江南农村“污染性缺水”防治之检察介入模型建构

2016-03-28 11:41章佳明沈小平徐悦陆永立
成都行政学院学报 2016年1期
关键词:排污权污染环境检察

●章佳明 沈小平 徐悦 陆永立

江南农村“污染性缺水”防治之检察介入模型建构

●章佳明 沈小平 徐悦 陆永立

农村用水的质量和水供给能力关乎农业、农民、农村之健康可持续发展。然而水乡江南的农村,其地表水系几乎到了“有水皆污”的境地。“污染性缺水”,是对现阶段江南农村“水供应”与“水需求”矛盾突显之现象的高度概括。通过对我国农村“污染性缺水”防治法律制度存在的缺陷,引出在立法、执法、司法三层面存在的问题,并根据问题防治过程中检察如何介入进行探索性模型构建研究。

污染性缺水;水污染;水短缺;农村;检察

一、我国农村“污染性缺水”防治法律制度存在的缺陷

(一)立法层面存在的问题

受城乡二元结构的影响以及经济发展方式的差别,现行的水污染防治法律的立法原则和指导思想多以城市为主,对农村的水污染防治工作的规定过于原则化,缺乏可操作性,尤其是对生活污水的法律规制需要加以完善。

另外,从整体上看,我国缺乏专门针对农村的专项水污染防治法,现行的相关规定多为上位法的附属条款。《水污染防治法》虽然在第四节对农村水污染防治做了原则性规定,主要涉及农药化肥的安全合理使用、畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水综合利用、水产养殖的合理投饵和使用药物以及农田灌溉水质标准,并未涉及农村生活污水,目前农村生活污水的防治仍然占据了农村环境问题的大部分,是未来立法中的重点。

(二)执法层面存在的问题

我国只是在最近修改的《水污染防治法》中才首次规定了“排污收费、超标处罚”的内容。与国外污染控制法相比,我国水污染控制法对违法者的制裁不是太严了,而是偏轻了。我国现行水污染控制法偏重于行政制裁措施,而民事制裁和刑事制裁明显不足。

从我国农村水污染防治的实际执行来看,政策和指导意见占主导地位,缺乏长效机制,由于历史原因和体制制约,政策在我国发展的各个时期和各领域发挥了不可替代的作用,主要源于政策的灵活性和时效性,但是随着改革的不断深入,法制建设的不断推进,主要依靠政策的管理和治理的缺乏长效性和稳定性弊端己日渐显现。

(三)司法层面存在的问题

相较于美国涉水污染犯罪的刑事制裁,美国的制裁措施主要有罚金和监禁,对严重的违法行为可以处以高达25万关元以下的罚金,或15年以下的监禁,或二者并罚。刑事制裁对象不仅包括违法排污者,还包括故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人。我国与之相比,其犯罪主体适用范围较窄,制裁严厉程度也较低。

二、检察介入“污染性缺水”防治模型之构建

对于目前我国针对农村“污染性缺水”防治法律制度的缺陷,需要针对我国国情,依据国内用水环境的变化和经济社会的发展,完善以《水污染防治法》为核心的相关法律制度。就检察机关而言,则是需要充分发挥法律监督者的各项职能,积极介入到“污染性缺水”防治实践中去。

(一)立足检察职能,惩处污染水资源犯罪行为

在检察机关的职能中,审查批捕和提起公诉两项职能在追究犯罪行为人刑事责任的过程中发挥着举足轻重的作用,但长期以来,刑法没有专门规定普通污染环境犯罪,只有当发生重大环境污染事故时,才作为刑事犯罪处理。“重大环境污染事故罪”经《刑法》(修正案八)修正后,罪名转换为“污染环境罪”,其犯罪构成要件也发生重大改变,其中,最突出的改变是,将“发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”修改为“严重污染环境的”,透过这一转变,法律的关注点直接由“公私财产或者人身伤亡”转移至“环境”的“严重污染”,这是本罪法益的转变,也是顺应国情和保护社会、环境和谐发展的表现。此次修改及“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的实施对生态环境的保护意义重大,其扩大了本罪的适用范围,降低了入罪门槛,从而有效加大了对污染环境犯罪行为的打击力度。

(二)涉水资源的污染环境罪及除违法排污者以外的,故意伪造、谎报法律规定上报(保存)的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人的犯罪构成再研究

