临洮县农村土地纠纷的类型、特点及对策

孙兰珠（甘肃省临洮县农牧局，甘肃 临洮 730500）

临洮县农村土地纠纷的类型、特点及对策

孙兰珠
（甘肃省临洮县农牧局，甘肃 临洮 730500）

随着农村综合改革的深入推进，农村土地租赁交易行为日趋增多，土地价值不断升高，土地纠纷在现实生活中大量出现。如何依法正确解决土地纠纷，关系到社会稳定和经济发展，更关系到农民的切身利益。2015年，临洮县被确定为农村土地承包经营权登记颁证整县推进县，确权登记颁证工作开展以来，农村土地纠纷不断涌现，呈现出数量多、覆盖范围广、种类繁杂等诸多特点。针对农村土地纠纷案件大量产生的现状，本文通过深入分析纠纷类型、特点和原因，探寻内在规律和解决对策，以化解矛盾，定纷止争，进一步促进农村经济的稳定协调发展。

临洮县；土地纠纷；类型；特点；对策

临洮县属于典型的农业县，80%的人口以务农为主要生活来源。随着县域经济的迅速发展和城镇化步伐的明显加快，农村土地不断升值，农村涉及土地类的纠纷尤其是与农村土地承包经营权有关的纠纷呈逐年递增之势。特别是随着农村土地改革的深入，贫困地区农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，它有效推动了土地适度规模经营，有效提高了土地产出效益。但同时，农村土地承包经营权流转也引发了大量纠纷，此类纠纷由于其多样性、复杂性、疑难性、群体性、易引发社会不稳定等特点，在具体处置过程中极难短时间内处置到位，引发了诸多社会矛盾。

一、农村土地纠纷的基本情况

自2013年至2015年，临洮县信访局、县经管站、乡镇司法所共受理各类农村土地承包纠纷案件153件，其中，2013 年38件、2014年51件、2015年64件。同期，临洮县人民法院受理42件，2013年10件、2014年15件、2015年17件，均呈逐年迅速增长态势。对临洮县农村土地承包纠纷案件进行归类分析，可以发现主要呈现出以下几个特点：

（一）纠纷规模由个体性向群体性转变

根据统计，在农村土地纠纷整体数量迅速增长的同时，群体性土地纠纷增速更快，在纠纷总数中所占比重由2013年的33%增加到2015年的74%。特别是农村群体性土地纠纷涉及人员多，群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化。实践中，乡（镇）政府侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征用过程中强征强拆或补偿款不到位导致农民失地、部分土地承包企业合同履行不到位、土地赔偿兑付不及时等问题，因涉及较多人的切身利益，一般容易引发群体性土地纠纷。由于纠纷规模的群体性，因而具有较大的社会震荡性，如果处理不好，既不利于保护农民的合法权益，也不利于社会的稳定。

（二）纠纷范围由局部性向广泛性转变

历史上农村土地纠纷大多发生在农村社会内部，发生在农村土地制度框架内的经济生活中，如户与户之间因耕地界限发生变化引发的纠纷、因开发荒地引发的纠纷、因家庭内部土地二次分配引发的纠纷等。这些纠纷反映了我国农村人多地少的普遍矛盾。近年来，随着经济社会的快速发展，工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大，不可再生的土地资源增值效应变得更加突出，因而农民与有关乡（镇）政府之间、农民与土地使用单位之间、农民与工商企业之间的矛盾和冲突使纠纷的范围更加广泛。据不完全统计，2013年左右，发生在户与户之间的土地纠纷占到纠纷总数的70%以上，2014年以来，发生在以户为单位的群众与村委会、企业及其他土地使用者之间的土地纠纷以几何倍数增长，达到纠纷总数的60%以上。

（三）纠纷主体由单纯性向多样性转变

长期以来，我国的农村经济较为单一，但是随着具有中国特色的社会主义市场经济的建立，农村经济呈现出多元化快速发展的特点，具体到土地承包纠纷案件中，就体现在土地承包的主体多元化、承包方式多样性和承包纠纷的复杂性上。主体多样性表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，以及农村合作社的出现，丰富了土地承包的主体。主体的多元化必然导致农村土地承包纠纷的复杂性。农村土地纠纷过去大多数集中在群众之间，主体以群众为主。近年来，随着纠纷范围的不断扩大，纠纷主体开始向包括作为集体经济组织的村委会、有关的乡（镇）政府、土地征用的相关单位、合作社、企业等转变，此外，近几年因外嫁女、嫁城女、丧偶、外出读书或打工等导致户籍变动引发的纠纷亦日益增多，使纠纷主体呈现多样化特征。2013年至2015年，涉及群众、村委会、企业、政府等多样化主体的土地纠纷占到总数的80%以上。

