二元体制下城镇化与耕地保护现实路径选择——以琼海为例

宋晓丽，郝志军，刘书畅

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

二元体制下城镇化与耕地保护现实路径选择
——以琼海为例

宋晓丽，郝志军，刘书畅

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

城镇化与耕地的关系不仅是发展与保护的问题，更是城乡关系转型的关键。在梳理城镇化演变机理、界定概念的基础上，剖析了琼海城镇化模式。结果表明：村镇就地城镇化通过将农业与旅游业融合，初步形成了城镇化与耕地之间良性互动、和谐发展的关系；城镇化对耕地保护产生负面影响的主要根源在于城乡二元的户籍制度、土地产权制度和征收制度；鉴于二元体制短期内无法根本改变，建立城乡联结的用地机制和人地挂钩的管理机制是目前实现双赢的现实选择。

城乡统筹；城镇化地域；机制；融合；琼海

建国以来，我国采取了优先发展城市和工业的发展战略，但是由于当时的工业基础薄弱，工业和城市的发展主要依靠汲取农业和农村大量的资源而进行，在城镇化的初期与中期发展阶段，以大中小城市为重心的城镇化，很大程度上是依赖征收农村土地尤其是城市周边的耕地来建设和发展起来的[1]。近年来，随着国家发展战略的调整，城市地域扩张与农村耕地保护之间的矛盾有所缓和，但仍未得到根本的解决[2，3]。因此，理顺和正确处理城镇化与耕地保护的关系，不仅是城镇化可持续发展的基本保障，也是城乡一体化实现的关键。

梳理学术界的成果发现，不同时期形成了不同的论点，其中，赵金芸等[4]、封志明等[5]认为，城镇化对耕地保护不利，由于城市化发展过程中，城镇数量不断增加，规模不断扩大，导致农村土地尤其是优质耕

地被占用，从而对我国耕地保护产生不利影响；蔡继明等[6]认为，城市化本质上是节约耕地，城镇化建设和发展需要一定土地做保障，有其必然性，城市本身是集约化的空间组织形式；宋戈等[7]、朱莉芬等[8]认为，城镇化与耕地保护的关系是阶段性的，在城镇化发展初期，城镇化进程与耕地保护存在一定矛盾，但从长期看，城镇化发展有利于耕地保护。

以上3种观点基本上是基于国家（区域）、省级尺度得出的结论，鉴于我国地区差异明显，宏观尺度的研究很难客观反映一个地区内部具体的问题，不利于地方政府因地制宜地采取不同的发展策略与措施。目前琼海城镇化在全国产生了较大的影响，其城镇化路径的选择以及对耕地保护的影响值得探讨。本研究拟以城乡统筹为导向，通过理论联系实际来探究城镇化与耕地保护之间新型关系以及行之有效的解决路径。

1 城镇化的内涵与外延

以往的论证多数是直接采用指标法，即城镇化率或城镇化综合评价值与耕地面积的数量关系进行分析[9～13]，缺乏对城镇化这一概念系统、深入的剖析，因此很难进一步厘清城镇化与耕地之间的内在关系。

1.1 城镇化概念的来源

目前各大媒体与学术界出现了“城市化”与“城镇化”2个名词，使用频率参半。“城市化”一词起源于拉丁文Urbanization的概念，最早源于1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城镇化基本理论》，至20世纪，这一名词已经在全世界范围内被多数学者所接受。1970年代后期，Urbanization一词被引入中国学术界并被接受[14]。英法等国家特别强调大城市的发展；后发的美德则强调中等城市的发展；再后来的日韩等国则强调大城市群的发展[15]。由于西方国家强调大中城市的发展，因此，我国大多数学者将urbanization译为城市化；2000年1月党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次采用“城镇化”一词，指出，“走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。”随后党中央和国务院一系列政策和文件的都引用“城镇化”这一表述。

可以看出，在城镇化路径的选择上发达国家更多的强调大城市的功能与作用，而我国则提倡大城市与小城镇（建制镇）的协调发展。因此，城镇化是中国国情和体制下的一种提法，是城市化概念在中国的本土化。为研究方便，下文统一用城镇化来表述。

