进一步落实人大预算权力强化新《预算法》约束力

●朱俊立

进一步落实人大预算权力强化新《预算法》约束力

●朱俊立

新《预算法》的颁布实施，体现了现代财政制度以法控权，激励政府公正、高效率地履行公共财政受托责任的实质。新法对制度的创新性突破，在以下方面赋予了各级人大预算权力：全口径预算，预决算公开透明，人大对预算、预算调整、执行、决算的审查监督，地方政府性债务，财政转移支付，跨年度预算平衡制度，法律责任问责机制。只有保障人大的预算权力，才能实现预算权力制衡，做到预算公开，依法预算，强化新《预算法》的约束力。

《预算法》 预算权力 各级人大 法律责任 监督

2015年1月1日，新《预算法》正式施行，把政府从预算管理者变为管理对象，开启了“控制和规范公权力”的现代预算制度新纪元。新《预算法》的颁布实施，标志着政府落实“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标迈出了实质性的一步。十八届三中全会决定明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，现代财政预算制度是民主、法治、科学、规范、透明、高效的现代财政制度的集中体现。新《预算法》开宗明义立法目的，体现了现代财政制度的本质：社会公众为了获得政府提供的公共服务而让渡了一部分社会资源，交由政府支配，政府与社会公众之间是委托—代理关系，公共财政的主权在民。现代财政制度的具体实践方法是构建一套法律制度，以法控权，规范政府的财政收入与支出行为，激励政府公正而有效率地履行受托责任。本次《预算法》的全面修正，就是要按照提升国家治理能力的要求，建立全面规范、公开透明的预算制度，确保预算成为约束、规范政府各项收支行为的手段。要做到“以预算法定来约束政府预算行为”，就必须确定预算公开、预算权力制衡的现代法治预算标准，来保障人大的预算权力，才可以针对政府的预算权力进行有效的控制，达成公共财政的本质意义，实现国家治理体系和治理能力现代化目标。

一、议会享有预算权力的理论脉络及其制度形成回顾

在我国，人民代表大会是代表人民行使权力的机构，类比西方国家，其法律地位相当于议会。西方国家的议会争取预算权力、以预算法定来约束政府预算行为的历程，贯穿于现代财政制度形成的全过程。我国新修订的《预算法》，旨在控制和规范政府收支行为，只有保障人民代表大会的预算权力，才能够依据预算法定来约束政府的预算行为，建立现代财政制度。从西方国家议会争取预算权力的理论发展脉络和实践轨迹中，可以借鉴我国人民代表大会与政府预算权的配置边界，通过构建人大与政府预算权力的制衡机制，保障新《预算法》的约束力。

（一）议会享有预算权力的理论基础

1、天赋人权、主权在民、社会契约论思想。格老秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克、卢梭等思想家们的思想继承、融合与创新，集大成于卢梭1762年发表的《社会契约论》，卢梭提出了“天赋人权和主权在民的思想”，认为政府和社会公众通过签订社会契约，形成了“委托—代理”关系，从而奠定了现代财政制度关于“社会公众享有预算权力”的理论基础：政府获得并支配财政收入的原因是受托于社会公众，公正、均等化地供给公共服务。因此，财政预算权应由社会公众享有，议会是由全体公民选举产生的，代表人民行使预算权的机构，对政府的财政活动提出公开、透明、公正、效率等要求。西方国家议会争取预算权力的过程也是现代预算制度得以确立的过程。

2、法治和分权理论。亚里士多德认为，由于人有感情，就会因主观偏见而不能做到公正、平等，导致政治腐化，因此，法律约束才是最好的统治方法。孟德斯鸠继承了亚里士多德的思想，赞同洛克关于人类自由是政府予以实现的最高目标的观点，并创新发展了洛克的思想，于1748年出版《论法的精神》，认为只有法律才能保障人民的自由权利，主张法治与分权。法国的《人权宣言》和美国的《独立宣言》就是践行了孟德斯鸠“论法的精神”，由此，形成了现代财政制度的法理和宪政基础，确立了法治规范、完整透明、监督制衡、分权治事等现代财政制度设计的基本原则，在实践中表现为议会和行政权之间的预算权力博弈。在我国则体现为人大和行政机关之间的预算权力配置问题。