（四）纠纷性质由简单性向复杂性转变

城市和工业建设迅速发展及农村土地承包经营权大量流转之前，农村土地纠纷大部分集中在群众之间，这部分纠纷由于其涉及人数少、范围小，大多数为耕作过程中使土地界限变化而造成，纠纷处置基本上以调解为主。但是近年来，农村土地纠纷愈加复杂，大量纠纷以主体间权利义务冲突为主，属于民事法律关系性质，如合同、民事侵权；涉及乡（镇）政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门作出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律关系性质；当土地纠纷诱发大规模群体性冲突、暴力，或涉及黑恶豪强势力时，又可能需用刑事法律进行调整。大量园区流转土地机械化操作破坏原地形地貌，修建农业设施等，使矛盾更加附加。此外，村民自治问题、“富人村官”问题、“贿选”问题、强制征占问题等，都是引发土地纠纷的重要原因。

二、农村土地纠纷的主要类型及表现形式

通过对大量农村土地纠纷案例的深入分析，可以发现当前农村土地纠纷主要表现为以下类型：

（一）界限不明类纠纷

由于历史原因，部分承包户的耕地在耕作过程中，造成以地埂为主的原始界限发生变化，甚至部分农户有意的蚕食邻地，最终引发土地纠纷。

（二）归属不清类纠纷

主要表现为土地所有权和使用权权属不明，法定所有者和实际使用者归属不一。例如过去因兴办学校、乡镇企业、林场、农场而使用村组土地，这些学校或经济组织不复存在后，土地由有关部门使用，村组要求收回原被占用的土地，而这些土地因所有权与使用权不一产生纠纷。另外有一部分权属不清的集体用地，初始地貌为荒地，经部分群众开垦后变为耕地。在耕种过程中，引起其他群众不满，而因为权属不清，这些纠纷在处理过程中难度很大。

（三）征收补偿类纠纷

随着城市化、工业化步伐的不断加快，城市扩张和工业用地成倍增长，加之各类基础建设项目用地，土地征收任务量大面宽，对耕地的保有量造成很大压力，客观上与我国以土地为根本的农村经济发展形成矛盾，与群众的利益发生直接冲突，群众不愿意、也不放心将土地全部被征收使用。受区域条件等因素影响，相同类型的耕地或耕种条件相似的耕地在征收补偿标准上差距很大。城市周边因城市扩张占用的耕地较其他区域的耕地，征收标准普遍要高，部分耕地高出数万元，加之种植农作物不同、青苗补偿费不同，不公平的补偿标准引发大量纠纷。受利益驱动，部分群众期望通过土地征收实现“一夜暴富”的梦想，对承包地要价过高，与实际补偿标准差距过大。

（四）承包转让类纠纷

强行终止合法有效的土地承包合同。因为近几年土地收益明显增加产生较大利润，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。利用村委会换届或集体经济组织分立或者合并，村委会负责人变更，以原职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因而变更或解除承包合同等。承包合同的内容不完善，有的承包合同内容非常简单，缺少合同的主要条件，有的承包合同只明确了地块的名称，但对承包土地面积、承包期限都没有约定，由于约定不明，一旦发生纠纷，双方就会各执一词。

三、农村土地纠纷发生的主要原因

分析以上纠纷发生的原因，主要有以下几个方面：

（一）人多地少的实际现状是土地纠纷产生的根本原因

我国人地矛盾十分突出，这是纠纷产生的根本性原因。就临洮县来讲，农民人均耕地占有量不足亩，其中，川区和山区群众人均耕地占有量差距较大，部分川区群众人均耕地不足1亩，一旦被别人承包或者征占，基本生活来源就成为最大问题。对于山区和山坪区群众来讲，虽然人均耕地占有量较川区群众较多，但是耕地条件很差，土地肥力极底。

