现了当年基金征缴收入小于总支出的状况。endprint

（3）基本养老保险全国统筹会导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬。全国统筹后，基本养老保险如果参照全国平均工资的60%—300%作为缴费基数，就会产生保障不足和制度门槛提高的双重尴尬。对于高收入者来说，他们会因缴费基数上限低于实际工资而产生保障不足的问题。而低收入者会因缴费基数下限高于实际工资而产生制度门槛提高的问题，从而实际上被制度排斥在外。进一步看，由于高收入者通常具有更好的投资能力和财务管理能力，300%的缴费基数上限所带来的保障不足问题并不算严重。而低收入者由于缴费能力限制，不能参保的问题就比较严重，这意味着社会保险权利从法定权利到实然权利的距离拉大，制度覆盖到人群的缺口加大，原本在省级、县市级层次统筹下有能力参保的个人，在全国统筹的条件下有可能无能力参保，制度的公平性将下降。

（4）基本养老保险全国统筹在促进制度共济性方面的作用可能与预想有很大距离。一般来说，社会保险制度覆盖面的扩大有助于加强制度的共济性。统筹层次提高意味着在纵向上扩大了制度的覆盖面，有助于增强制度的共济功能。但由于我国省内、省与省之间的经济差距都很大，养老保险全国统筹后对制度共济性的提高可能非常有限。因为有缴费基数上限的规定，同时高收入者有缩小缴费基数的动机和能力，实施全国统筹后很可能出现的情况是：为制度贡献最多的不是收入最高的那部分人，而是中低收入者。这意味着制度共济性没有很好地体现出来。此假设可以在省级统筹的相关研究中得到部分验证。有研究者对广东省和浙江省实施基本养老保险省级统筹的收入再分配效应进行了测算，得出了相近的结论。广东省的测算结果表明，实现省级统筹对发达地区的中等收入者和低收入者福利减少最多，基础养老金替代率分别下降了5%和7%，而高收入者的基础养老金替代率仅下降1%。B20浙江省的测算结果表明，实现省级统筹后，经济发达地区低收入人群养老金替代率下降幅度最大，并且收入越低，下降幅度越大；而经济不发达地区的中等收入人群基础养老金替代率上升幅度最大。B21

（5）基本养老保险全国统筹难以解决养老保险关系转移接续中权益损失的问题。主张基本养老保险全国统筹的理由之一，是为了解决流动劳动力转移过程中养老保险权益损失的问题。在当前的养老保险关系转移政策下，流动人口在离开原就业地时只能转移个人账户基金和一部分社会统筹基金，还有一部分社会统筹基金留在了原就业地。这对流动人口本身以及流动人口的新的就业地而言是不公平的。实际上，这种养老保险关系转移接续政策是地区间利益分割、相互妥协的结果。如果转移接续尚且受到地区利益的影响，不能转移全部的统筹基金和权益，那么全国统筹要将全部的社会统筹基金放到全国统一的一个风险池中，意味着对地区利益更多的切割，这必将受到更大的阻力。显然，依靠提高统筹层次并不会自然而然地解决养老保险关系转移接续中的权益损失问题。

（6）基本养老保险全国统筹与公共管理体制改革以及基本养老保险制度改革的初衷相冲突。对基础养老金实施全国统筹，意味着对基础养老金的责任由地市级和省级上移到中央，制度的最后责任人回归到中央政府，这与公共管理体制改革追求“事权下移”的趋势不相符合，也与退休金制度向基本养老保险改革的初衷不符。B22我国基本养老保险制度的建立采取自下而上的路径，养老保险管理和政策制定权力被分散到省级和县市级政府，各地政策差异很大。地方政府承担主要责任，包括扩面征缴、待遇发放、确保基金收支平衡等，中央政府则承担有限的责任。就我国国情而言，由基层政府来实施基本养老保险政策是合适的。但如果实施全国统筹，中央政府需要承担基础养老金的发放责任，很难对制度收支进行有效管理，责权和事权的错位会弱化基层政府的贡献（如扩面征缴、催收欠款、维持制度收支平衡）与所得（确保本地退休者的养老金水平、本地的养老金结余）之间的关系，进而导致激励缺乏和积极性下降，甚至可能带来省级政府和中央政府的博弈，出现省级政府为求地方利益最大化而放松对基本养老保险制度规范执行的问题。