3、税收中性、有限政府、廉价政府的财政思想。市场经济理论为现代财政制度奠定了有限政府、廉价政府的财政思想基础。亚当·斯密于1776年出版《国富论》，系统阐释了市场机制是资源配置的基础，政府只能发挥补充作用，由此形成了西方国家限制政府经济支配权力扩张的传统。为了解决经济危机，1936年，凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》，政府由此获得了进行宏观经济调控的合理性，逐渐形成了资源配置的政府—市场—私人三维制度空间，但斯密的经济自由主义思想仍然主导着西方市场经济制度，“税收中性、有限政府、廉价政府的理念”体现于小政府、大社会的制度安排；议会对政府经济支配权的限制，始终是现代财政制度重要的内容。

综上所述，现代财政制度“以预算法定来约束政府预算行为”的立法宗旨得以实现，应归功于“议会代表社会公众享有预算权力，与政府形成监督制衡、分权治事的制衡关系，限制政府扩张”的理论体系的形成。

（二）现代预算制度确立的过程也是议会争取预算权力的过程

1、英国现代预算制度的确立。英国政府财政支出的制度化建设在18世纪初期由议会推行。军费开支和民生项目支出都实现了制度化，议会不但要详细审议各项军事拨款，而且争取到了对王室年俸中的项目进行详细审查的权力。从1760年开始，财政大臣要向议会提交预算草案，请求议会批准；1789年，议会通过《联合王国综合基金法案》，规定所有的财政收入都要纳入综合基金之中，一切财政支出都必须从综合基金中拨付；1816年，联合王国综合基金形成，人类历史上第一部完整的政府预算诞生；1832年，英国国会通过法令，规定财政大臣每年必须向国会提供全部“财政收支计划书”，并由国会批准。至此，英国建立了具有现代意义的政府预算法律框架和制度体系。

2、美国的现代预算制度。美国的现代预算制度确立于1890—1920年间，美国历史上称为“进步时代”的时期。在财政收入方面，通过了宪法第16条修正案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”，建立了所得税作为主体税种的现代税收制度。在财政支出方面，1908年，纽约市率先推出了现代预算，在将各级政府的活动通过预算收支“一览表”向社会公众公开的同时，也实现了政府内部的统一集中领导，提高了政府整体运作效率。成功的地方政府预算改革，敦促美国联邦政府改革预算，联邦政府于1921年通过《预算和会计法》，赋予总统公共政策的发起者和财政领导人的权力，负责制订政府的年度财政计划；同时，议会建立独立的总审计办公室，主管稽查政府预算活动，美国现代财政预算制度得以确立。

可见，现代化的预算制度就是要规范和约束政府的财政收支行为，保护公民的合法财产权不受侵犯。根据我国宪法，各级人大是依法约束各级政府行政权力的立法机构，新《预算法》要能真正发挥监督、规范政府预算行为的功能，关键在于要落实法律赋予各级人大的预算话语权，落实各级人大在预算编制、审批、执行、调整、决算审查中享有的监督权。

二、新《预算法》的制度突破与创新是通过赋权人大来实现的

新《预算法》为落实预算制度现代化而作出的创新性贡献突出体现在以七个下方面：一是构建全口径预算体系；二是建立预决算公开透明制度；三是加强和改进人大对预决算的审查监督；四是允许地方政府有条件地发行债券，严格规范地方政府性债务监管；五是完善规范财政转移支付制度；六是建立跨年度预算平衡制度；七是建立了违反预算法律责任问责机制。这七个方面的制度创新，都是通过向人大赋权来实现从“政府管理预算”向“人民监督政府预算行为”的转变。

（一）全口径预算法治化

新《预算法》规定“政府所有收入和支出纳入预算”，这是中国特有语境——全口径预算的含义。实现全口径预算是规范政府财政权力的前提条件，只有将政府所有收支都纳入预算管理，才可能实现对政府财政权力的法律控制，最终实现和保护公民财产权利。全口径预算从财政政策上升为法律规定，赋予了各级人大参与配置政府所有收入和支出的权力。

（二）公开透明的预决算制度

新《预算法》第1条、第14条、第32条、第44条、第45条、第89条、第92条，都涉及了预决算公开透明的规定。首先，规定了预算公开的范围。要求除了国家规定保密内容，所有预算活动都应当公开；其次，确定了预算公开的时间。要求所有预决算报告、预算调整、预算执行情况报表应在各级人大及常委会批准后20日内向社会公开。最后，明确了公开的主体。即预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及报表，由本级政府财政部门负责公开；部门预算、决算及报表，由各部门负责公开。新《预算法》对预算公开范围、时间和主体给予了明确规定，由此可让人大等相关机构及公众及时获得预算过程中的相关信息，并参与其中，真正做到对财政活动的监督。

