近代金融同业组织的社会治理功能透视及当代价值※——以成都银行公会为例

●王雪燕 任心甫 张 强

近代金融同业组织的社会治理功能透视及当代价值※
——以成都银行公会为例

●王雪燕 任心甫 张 强

当前我国社会的快速转型要求建立与其相匹配的社会秩序维系系统，创新社会治理势在必行。激发社会组织活力，发挥其在社会治理中的重要作用，是当前形势下创新社会治理机制的重要内容。如何发挥社会组织在社会治理中的重要作用，一方面我们可以借鉴发达国家的成熟经验；另一方面，可以追溯近代以来我国各类社会组织的相关历史，透视它们在社会治理中的功能，借鉴其中的经验。文章以民国时期的成都银行公会为例，考察其在地方社会治理中的功能，以管窥近代同业组织在稳定社会秩序中的重要作用，充分挖掘其当代价值。

同业组织；社会治理；银行公会；透视

当前，我国社会进入快速转型时期，空前的社会变革给社会进步发展带来巨大活力，同时也带来各种矛盾和挑战。要化解矛盾、解决问题、应对挑战，就必须深入推进社会治理变革，形成与社会快加速转型相匹配的社会秩序维系系统。党的十八届三中全会公报首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”是顺应当前形势的适然之策。所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。社会治理和社会管理虽然一字之差，却是很大的创新，它更强调政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，标志着理念上的重大转变。社会治理的主体不再是单一的政府行政主体，变成多个主体，其中包含各类团体组织。社会组织在社会治理中具有极其重要作用，激发社会组织活力，发挥其在社会治理中的组织、协调作用，是当前形势下创新社会治理机制的重要内容。如何发挥社会组织在社会治理中的重要作用，一方面我们可以借鉴发达国家的成熟经验；另一方面，可以追溯近代以来我国各类社会组织的相关历史，透视它们在社会治理中的功能，借鉴其中的经验。本文主要从历史的角度，以民国时期的成都银行公会为例，考察其在地方社会治理中的功能，以管窥近代同业组织在稳定社会秩序中的重要作用，充分挖掘其当代价值。

一、成都银行公会的历史回溯

南京国民政府成立后，为把民众组织的目标从“革命之破坏”转变为“革命之建设”，十分重视工商同业组织的建设与发展。1934年，成都结束“三军”共管混乱时期，川政开始统一，局势趋于稳定，成都的银行业缓慢发展起来。这时成都银行界的一些精英人物开始思考并筹划建立银行公会。1934年5月20日，中国、聚兴成、川盐、川康、美丰、重庆市民、四川地方7家银行联合召开银行公会成立大会，取名成都银行业同业公会。大会通过章程，成立委员会，选举胡浚泉为公会第一任主席。银行公会作为成都的第一个现代金融同业组织就诞生了。1934—1949年是成都银行公会存在和发展的重要时期，从川政统一，历经抗日战争、解放战争，直到中华人民共和国成立，成都银行公会黯然退出历史舞台，在此15年间，会员数量从最初的7家发展到1949年的50多家，其影响也从最初的“名不见经传”（抗战之前成都因偏安西南，经济金融都较落后，就全国来看，成都的金融同业组织社会影响不大，基本上处于“失语”状态。）到抗战期间的“声名鹊起”。十几年的成长，成都银行公会的组织管理及对外协调能力日渐成熟，社会影响持续增长，成为成都地区最重要的民间自治团体之一。作为社会组织，它在维护成都银行业利益、改进银行业务、推进金融业发展，特别是在抗战期间组织会员银行遵行各项金融法规、参与大后方的社会治理，保持后方安定等方面做出了重大的贡献。这在客观上推动了成都、四川乃至中国金融业的现代化进程。特别是作为地方社会组织，其在社会治理中的作用值得借鉴。

二、成都银行公会在社会治理中的功能透视

银行公会是连接各个会员银行与上级各主管官署之间的桥梁和纽带。对内负责制定行业规则，协调行业内部关系，维护经营秩序；对外负责协调会员与政府之间关系，传达主管官署的相关指令，协助政府对银行业进行管理，并在贯彻执行各项政策法令时向政府献策建言，表达行业的利益诉求，以维护会员银行的合法权益。