3.基本养老保险全国统筹预期下已出现的问题

基本养老保险由县市级统筹提高到省级统筹时，普遍存在下级政府和省级政府之间的博弈行为，如对养老保险动员参保、督促缴费积极性降低，将不符合参保条件的集体企业强行加入社会统筹，等等。这些蚕食养老保险现象的大量增长，不仅增加了改革的成本B23，而且损害了制度的规范性和保障功能。

那么，在全国统筹的预期下，省级政府和地方政府同样会形成共同利益体，共同加入到与中央政府的博弈中来。目前可以观察到的博弈行为有：降低参保门槛，如降低缴费基数、降低费率等；粗放化参保方式，如通过趸交方式将早期下乡知青、被征地农民等群体纳入制度（天津、山东、安徽、广东、黑龙江、陕西等地均采取此种办法）。还有一些地方在实行全国统筹的预期下消极对待省级统筹，不再做实个人账户。这些博弈行为对地方政府、个人和企业都有好处。对地方政府的好处在于减少了其他类型的公共支出，赢得了民心；对个人的好处在于让更多的人以较低的门槛、较少的贡献获得制度保障；对企业的好处在于减少了用工成本。但是，从长远看，制度的可持续性和保障功能却因此受到侵害，社会共济和社会公平的目标难以实现，中央政府承担的责任将更重。

此外，需要指出的一个误区是，支持基本养老保险全国统筹的理由之一是统筹层次提高有利于大数法则作用的发挥，即统筹层次越高，养老保险制度的保障能力就越强。B24这种说法是不确切的。大数法则是保险的数理基础之一，其在保险领域的运用体现在通过集合大量同质风险，可以得出接近真实的风险概率，并据此确定保险费率。社会养老保险有别于商业保险，它的一个重要特点是，年老不属于严格意义上的风险，而是一个人生命周期过程的一部分，它不需要借助大数法则就可以预计一个国家或地区在一定时期的人口年龄结构及其变动趋势以及不同年份的退休人数B25。社会保险费率的计算是根据制度内人口结构、缴费年限、退休年龄、养老金替代率等因素确定的。因此，发挥大数法则作用与增强制度共济性是不能混淆的两个不同概念。endprint

三、结论与讨论

统筹层次影响着基本养老保险制度的基金池大小和责任主体。统筹层次的高低和基本养老保险制度风险分担功能的好坏没有绝对的相关关系。一般来说，统筹层次提高，有助于基本养老保险制度风险分担功能的发挥。但是，统筹层次绝不是“越高越好，全国统筹优于省级统筹”。在当前情况下，基本养老保险全国统筹产生的问题远大于其好处。第一，统筹层次提高到全国，意味着养老保险责任主体上移至中央政府，这与地方政府实际承担养老保险的事权形成错位。地方政府在实施养老保险过程中权、责、利不相匹配，会放大道德风险，损害制度的公平性。在当前基本养老保险全国统筹的预期下，省级政府和中央政府的博弈行为已经出现，表现为加速消耗已有基金结余、向低缴费能力者扩面等。第二，在地区间经济发展水平差距较大的情况下，确定一个适用全国的缴费标准是非常困难的，这会导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬，也会使制度共济性的效果大打折扣，即使能实现地区间再分配，也可能在人群间出现逆向再分配的现象。第三，基本养老保险全国统筹的好处被放大，在实际中寄希望于基本养老保险全国统筹解决促进劳动力流动、缓解养老保险基金支出压力的想法是难以实现的。

基本养老保险全国统筹这一主张被赋予了太多的目标和期望，这些目标和期望反映出基本养老保险制度存在的诸多问题，比如制度的可持续性差，地区间养老保险缴费率差距过大，养老保险转移政策不合理，等等。这些问题需要解决，但不能依赖全国统筹的“单兵突进”来解决基本养老保险制度的诸多问题，而是需要在顶层设计的指导下对基本养老保险制度进行全面系统的改革。

基于中国的现实国情，权衡当前实施基本养老保险全国统筹的利弊及可行性，本文认为，现阶段应该将统筹层次定位在省一级，在落实完善省级统筹的基础上，通过全国调剂金制度平衡地区间的风险。经济基础决定上层建筑，实现基本养老保险全国统筹要在地区间经济发展水平差距逐步缩小的条件下顺势而为，在地区间经济发展水平差距缩小到不显著时再行实施。此外，还需对基本养老保险制度进行结构和参量改革，如完善个人账户制度、完善养老保险关系转移接续政策、做实缴费基数、延长实际缴费年限并严控提前退休等。