（二）行政行为失范和管理职能缺失引发的纠纷

基层政府利用职权强行推进土地征收、流转等引发大量纠纷。农村土地属于村集体所有，只有村集体才有权利处置其所有的土地，而出于部门和地方利益的考虑，行政强行干预现象时有发生。县级政府在征地过程中，采取强制征收等强硬措施，部分强征行为缺少法律依据，违法强征，很在程度上造成干群关系紧张，致使土地纠纷扩大化。村干部利用手中权力，不经过民主议定而私自发包给家族成员或有其他关系的农户，有的发包价格明显偏低。这样当土地收益提高，本有情绪的农民就容易因此引发纠纷。多数村民以“民主议定”的合法形式侵害少数特殊群体利益的情况较为普遍。

（三）法律素养不高和诚信意识欠缺引发的纠纷

这类纠纷主要表现为以下几个方面：一是土地征收、承包流转过程明显违法或不符合法律规定，诸如应该由全体村民表决同意的，仅村委会简单研究决定了事。二是征收、承包流转合同协议不规范，部分条款明显违法或者损害相关当事人利益。

四、应对农村土地纠纷的主要措施

面对如此多的土地纠纷案件，面对土地纠纷的上升态势，如何妥善处理这类案件，是摆在我们面前的一个重大课题，笔者建议采取以下对策：

（一）不断强化土地承包管理

一是进一步加大宣传培训力度。要加大舆论宣传力度，充分利用专栏、广播电视、网络等形式的宣传活动，进一步统一全县各级干部和广大群众对加强土地流转工作和发展规范经营重要性的认识。通过典型示范、效益引领，积极引导农民群众了解领会农村土地流转的概念、原则和政策，增强土地流转的意识。二是健全完善利益保障机制。建议建立农村土地流转申请制度，加大对流入规模经营主体的资质审查，同时建立农村土地流转风险保证金制度，在签订土地流转合同时，要求流入经营主体按流转期限内全部流转费总额的一定比例交纳风险保证金，专户储存，用于解决复耕等问题。健全土地流转价格评估制度，保证土地流转实际收益始终保持在一个合理区间，切实保障农户利益。三是健全完善土地流转管理机制。要进一步健全土地流转管理制度，加强土地流转合同管理，特别是加强土地流转的备案、档案管理制度，确保土地流转程序、流转合同和流转行为的规范，积极培育土地流转市场，尽快建成农村土地流转网络交易平台，规范和发展中介组织，为土地流转提供便捷服务。

（二）加快推进土地确权颁证

对现有土地承包关系进一步完善，以现有农村土地承包合同、证书、台账为依据，参考最新二调资料，利用确权专业公司技术，实际确认承包地农户地亩数、地块、空间位置、建立健全土地承包经营权登记薄，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记薄不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。明确土地承包经营权归属，为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。

（三）健全完善纠纷解决机制

尽快建立完善乡、县级农村土地仲裁工作机构，制定与农村土地承包法相配套的规章制度。县级政府的调处机构人员少，有的业务素质较低，工作原则性不强，不能适应新时期调处工作的要求。为此，各级政府应重视加强调处机构建设，挑选政治素质好，业务水平高，责任心强的干部充实到土地矛盾调处队伍，逐步建立有土地管理等多个职能部门参加的综合性调处机构。同时，要加强调处队伍的教育培训，增强他们依法行政的观念和工作责任感，确保调处工作依法、高效、有序地进行。其次，强化纠纷调处机制。按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，对于农村土地承包合同纠纷案件，实行主管部门负责调解和属地管辖、分级负责的调处工作机制，实行案件调处责任制，把排查和调处任务落实到单位和个人，对领导采取案件联系制度，对工作人员采取包案调处制度，抓好纠纷的调处工作。第三，要加大农村土地承包合同的调处和执行力度。政府调解部门、法院、乡（镇）调解部门相互协调配合、形成合力，提高解决农村土地承包合同纠纷问题的办事效率，减少推诿扯皮现象。同时，法院要坚决执行已生效的判决、裁定，维护法律的权威，让群众说理有地方，纠纷得处理，权益得到维护，从源头上减少和遏制群体事件的发生。要充分利用调解网络建立信息点，规定调解人员发现矛盾纠纷苗头和动向的，要及时上报信息和及时反映到基层调解组织并进行调解，消除隐患，防止矛盾纠纷扩大激化，酿成群体性事件。

（编辑：刘国华）

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1673-9019（2016）21-0024-03

2016-07-01

孙兰珠，女，甘肃临洮人，农经师，主要从事农村经济经营管理工作。