（一）成都银行公会的基本职责

1.制定行业规则。同业公会具有维护行业经济秩序的使命，民国《工商同业公会法》规定“工商同业公会以维持增进同业之公共利益及矫正营业之弊害为宗旨”。[1]因而，制定和执行行业规则既是同业公会的一项重要职责，也是现代经济运行的必然要求。1934年，成都银行公会参酌上海银行公会“业规”的格式、内容，仿行制定《成都银行业同业公会营业规程》15条，内容涉及会员银行的营业时间、例假日期、营业范围、营业准备金、利率、各种单据挂失止兑办法等方面[2]。内容详尽而严谨，对规范成都金融市场，促进银行业发展有重要意义。该“业规”作为各会员银行共同约定的规则，虽不具有法律效力，但作为由依法成立的商人自治团体——同业公会所拟定的一种准法律规范性质的行业行为规范，必然具有一定的权威性，对不规范的经营行为具有一定的约束力，从而有利于整个行业经营的合理性和有效性。当时的政府对金融市场监管能力不足，如果有个别银行存在不规范经营行为，遇到风潮极易产生牵一发而动全身的效应，从而影响整个行业的信用，营业规程的制定和推行起到了行业自律的作用，也在一定程度上规范了行业秩序，降低了金融风险。

总之，成都银行公会营业规程是从会员的整体利益出发而共同制定、共同遵守的行业规则，它维持了行业的公共利益，使行业的经济活动在一个自行制定、自行遵守的范围内运行，为降低金融风险发挥了积极作用。虽然规约的制定并不能够完全消除公会内部一些不法银行为了自身利益而破坏交易秩序的活动，但毕竟公会内部已经出现了一个名义上大家共同遵守的规范，有胜于无，所以其积极意义不可抹杀。

2.日常事务管理。1936年，成都银行公会重新修订了公会章程，第24条对公会应办的职务作了如下规定：“一、办理本会会员大会议决之事项；二、办理本会会员请求之事项；三、办理商会交办之事项；四、办理各业同业公会请托之事项；五、办理主管官署委办之事项；六、办理各级党部委托之事项；七、办理各团体请托之事项；八、办理合于工商同业公会法第二条所揭宗旨之其它事项。”可见，银行公会日常所担负的管理任务繁多而庞杂，既要对内组织、协调好会员之间的关系，共谋同业之发展，又要对外处理好自身与政府及其他团体之间的关系，为银行业发展创造良好的外部环境，以维护好同业的共同利益。下表是成都银行公会1946年下季工作报告，从中可以窥见公会需要处理的日常事务是十分繁重的。[3]

由上观之，银行公会作为银行同业的公共组织，是联系成都银行界的总枢纽。其日常管理事无巨细，发挥了宏观调控的作用，保障了成都银行业的有序运行。

（二）协调会员与政府之间关系

1.传达政府指令，加强行业监管。银行公会作为民间职业社团，它与政府联系的基础在于维系发展工商经济所必须的社会经济秩序。公会需要依靠政府的权力，维护一定的财产关系、市场运行秩序及银行的基本利益；政府也需要借助公会的自我组织、自我协调功能，保持社会经济秩序稳定，巩固自己的统治。双方相互倚重，并良性互动。1940年，值抗战非常时期，成都市粮价及其他日用必需品价格上涨较快，虽然原因多端，但不法商人的囤积居奇是推波助澜的主要原因。为了平抑物价，打击奸商，四川省政府要求全省各银行、合作社“绝对禁止购押米谷，如现屯米谷不报或再擅自购押抬价，一经查出，不论何人，除一律充公平粜外，并将该机关行户处以操纵市价扰乱治安之罪。”并组织工作人员前往各市场严密查拿投机奸商，依法惩治。为遵行市府指令，成都银行公会于1940年6月29日召集兼营仓库业务的各银行经理开会，要求凡有经营仓库业务的银行，将所有积存米谷数量及存放地点如实具报，幸勿延误。各行积极支持公会工作，自觉接受检查与监督，使公会顺利完成调查任务。此外，银行承做货物押款业务原属正当营业，但一些不法商人利用银行的此种业务将押款一再转期，以从事货物囤积的违法活动，如果听任不管，即有助长囤积居奇之嫌。所以，各银行除了检查本行有无积存米谷外，还应担当起防止不法商人利用银行从事投机活动的职责。银行公会要求各会员对其押款业务进行自查自纠，自觉检查是否有不法商人利用各银行进行投机活动。[4]成都银行公会通过自查自纠来加强行业自律，将政府管理与行业自律结合起来，既可以减轻政府部门的监管压力，又可以减少银行内部以及银行业与政府部门的矛盾和磨擦，增强了银行执行金融政策的积极性和自觉性。