1.涉水资源的污染环境罪构成要件再研究

虽然污染水资源的犯罪包含于污染环境罪,其犯罪构成要件也为传统“四要件”,但针对“污染性缺水”自身的特点,有必要单独列举出来对“四要件”再研究。

一是对于涉水本罪的犯罪主体而言,为刑法上的一般主体,既可为自然人主体,也可以是单位犯罪主体。在这里,本文认为自然人犯罪主体较容易把握,只要达到了刑事责任年龄、且已经具备刑事责任能力的自然人,即可明确列入主体范围,在此不作赘述。需要着重分析的是,在检察实务中,涉水资源污染的犯罪,其行为主体往往为单位,例如2013至2014年间我国的部分重大水污染事件,其中,山西长治苯胺泄露事件、昆明东川小江“牛奶河”事件、贵阳南明河污染、华北地下水污染、广西贺江水污染事件等,都能看到化工污染物和单位排污的影子,危害结果也一般与其生产、经营规模呈正比。而且单位犯罪主体的刑事责任承担呈双重性特点,即追究单位刑事责任的同时,有时还需追究相关自然人的刑事责任。因此,明确涉水资源污染的单位犯罪主体尤为重要。

首先,必须明确,能够成为涉水资源污染犯罪主体的先决条件是必须依照《刑法》第三十条的规定,为公司、企业、事业单位、机关及团体;其次,需经法定程序成立,这就要求检察机关在刑事检察的过程中,对于那些法律禁止设立、非经法定程序自行设立的组织排除于单位犯罪主体之外;再次,单位犯罪主体必须具备单位名称、场所、财产、管理机构和运作系统,并能体现单位意志,而非单位“面纱”下的自然人行为;最后,对于已被撤销、关闭、破产、解散等取消单位资格的组织,亦不能为犯罪主体。

二是对于涉水本罪的主观方面而言,根据刑法中的主客观相统一原则,只有当犯罪主体主观上有故意或过失,产生危害、污染水资源的行为,以因果关系造成危害结果才可以构成涉水资源的污染环境罪。对于理论界提出可以将严格责任制原则写入本刑法条款的尝试,本文认为不甚妥当,因为严格责任制是基于民事侵权理论而提出的,只要存在危害结果和行为因果关系就可确定责任主体,与主观方面构成要件相割断,此与刑法理论的基本理念不符。另外,在水污染防治领域,防治手段应更多依赖于经济、市场、行政、管理调节及软法规制,刑法只是最终的惩罚手段,如若运用严格责任制入刑法,必然会因打击面过大而影响单位在正常生产、运营过程中过分害怕涉嫌污染犯罪而“如履薄冰”,进而阻碍经济发展大局。

对于涉水本罪的犯罪客体而言,我国学界和实务界的观点较为统一,一般均认为是指受刑法之保护但被犯罪行为所侵害的社会关系。但涉水资源污染环境罪其犯罪对象为水资源,其犯罪行为区别于刑法分则其他章节罪名那样直接作用于社会关系中的人或物。本文认为,本罪的犯罪客体,可确定为因危害生态系统中的水资源,进而间接侵害人类可持续生存权和发展权之法益。

对于涉水本罪的犯罪客观方面而言,从目前刑法中可以归纳得出:基于人类活动,通过排放、倾倒、处置等行为,使物质或能量进入水体,致水体自净能力减弱或丧失,并以因果关系的形式,影响或破坏生态进而侵害人类可持续生存和发展的结果。从刑法角度看,污染环境罪是实害犯。但水污染的危害结果往往具有很强的滞后性,一些隐性危害甚至可能数载、十数载甚至更长时间后才会显现结果,故本文以为,涉水资源的污染环境罪引入危险犯的理念具有可行性,只要行为人污染水资源的行为有侵害法益之危险,即可运用污染环境罪。

2.除违法排污者以外的,故意伪造、谎报法律规定上报(保存)的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人的犯罪构成再研究