1.2 城镇化的演变机理及其概念界定

城镇化是一历史变迁过程，具有时空变化特征，主要表现为：（1）初期在城乡引力与推力作用下，人口由农村向城镇转移并集聚（人口城镇化、农村异地城镇化）；（2）随着城镇人口的增加，基础设施和公共服务设施用地需求加大，乡村土地被征收（土地城镇化、农村被动城镇化、半城镇化）；（3）受产业支撑、户籍等城乡二元体制的影响，城市的吸纳能力受限，人口城镇化、土地城镇化速度变慢，产业升级转型、农业转移人口市民化（城市的城镇化[16]）；（4）在城市自身城镇化效应的作用与带动下，乡村虽未变成城镇地域，但却实现了农村工业化、农业现代化，乡村居民以从事非农业职业为主，生活方式已类似城市（乡村就地城镇化）。

由此可见，城镇化是一个多维度概念，主要包括城镇化水平（人口城镇化率、土地城镇化率等）和城镇化质量（就业结构、产业结构等）两大方面；城镇化是一个从量变到质变的过程，不仅仅表现为城镇地域空间的扩张或城乡地域的转变，更重要是逐步实现城乡融合发展、城乡一体化发展。

2 琼海城镇化与耕地保护发展现状

琼海作为海南省西部的一个直管县市，本着“田园城镇、幸福琼海”的理念，坚持“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”的原则，探索出了一条“农村美、农业强、农民富”的新路子，其成功的经验值得借鉴。

2.1 以村镇作为城镇化地域空间，缓解了城市用地需求与耕地保护之间的矛盾

城镇化的目的不是消灭农村，而是要缩小城乡之间的差距，从而实现城乡一体化发展。琼海为海南省县级市，城镇规模较海口和三亚小，农业收入为当地农民的主要经济来源，进城务工的积极性并不高，农村的“推力有限”[17]，极大地限制和影响了城镇自身的发展及其对周边的辐射和带动作用。在这种背景下，以城市为中心的异地城镇化不是琼海最优的选择，琼海将城镇化的重心由城市向村镇转移。琼海在城镇化过程中，把镇的建设作为琼海特色城镇化的支点和平台，使各镇成为城镇化的主要纽带联结城乡。根据各个镇的人文特点、产业特色和自然禀赋进行个性化的规划设计，欲把市辖的12个镇打造成“一镇一特色、一镇一风情、一镇一产业”。在不改变农民生产和生活方式的前提下，充分保护和尊重现有农村的地形村貌、田园风光、农业业态和生态本底，对农村的基础

设施进行改造升级、完善提升，把城市的公共服务引入农村，使农村的基础设施配套水平和社会服务水平达到城市标准，让农民守在自己的土地上就能享受城市人的生活品质。

2.2 以农业和旅游业为基础打造田园城镇，城镇化与耕地保护相得益彰

2014年琼海三次产业结构为37.6∶14.4∶48.0，农业基础雄厚，再加上海南作为一个生态省、农业省、国际旅游省，以耕地为重要的载体，进行国家农业公园和旅游绿道建设。在原有村庄的基础上，把全市划分为“龙寿洋国家农业公园”、“热带滨海国家农业公园”和“万泉河国家农业公园”3大片区，囊括全市一多半的农业人口，并以国家级的标准来充实完善连片的田野及周边农村的基础设施和配套，打造一个具有现代农业产业化功能、旅游功能、休闲功能和运动功能的乡村综合体，使农业公园成为农民的家园、市民的公园和游客的乐园；旅游漫步绿道依地势而建，依托现有山水脉络的独特风光，充分地尊重自然、顺应自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。“田园城镇”的发展理念将城与乡很好地联系在一起，城镇化不仅没有以牺牲耕地为代价，反而使得耕地成了就地城镇化的重要依托，城镇化与耕地保护得到了融合发展。

3 琼海城镇化对耕地保护的启示

与先发城市不同，琼海“三不一就地”的城镇化模式，通过基础设施和公共服务向农村延伸，使农业与旅游业融合发展，为创新城镇化与耕地保护协调发展的现实途径提供了有益的思路。