（三）建立人大对预算、预算调整、执行、决算的审查监督机制

新《预算法》在总则部分，第14条明确规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”，赋予了人大、社会公众监督政府预算全过程的法律依据。新《预算法》进而在预算编制部分第41条至46条，预算审查和批准部分第47条至第52条，预算调整部分，第67条至73条，决算部分第77条至82条，预算监督部分第83条至86条，明确规定了各级人大参与预算的权力，通过建立人大对政府预算的审查监督机制，向社会公众公开预算分配的标准、依据以及结果，从而来依法约束政府的预算行为，切实保障人民的监督权、知情权以及参与权。

（四）赋权人大，严格规范监管地方政府性债务

新《预算法》第35条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”新法进而规定各级政府依法举借债务要报法律规定的各级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会批准。以使地方政府举债行为在法律规范下进行，为防范和化解地方政府债务风险提供了有效的法律制度保障。

（五）完善财政转移支付制度

新《预算法》第16条规定：“财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。”新法进而明确规定，以一般性转移支付为主体。专项转移支付只用于特定事项，取消配套资金，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。这一法律规定，赋予了人大约束政府采用科学、规范的一般性转移支付方式分配资金的权力。

（六）变革人大重点审查收支平衡的制度，建立跨年度预算平衡制度

新《预算法》第32条规定“应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要编制预算”；进而在附则第97条规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。”至此，新《预算法》构建起了以超收收入报批机制、中期财政规划、政府综合财务报告制度为支撑点的跨年度预算平衡制度。这有效解决了原来按旧《预算法》规定，人大预算审查以收支平衡为重点，并要求预算收入征收部门完成上缴任务，造成预算执行“顺周期”的问题。

（七）建立了违反预算法律责任问责机制

新《预算法》的第10章专门规定了法律责任。原来的法律，只对三种预算行为作了法律责任的规定，新法对4个方面、18种情况负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任和给予处分作出了法律规定。第96条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这赋予了各级人大问责和责任追究方面的实际权力。

总之，新《预算法》是对原有《预算法》的全面修改，在全口径预算、预算公开透明、地方政府债务、转移支付制度，以及预决算编制、审查和批准、执行和调整，各方面均对赋予各级人大预算权力作出了回应。我国现代预算制度的建立过程，是人民代表大会代表人民享有预算权力的过程。

三、进一步落实新《预算法》赋权人大的预算权力的建议

新《预算法》赋权人大，体现了《预算法》公共预算和法治预算的特质。但还需完善一系列配套制度，细化各项规定，来强化人大获得的预算配置权。

（一）设置专业的人大预算审议机构

目前，我国人大的机构设置中，常设机构只有预算工作委员会，在审议预算时无法提出专业性建议，缺乏监督能力。要构建参与式预算，“在技术化领域，通过专家介入实现决策的科学性；在价值选择领域，通过普通民众的参加以求正当化的实现。”因此，我国人大要更好地履行监督义务，应该建设专业化的预算审议机构：一是由具有评估和审计专业特长的专职工作人员来建立预算评估机构，在专职人员统筹和监督该项活动的前提下，可以向市场购买该项公共服务；二是成立由专家组成的顾问委员会，实现决策的科学性；三是设立专门的信息资讯机构。信息的可靠性是科学预算的必要条件，人大应重视资讯的储备和运用，主动介入预算全过程。信息资讯机构要为人大代表提供不受外界干扰、已经进行过独立筛选的资讯。

（二）重新界定财政收支预算管理法律体系，落实全口径预算法治化

新《预算法》规定，政府所有收支应当纳入预算，即实行全口径预算管理。但新《预算法》没能有效对接财政收入形式和预算资金管理形式。突出表现在以下三个方面：一是由于非税收入预算管理仅限政府性基金、国有资本经营收入，而非税收入还包括国有资源、资产有偿使用收入、以政府名义接受的捐赠收入等，导致了一部分非税收入仍然脱离于预算管理；二是将性质相同或类似的财政收入分别纳入不同的预算。例如，排污费、水资源费、三峡移民专项等专项收入都具有政府性基金的性质，而国有金融类企业经营收入则具有国有资本经营预算性质；三是新《预算法》第9条扩张了政府性基金预算的范围，已远大于政府性基金财政收入的范围。