2.维护行业利益，积极表达诉求。南京国民政府为加强经济统制，出台了相关金融政策、法令，这难免会给成都金融市场上长期处于“无法”可依状态的银行业带来不适之感，引起政府和行业之间的利益博弈，甚至引起双方的冲突。作为沟通二者之间关系的社会组织，银行公会就需要积极发挥其中观协调作用，一边引导会员银行遵守国家的各项政策、法令、法规，一边将各银行的意见反馈给主管官署，维护会员银行的合法利益。1934年12月8日，国民政府公布《印花税法》，要求将旧印花税票改为印有宝塔图样新式印花税票，并责成各省市县政府检查印花事务。1935年4月15日，成都市政府奉令要求各业严密检查“商民应贴印花之凭证已否贴足，及有无规避实贴，希图漏税情事”，并规定从4月16日执行。成都银行公会将市府训令转发给各会员银行，并积极宣传新印花税法及其实施规则，组织各银行认真贯彻执行。印花税关系国家税收，各银行遵章办理乃天经地义，但成都市政府在贯彻推行《印花税法》时，要求各行业一律从4月16日开始黏贴新式印花税票，这种“一刀切”式的做法，缺乏灵活变通，必然会给银行业带来一些利益上的损失。为维护会员的利益，银行公会召开临时会议，综合各家意见，呈文市府，要求予以宽限。银行公会代表银行业利益，强烈要求政府变通处理贴新式印花税票一案。几经努力，迫使四川省政府作出让步，同意“各银行帐薄、折据，如在四月十六日以后成立者，所贴系属旧花，应作无效，仍应补贴宝塔印花”，“以后所出本票、支票，准暂免贴印花，其送金薄、存款单及其他一切薄据，均应遵章购贴新花”，“在本年五月以前，各行手续未经完备者，豁免追究。如系五月一日以前，已失时效之单据，免予补贴处罚；如系五月一日以前成立之单据，除本、支票外，其未失时效而未贴印花者，始准从宽免罚，仍应补贴宝塔印花”。[5]上述政府对于银行本、支票的“暂免贴花”及对“手续未经完备银行”的“从宽免罚”，在一定程度上说明政府已做了些让步，使银行避免了更大的损失。这也在一定程度上说明银行公会在维护会员银行的合法利益上具有重要作用。

上述两点说明，银行公会作为政府和银行之间的桥梁和纽带，既要代表整个银行业对政府的工作给予理解、支持及贯彻执行，也要代表银行，负责与政府进行交涉，表达会员的利益诉求，并具备足够的谈判力，尽量维护会员利益，保证银行业健康运行。政府往往也会尊重银行公会的合理建议，满足其要求，尽量不损害银行的利益或将其损失降到最低限度。总之，银行公会发挥了银行业与政府之间的纽带作用：一方面代表会员利益，向上反映下情；一方面传达并贯彻政府法令，协助执行管理。同时，银行公会居中协调矛盾，可以使政府与银行之间的利益博弈处于一种“柔性”的状态，而不致引起激化。