但无论是对自然人或单位犯罪主体,污染环境罪的规制范围一般仅局限于违法排污的主要责任人,而对于排污过程中故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的次要人员,包括此过程中涉及的企业、单位职员或国家工作人员,在检察实务中鲜有被提起公诉者,而国家工作人员一旦被立案侦查、审查批捕、提起公诉,也只能用贪污贿赂、渎职罪名规制,无法直接适用污染环境罪条款。因此,刑法可以探索将第三百三十八条的罪名扩大犯罪主体范围,借鉴美国经验,将排污过程中故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人也纳入本罪的规制范围,而涉及到国家工作人员同时存在职务犯罪行为的,亦可与污染环境罪数罪并罚,以彰显生态可持续和人类社会可持续之法益的平衡。

(三)村村之间排污权交易及检察介入探索

1.村村之间排污权交易之初探

服务型政府主要是通过非强制性的柔性手段实现的,公法私法化(如在环境管理中以排污权交易方式取代排污罚款和排污费强制征收)就是柔性手段之一。

国务院办公厅于2014年8月6日发布了《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《排污权交易指导意见》),明确了排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。而排污权交易则是允许这种权利像商品那样被买入和卖出,以此来进行污染物的排放控制。但排污权交易在我国目前处于试点阶段,2007年试点至今虽然取得了一定进展,国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立,但总体来说还是处于起步阶段,仅仅存在少量的个案,在立法层面有关于排污权交易的相关法律更是尚属空白。本文认为,域外的排污权交易相关法律已成体系,如美国等,且成效显著,我国虽然单独构建排污权交易法律体系的时机尚不成熟,但可以借鉴域外经验,结合我国实际情况,将水污染物的排污权交易相关法律先纳入我国《水污染防治法》内,充分运用市场经济运行原理,用私法化之公法来柔性控制江南农村的“污染性缺水”。

结合《排污权交易指导意见》的内容,本文认为,可以从控制交易范围的角度对江南农村的水污染物排污权主体进行限制。《排污权交易指导意见》规定:涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行;工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易。那么在同一流域的基础上,可以以行政村落为单位,以该行政村落中工业、农业、生活污染源的情况为一个整体,制定本村落水污染物总量控制,然后村与村之间,在不破坏“同一流域”原则和“工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易”原则的基础上,由镇级或市级搭建涉水污染物的排污权信息平台和交易市场。

2.村村之间排污权交易检察介入之初探

检察机关作为法律监督机关,在涉排污权交易相关法律实施后,可以探索从执法监督和职务犯罪惩处两方面介入村村之间排污权交易。

首先,检察机关可针对环保等部门的行政执法进行监督。由于涉水污染物排污权的公平交易需要在环保等部门强化对排污单位的监督性监测,加大执法监管力度,充分、精确掌握排污数据的基础上进行,并能够对超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位,要依法严肃处理,并予以曝光。那么,对于行政执法中的违法行为、不作为或乱作为,进而损害环境公益或公平交易,检察机关可以尝试通过诉讼方式督促行政执法部门履行职责。

检察机关以“行政不作为”的诉由起诉环保局履行职责,这是2014年发生在贵州省金沙县的一起案例,该案中检察机关针对环保局已属于逾期缴纳排污费的企业,未进行逾期处罚的行为,采取诉讼方式督促行政部门依法履职,效果显著。这是检察机关作为原告对行政执法行为进行法律监督优秀经验,值得借鉴。

检察监督的范围可以包括常规执法、排污权交易、排污费收入管理、排污许可证发放和行政自由裁量权行使环节等多个环节。

其次,检察机关可针对排污权出让收入管理中的职务犯罪进行惩处。根据《排污权交易指导意见》,排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取,全额缴入地方国库,纳入地方财政预算管理。排污权出让收入统筹用于污染防治,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。检察机关可以有针对性地开展排污权出让重点环节职务犯罪预防工作,并且加强与财政、审计等部门的信息互动和犯罪线索收集力度,惩治涉水污染物排污权出让收入管理环节中的职务犯罪。

(四)涉农水污染治污项目的职务犯罪预防

学界和实务界对职务犯罪的定义指的是国家工作人员利用职务上的便利,非法牟取经济利益,或者不履行职责、不正确履行职责,妨害国家对职务行为的管理活动,依法应受刑罚处罚的犯罪行为的总称。