3.1 城乡用地联动机制的建立

从各国城镇化历程看，城镇化是土地、劳动力、资本等生产要素在城乡的重新配置，琼海在城镇化建设中，一方面对农村的基础设施改造升级，进行农业公园建设；另一方面把镇的建设作为琼海特色城镇化的支点和平台，按照“一镇一特色、一镇一风情、一镇一产业”的思路开展了风情小镇建设，走出一条双向互动、缩差共富的科学发展之路，城镇化建设与耕地保护之间由对立到融合。因此，目前可以考虑绕开土地权属问题，就土地利用进行城乡统筹规划，将城镇用地增加与农村耕地增加相挂钩、与农村土地整治相结合，城乡用地制约机制的形成，可以从根本上破解发展与保护两难的困境。

大量研究表明，要达到城市化水平的稳步提高和耕地数量压力缓解的双赢，唯一的途径是土地集约化利用。理论上讲，城市本身是集约化的空间组织形式，城市化本质就是节约耕地；且农村人口转移到城镇后，退出的土地可以通过整理来增加耕地，城镇化对耕地保护有着间接的推动作用。但事实上在我国，城镇化伴生着城市内部土地粗放利用与向外扩张并存，农村土地闲置与耕地资源短缺并存的现象。面对理论与现实的差距或矛盾，需要探寻目前切实可行的解决途径。

3.2 “人地”挂钩管理机制的建立

城镇化的加快发展，致使人与地的矛盾既绕不开，又躲不过[18]。目前“要地不要人”、“离土不离乡”也是我国城乡二元体制下的特殊产物，除了和城乡二元的土地产权制度、征收制度有关外，还与城乡二元户籍制度有关。在此背景下，一方面不利于城市自身城镇化质量的提高，农业转移人口得不到与市民一样的待遇，另一方面不利于农村土地的退出，无形中造成了宅基地闲置、耕地撂荒和非农化。随着城镇化的推进，遗留问题不及时解决将会对耕地保护造成更大的压力与威胁，未来必将花费更大的治理成本，陷入恶性循环的境地。因此，人地矛盾的解决既等不起，又缓不得。

琼海的城镇化本着“以人为本”的理念，不改变生活空间，却改善了生活环境，通过旅游业和农村有机结合，使传统的农业转向休闲观光高效农业转变，让农民成为一种职业，实现了真正意义上的人的城镇化。因此，要摆脱上述困境，应以人的城镇化为出发点和归宿点，建立人地挂钩管理机制。将城镇建设用地指标和人口吸纳数量结合起来，以土地联动带动人口联动，从而防止土地城镇化快于人口城镇化。“要地不要人”的问题解决后，“离土不离乡”也会迎刃而解。

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The Realistic Path Choice of Urbanization and Cultivated Land Protection under the Urban-rural Dual System——Taking Qionghai as an Example

SONG Xiao-li，HAO Zhi-jun，LIU Shu-chang
（School of Politics&Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China）

The relationship between urbanization and cultivated land is not only the development and protection of the problem and also is the key to the transformation of the relationship between urban and rural areas.Based on clarifying the urbanization evolution mechanism and the concept definition of urbanization，the urbanization mode in Qinghai town was analyzed.The results showed that in situ urbanization through the combination of agriculture and tourism，harmonious development，the interaction relationship between urbanization and cultivated land has been formed.Urbanization has a negative impact on the protection of cultivated land，the main reason is that the household registration system，land expropriation system and property rights system.In view of the Urban-rural Dual System in the short term can not be fundamentally changed，with the establishment of land use mechanism under the urban and rural linkage and management mechanism of human hook is the realistic choice for win-win.

Urban-rural integration；Urbanization area；Mechanism；Merging；Qionghai

F301.21

A

1008-1631（2016）04-0078-03

2016-03-24

海南省哲学社会科学规划课题［HNSK（ZC）15-4］；海南省自然科学基金项目（20157254）；海南大学2014年度青年基金项目（qnjj1441）

宋晓丽（1976-），女，山西沁源人，副教授，硕士，主要从事土地利用及土地产权制度方面的研究工作。E-mail：fans6590@163.com。