（三）处理会员业内业外纠纷

同业公会的重要职责就是调解业内纠纷和业外矛盾，维护会员利益，保证行业健康运行。成都银行公会作为银行业的一个公共组织，处理业内、业外纠纷是它的一项重要工作。这一职责被写进成都银行公会的章程里，即“调解会员与会员或非会员间之争议事项”。成都银行公会主要依靠制定相关的规章制度来规范同业间的交易办法、银行与储户间的交易行为等。各项规章制度为处理同业纠纷提供了良好的制度保障。当然，作为社会组织，其力量是有限的。对于自己不能解决的问题只有提交给它的主管机构或相关职能部门，并协助其进行解决，以达到解决矛盾，维护同业利益的目的。

1.处理会员银行之间的债务纠纷。银行与银行之间因短期内资金不足而互相拆借是正常现象，但如果借方因资金周转失灵而停业，无法偿还借款时，就会产生债务纠纷。这就需要银行公会出面调停。1945年同为成都银行公会会员的信华银行与永美厚银行之间发生债务纠纷。同年1月15日，永美厚银行因资金短缺，要求信华银行施以援手，信华银行本着同业互助之义，当即借给649万元。但后来永美厚银行周转失灵，奉令停业，逾期无法还付信华银行，仅出具649万汇票一张，并请信华银行持向宜宾县银行兑收，以此作为永美厚银行拨还信华银行的借款。但当信华银行向宜宾县银行兑收时，宜宾县银行却以“本行与永美厚银行业于上年十一月底停止通汇，该项汇票事前未得该永总行通知”为由，拒绝付款。于是，成都信华银行再次函请成都永美厚银行“克日如数拨还”，但永美厚银行却称“已奉令停业，无款拨还”，要求信华银行迳向该行总行洽商兑收。万般无奈之下，成都信华银行只好请求银行公会秉公裁决。经成都银行公会一番斡旋，双方意见达成一致，即由永美厚蓉行所立宜宾县银行代为还款649万元，以后如有他人再向宜宾县银行通汇及支取该行存款情事，成都银行应有优先支取权。永美厚银行停业后，重庆银行公会组织债权团，对该总行债务进行清偿。于是成都银行公会又致函重庆银行公会，认为成都永美厚银行所负债务与总行的债务应“视同一律”，请重庆银行公会应将信华银行的债权加入重庆总行的债权团予以清偿，以维护同业权益。[6]经过成都银行公会的多方努力，重庆银行公会同意将信华银行的债权加入永美厚重庆总行的债券团进行清偿，终于使信华银行的债权有了着落，挽救了部分损失。

2.处理会员银行与其他商行之间的矛盾纠纷。1944年12月19日，永利银行成都分行正值营业之际，突遭身着便衣者十余人，持有晶华商行所出38万元支票一张，强行要求取款。但经查验该户并无存款，实为空头支票，故不能照付。该等取款人却不由理说，掏出手枪进行威胁，如不付款，将予以报复，后愤愤而去。次日，永利银行将所遭遇情形呈报银行公会。为彻底查处此事，以杜绝流弊，成都银行公会将永利银行所受遭遇转呈市监理官办公处核办，要求追查真相。后经调查发现该事为晶华商行派人所为，晶华商行原是永利银行成都分行的往来客户，以前存在业务关系，后因经营不当，歇业倒闭。空头支票一事实属晶华商行的敲诈行为。监理官办公处指令成都银行公会约集晶华商行负责人及银行公会理事长，齐集永利银行共同商讨此事。经过成都银行公会及监理官办公处的协力解决，决定对空头支票一事应遵照票据法有关款规定进行办理，但对晶华商行派人持枪威胁一事，要“严予查究”，以维护银行的合法权益。[7]揆诸上述事例，可以看出，成都银行公会在成都银行业内业外扮演着一个矛盾协调者的角色。它利用自己的社会角色处理业内业外矛盾、化解各种纠纷，远胜于会员依靠自身力量来应付和解决，有利于提高办事效率，维护会员正当利益及银行业信誉，增进同业间的团结互助，从而为维护成都的金融秩序、促进银行业的健康发展作出了重要贡献。