以江南“五水共治”为例,农村污水入管网、圩区建设、河道清理等许多工程建设项目在进入农村正式开工前必须进行招投标。为了使招投标的过程更加阳光化,远离腐败,由检察机关职务犯罪预防部门通过运用全国检察机关联网的行贿犯罪档案查询系统对项目投标企业进行行贿犯罪档案的查询,甄别有行贿记录的企业,构建社会诚信体系,提高行业准入门槛,遏制贿赂犯罪,预防职务犯罪,同时降低工程项目建设领域官商勾结、权钱交易的几率,在具体实践中发挥着重要作用。

(五)我国检察机关作为环境污染公益诉讼主体的探究

从法律条文中寻找人民检察院作为环境污染公益诉讼的诉讼主体的依据,笔者明显觉得有种“无迹可寻”的感觉,找到的只言片语也多为原则性的规定。比如现行法律中《民诉法》第五十五条规定了,《宪法》第十五条第三款和第十二条第二款的规定,以及《人民检察院组织法》的第四条规定。笔者认为,这种原则性的规定,其实只是比较抽象地将检察机关归入了诉讼主体,但不能因此而否认人民检察院的诉讼主体资格。据此认为作为国家法律监督机关,检察机关有责任也有义务对侵害国家利益以及社会公共利益的民事违法行为提起诉讼,这既是它的重要职责,也符合宪法精神。

为了使检察机关作为环境公益诉讼主体,包括涉及水资源的环境污染公益诉讼的诉讼主体更具操作性,各省、市都积极通过规范性文件来支持检察机关提起公益诉讼。比如浙江省《关于积极运用民事、行政检察职能加强环境保护的意见》,重庆市《关于试点集中办理环境保护案件的意见》,嘉兴市《关于环境保护公益诉讼的若干意见》等。从我国现阶段司法实践来看,检察机关作为诉讼主体,其胜诉率较高。据中华环保联合会不完全统计,我国各级法院近年来己经受理环境民事公益诉讼至少17起,其中人民检察院作为原告的有6起,并均已胜诉。

笔者认为,检察机关作为涉水资源污染公益诉讼,乃至环境公益诉讼的诉讼主体,有其自身的明显优势:一是《宪法》和《人民检察院组织法》的立法精神就是要求人民检察院以法律监督者的身份维护国家公共利益;二是人民检察院在《检察官法》的施行下,检察人员法律素养明显提高,具有专业的法律、诉讼人才;三是检察权对司法权和行政权具有制约作用,当权力行使不当时,检察机关就可以通过起诉、督促、建议等方式进行监督,保证行政执法的合法平等性,从而有效地维护公共利益,人民检察院内部的民事行政检察部门更是经验丰富;四是“检察机关享有法定公权力,是国家的监督机关,司法上具有独立性,不受外界的影响,监督法律的正确有效实施是其重要职责”;[11]五是通过加大对污染环境罪的追诉力度,追究犯罪行为的法律责任,其环境刑事公益诉讼的影响力更大;六是人民检察院作为国家机关,精力,人力和物力相对更有保障。

[1]阎道宏.我国水污染防治法律制度研究---以美国水污染防治法律制度为借鉴[D].吉林:吉林大学硕士学位论文,2011:10.

[2]贾小虎.我国农村水污染防治法律制度研究[D].陕西:西北农林科技大学硕士学位论文,2012:21.

[3]王晓冬.中美水污染防治法比较研究[J].河北法学,2004,22(1):132.

[4]张永进,彭嫚丽.检察机关参与环境公益诉讼的理论与实践[J].上海政法学院学报(法治论丛),2011(5):115.

[5]别涛.环境公益诉讼立法的新起点---《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论(双月刊),2013(1):103.

[6]徐敬文,毛燕.论检察机关提起公益诉讼[J].中南大学学报(社会科学版),2008,14(6):782.

[7]江伟,段厚省.论检察机关提起公益诉讼[J].现代法学,2001(6):19.

2015-12-10

D922.683

A

1008-5947(2016)01-0034-04

作者及单位:章佳明,浙江省平湖市人民检察院办公室科员、书记员,主要研究方向为刑法、民法;沈小平,浙江省平湖市人民检察院检察长、检察员,主要研究方向为刑法、刑诉法、政务管理;徐悦,浙江省嘉兴市秀洲区人民检察院公诉科科员,主要研究方向为刑法、刑诉法;陆永立,浙江省平湖市人民检察院副检察长、检察员,主要研究方向为民法、民诉法、社会综合治理。(浙江 平湖314200)

责任编辑 王承云

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