注释

①史寒冰：《省级统筹——旷日持久的攻坚战》，《中国社会保障》2009年第5期。

②参见施明才：《我国职工退休制度改革回顾和进一步改革的思路》，《中国劳动科学》1988年第12期；张军：《关于建立我国养老保险制度应注意的几个问题》，《经济评论》1991年第5期。

③“社会保障制度改革研究”课题组：《中国社会保障制度改革的基本思路》，《改革》1993年第3期。

④林义：《退休费用社会统筹研究》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）1994年第2期。

⑤参见郑功成：《对社会保障改革的几点建议》，《劳动保障通讯》1999年第5期；郑功成：《中国养老保险制度：跨世纪的改革思考》，《中国软科学》2000年第3期。

⑥参见王晓军、赵彤：《中国社会养老保险的省级差距分析》，《人口研究》2006年第3期；郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；席恒、梁木：《基本养老保险全国统筹可能性分析》，《社会保障研究》2009年第1期；李连芬、刘德伟：《我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择》，《财经科学》2013年第11期；褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期；贾康：《养老金全国统筹是大势所趋有利无弊》，《中国经济周刊》2013年4月6日；金维刚：《养老保障体系的顶层设计》，《中国金融》2014年第12期。

⑦B19B22李珍：《基本养老保险全国统筹的利弊》，《第一财经日报》2013年6月6日。

⑧参见李连芬、刘德伟：《我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择》，《财经科学》2013年第11期；张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期；卢建平：《关于养老保险全国统筹的思考》，《中国劳动》2014年第10期。

⑨白维军、童星：《“稳定省级统筹，促进全国调剂”：我国养老保险统筹层次及模式的现实选择》，《社会科学》2011年第5期。

⑩参见龚秀全：《中国基本养老保险全国统筹的制度转换成本与路径研究》，《人口与经济》2007年第6期；郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；雷晓康等：《十七大之后中国社会保障体系的构架与完善》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2010年第1期。

B11参见郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；卢建平：《关于养老保险全国统筹的思考》，《中国劳动》2014年第10期。

B12参见徐森、米红：《养老保险统筹基金“从全国调剂到全国统筹”方案的政策仿真》，《中国社会保障》2014年第8期；刘兴鹏等：《基于“善治”理念的我国基本养老保险覆盖面研究》，《社会保障研究》2014年第2期。

B13B14郑秉文：《中国养老金发展报告2015》，经济管理出版社，2015年，第81、29页。

B15张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期。

B16褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期。

B17肖严华：《21世纪中国人口老龄化与养老保险个人账户改革——兼谈“十二五”实现基础养老金全国统筹的政策选择》，《上海经济研究》2011年第12期。

B18杨俊：《社会统筹养老保险制度的困境与出路：从分散统筹到全国统筹的转变》，《教学与研究》2013年第12期。endprint

B20赵立航：《基本养老保险省级统筹问题及对策——以广东省为例》，《广东社会科学》2009年第4期。

B21周志凯、金明明：《基本养老保险省级统筹的收入再分配效应研究——以浙江省为例》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2013年第2期。

B23参见叶利朝：《陕西养老保险模式利弊谈》，《中国社会保障》2002年第10期；张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期。

B24李超：《城镇企业职工养老保险省级统筹思考》，《广西社会科学》2009年第S1期。

B25史寒冰：《社会保险与大数法则》，《金融博览》2013年第9期。

责任编辑：海玉

Abstract：This paper argues that the core of national pooling of Basic Old-age Social Insurance is unified collection and allocation nationwide. The national pooling of Basic Old-age Social Insurance， in theory， helps enhance fund adjustment capacity， create the fair competition environment， strengthen the management and use of funds， and improve labor mobility. However， in the context of imbalanced economic development， the national pooling of Basic Old-age Social Insurance may result in more problems and limited effect. It may amplify moral hazard， result in double embarrassments of inadequate safeguard and system threshold rise， and may lead to limited effect on balancing regional surplus and promoting mutual aid. In the expectations of national pooling， the game has been appeared between the provincial governments and the central government， which damages the sustainability and security function of the system. National pooling of Basic Old-age Social Insurance has more harm than good. The national pooling is not the best choice； instead， provincial pooling and national adjustment fund should be the target at this stage.

Key words：Basic Old-age Social Insurance； national pooling； pooling levelendprint