三、当代价值探析

近代以来，在现代民族国家的建设进程中，社会组织化的发展趋势愈益明显，各类社会组织纷纷建立。在众多的社会组织中，尤其以工商业者建立的以地缘、业缘为纽带的会馆、公所、同业公会和商会数量最多，影响最大，由他们构成的精英组织网络在近代中国地方社会治理中发挥了极其重要的功能。由上文对民国时期成都银行公会的社会治理功能的历史考查可知，成都银行公会的社会治理功能主要是通过监督、协商、游说、谈判等程序化、理性化的活动，在政府和银行、银行和普通民众之间充当桥梁和纽带，对因利益博弈引起的冲突起到了缓冲、减压的作用，成为地方社会治理中的一支重要力量。这对当前我们国家创新社会治理具有重要的借鉴意义。

当前,我国经济社会处于转型时期，市场经济的进一步发展要求转变政府职能、创新社会治理，形成与市场经济加速转型相匹配的社会秩序维系系统。然而，政府职能无论如何转变，都需要以起中介作用的社会组织作为载体。因为，社会组织自身的特性决定了它在政府与企业、企业与民众之间的中介作用，是承接政府职能转变的重要载体。所以，在新的历史条件下，要实现社会治理创新，就必须充分激发社会组织活力，最大限度调动各方面积极性，不断释放全社会的创造能量，努力提高社会治理水平。

激发社会组织活力是创新社会管理的重要内容。当前，我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、行业公会等，这些社会组织是社会治理的重要主体和依托。现在我国已经有50多万个社会组织，单从数量上看确实有很大的增长，但是人均数量在世界上还算很少的，而且一些社会组织质量不高，很多仍是“官办、官管、官运作”。在社会建设方面，要真正做到“市场能办的就放给市场，社会可以做好的就交给社会”，必须进一步激发社会组织活力。要正确处理政府和社会的关系，创新社会组织培育扶持机制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，充分发挥社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务等方面的重要作用。

当然，创新社会治理体制、提高社会治理水平是一项复杂的系统工程，要从各个方面进行长期不懈的努力。首先，要改进社会治理方式。要基于对政府与社会、政府与市场的关系的科学认识，对传统社会管理方式实行重大变革，实现社会治理方式的转变。按照《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变；要坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变；要坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变；要坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。其次，要建立健全体制机制。社会是一个复杂的系统，社会治理是一项复杂的系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，更不能顾此失彼、本末倒置，而要注重整体性、系统性、协调性，这就要着眼于建立健全社会治理的体制机制。要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制、畅通有序的诉求表达机制、便捷有效的心理干预机制、广泛覆盖的矛盾调处机制、坚强有力的群众利益保障机制等等，通过建立健全科学完善的社会治理体制机制，保证社会善治常态化、长效化。

[1]工商同业公会法（1929-08-07）.中国第二历史档案馆编.中华民国档案资料汇编第五辑第一编财政经济（八）[B].南京：江苏古籍出版社，1991.691.

[2]成都市银行业同业公会会员营业规程（1934）[Z].成都市档案馆104—1—188.

[3]成都市档案馆资料104—1—290[Z].

[4]成都市政府训令（社字第0322号）(1940-03-30)[B].成都市档案馆：104—1—234.

[5]成都市政府令成都银行公会(1935-04-27)[B].成都市档案馆：104—1—194.

[6]为准信华银行函请转函重庆市银行公会将该行债权加入债权团一案（1945-2）[B].成都市档案馆104—1—414.

[7]成都市档案馆资料104—1—414[Z].

2015-12-10

F832

A

1008-5947（2016）01-0046-05

2014年成都市哲学社会科学规划研究项目（编号：2014z48）的研究成果。

作者及单位：王雪燕，四川水利职业技术学院讲师，主要研究方向为中共党史；任心甫，四川水利职业技术学院教授，主要研究方向为马克思主义理论与思想政治教育；张强，四川农业大学政治学院教师，博士。（四川 成都 611231）

责任编辑 李 尚