要解决以上问题，把全口径预算法治化落到实处，需要重新合理界定财政收支预算管理法律体系，具体为以下三个方面：一是提高国有资本经营收入的预算比例，扩大国有资本经营预算的范围；二是明确复式预算体系功能定位，将性质相同和相近的收入项目纳入同一预算；三是限缩政府性基金预算范围。政府性基金预算是非税收入预算的子集，因此，应当将政府性基金预算纳入非税收入预算。

（三）细化预决算公开透明制度

根据新《预算法》第32条、37条，第75条的相关规定，无论是基本支出还是项目支出在编制预、决算时均应按其经济性质分类都应编列到款。而第46条却规定“本级一般公预算支出，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”，也即项目支出不要求编列到款。以上规定的实质是：编制预算和决算时均规定一般公共预算支出无论基本支出还是项目支出均应按其保障能分编列到项，按其经济性质分类编列到款，在报送人大审查和批准时却只要求基本支出按其经济性质分类编列到款，这无疑弱化了人大对预算编制的监督。为了真正落实《预算法》赋予人大的预算权，就应该将政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，接经济分类公开政府预决算和部门预决算。

（四）明确规定人大对预算审议文本的修正权并规定重审程序

首先，新《预算法》赋予人大预算、预算调整、执行、决算的审查监督权，那么，就应进一步明确人大的预算修正权。人大在审查过程中的责任是充分听取人大代表和各界意见，赋予人大对预算支出用途的修正权，有利于政府更广泛、更民主地开展预算工作。其次，新《预算法》赋予人大预算、预算调整、执行、决算的审查监督权，那么，预算就有可能被否定。但新《预算法》仍旧没有对预算被否定后如何启动重审程序作出规定。在《预算法》实施细则中应就如何启动重审程序作出规定。

（五）建立人大对地方政府性债务的监管机制

新《预算法》使地方政府性债务合法化，相应地，人大必须跟进监管。监管的内容应包括举债主体、方式和规模，举债的用途，举债的偿还及风险防控。具体的技术方法为：设立政府债务会计，编制政府资产负债表，建立政府综合财务报告制度。监督机制为：评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。督促政府制定应急处置预案，建立惩罚机制，追究相关人员责任。

（六）建立公开透明的专项转移支付运作机制

新《预算法》就专项转移支付制度作出了较为详细的规定，专项转移支付只为特定政策目标而设置，在市场机制能够发挥作用的领域，不得设置专项转移支付资金。已经设立的专项资金，必须有相应的退出机制。目前我国专项转移支付项目的公开程度非常有限，要实现新《预算法》的专项转移支付相关法律规定，一个有效的方法是按照预算公开的要求，除了涉及国家机密外，公开专项转移支付项目包括项目的设立、资金分配、使用、管理和绩效评价等各个方面的信息，使人大能够有效监督资金的决策和支出运作。

（七）建立跨年度预算平衡制度

建立跨年度预算平衡机制，是一项复杂的工作。各级人大应适应新《预算法》的要求，重点做好以下工作：建立3年滚动财政规划对年度预算约束的监管机制；要求各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容；将地方政府一般债务规模纳入限额管理；建立预算超收收入安排使用的监管机制。

（八）建构纳税人诉讼制度，落实法律责任问责机制

新《预算法》的问责规定缺少刚性，对于承担刑事责任的规定有些笼统而模糊，对于人大应发挥什么样的作用，也没有具体的规定。应建构纳税人诉讼制度，完善预算司法化制度，保障纳税人对财政支出与收入决策过程的有效参与、充分的知情及要求法律对不正当的财政决策予以调整的权利。我国民事诉讼法规定，只有检察机关和社会团体可以作为公益诉讼的起诉方。要建构预算司法制度，首先，要引进纳税人诉讼和居民诉讼，加强对预算的外部监督和社会监督；其次，政府在预算收支中的任何行为，都应当具有可诉性。

新《预算法》实施一年有余，这是我国政府治理制度和治理能力的巨大进步。但是执法难于立法，应对新《预算法》在执行中存在的困难保持清醒的认识，坚持推进人大享有预算权力的制度化建设，细化各项法律规定，落实人大的法定预算权力，才能强化新《预算法》的约束力。■

（本文获得2015年度教育部西部和边疆地区规划基金项目〈15XJA790007〉的资助）

（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）

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5.黎江虹.2015.新《预算法》实施背景下的预算权配置[J].税务研究，1。

6.杜坤.2015.全口径预算实现的法治化进路——以新《预算法》第4、28、55条为线索[J].地方财政研究，1。

（本栏目责任编辑：尹情）