残疾人就业能力理论及其政策演进*

■冯敏良高扬

残疾人就业能力理论及其政策演进*

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劳动权是每个公民的基本权利，就业是残疾人融入社会的关键，推动并实现就业是对残疾人群体最佳的福利供给。劣势集聚导致残疾人丧失参与市场竞争的议价能力，缺乏实现自由意志能力的“积极自由”。就业能力理论以就业能力为关注焦点，以提升就业能力为政策设计的主旨，契合当下流行的“积极福利”的思想。随着社会和文明的进步，对残疾人就业能力的认知经历了无就业能力、低于健全人的就业能力和与健全人就业能力相当三个阶段，残疾人就业的政策实践也随之从生存保障型经由社会融合型向权利保障型转变，并逐渐以就业能力理论为指引，将残疾人就业政策的重心放到“可行能力”上，通过以就业能力为中心的能力给付实现残疾人的增能赋权。

就业能力；残疾人；政策演进

1 问题的提出

根据西方就业理论的演进历程，就业理论可划分为传统就业理论、近代就业理论和现代就业理论三个阶段。以马歇尔和庇古为主要代表的新古典学派就业理论认为，资本主义社会不存在大规模的生产过剩和失业，有的仅是暂时自愿性失业和摩擦性失业，认为通过市场机制自动调节劳动供求关系能实现充分就业，因此，极力主张自由放任的经济政策，反对政府干预经济。然而，20世纪30年代爆发的世界性经济危机打破了传统就业理论鼓吹的“充分就业”神话，使以凯恩斯为代表的近代就业理论走上历史舞台。凯恩斯就业理论认为，由边际消费倾向递减、资本边际效率递减和货币流动偏好所决定的社会有效需求不足必然会导致失业[1]，只有依靠国家政策的干预，才能刺激投资和社会消费，进而增强社会有效需求并扩大就业。20世纪70年代，资本主义社会严重的滞胀危机使极力倡导国家干预的凯恩斯主义走下了神坛。面对现实困境，以现代货币主义、供给学派等为代表的现代就业理论认为，要保持市场机制和国家干预的平衡，过度依赖市场机制追求充分就业和过度依靠国家干预扩大就业都是不可取的。

然而，无论是传统就业理论还是近代或现代就业理论，均是以健全人为主体和主流社会为研究对象和实施范围的，未能很好地顾及以残疾人为代表的特殊群体的就业问题。全世界有超过10亿人带有某种残疾[2]，约占全球人口的15%。残疾人与健全人一样，都是社会财富的创造者，推动并实现残疾人就业是对残疾人群体最好的福利供给，也是实现“平等·参与·共享”的最有效方式。然而，在现代就业理论体系中，论及残疾人就业议题的并不多，就业能力理论就是其中为数不多的一个。

2 就业能力理论

主流经济学家认为，在充分竞争的劳动力市场下，由劳动力的供求关系共同决定、基于劳动者和雇主双方自由选择的就业活动是公正的。但美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主费尔普斯并不认同这一观点，他坚信真正的社会公正应该能让全体社会成员融入社会经济生活，尤其是那些处于社会边缘的人，也能参与主流社会的中心活动和正式商业经济活动。劳动权是每个公民的基本权利，就业是弱势群体融入社会的关键，如果任由市场机制自由选择，那么那些边际生产率低于均衡工资率的人往往会被市场淘汰，这种市场行为虽然是经济、有效的，但显然不符合社会公平正义的价值理念[3]。

社会正义的理念反对将经济和伦理分开，不主张将财富和贫困等问题完全交由市场解决[4]。残疾是人类发展进程中不可避免要付出的社会代价，因此，这种代价不应由残疾人个体独自承担，而应由社会共同承担、由政府代为履行。“就业是指在一定年龄阶段内人们所从事的为获取报酬或为赚取利润所进行的活动”[5]，而残疾人的就业多半不是自由选择的结果，因为残疾人缺乏实现自由意志能力的“积极自由”。由于生理机能和环境条件，残疾人的就业能力受到先天制约和后天影响，大大削弱了在就业市场中的竞争力。多重劣势集聚导致残疾人成为最困难的弱势群体，成为心理、文化、能力等多重贫困叠加的群体。在阿马蒂亚·森看来，贫困被视为基本可行能力（capability）的被剥夺[6]，即贫困是自由选择体面生活能力的缺失。公平正义的价值理念要求国家和社会将对残疾人的关注焦点放到可行能力的救济上，通过以就业能力为中心的能力给付实现增能赋权[7]。

就业能力(employability)通常被界定为个人获得雇佣的潜能，是在劳动力市场获得和保持有吸引力工作的关键因素[8]。就业能力可分为绝对就业能力和相对就业能力两个维度，其中绝对就业能力被定义为个人获得并保持雇佣状态的能力，它与宏观经济运行和劳动力市场的关联度不高；而相对就业能力则不限于此，会随着经济状况和劳动力市场等环境条件而发生变动。所以，就业能力的实现和提升，可以通过两条路径实现：一是通过加大教育和培训投入的力度提升劳动者的综合素质和市场竞争力，二是通过政府和市场手段改善经济发展和就业环境。福利国家危机发生后，在“第三条道路”的指引下，西方社会福利政策逐渐转向，从消极的福利供给转变为积极的人力资本投资，从传统福利走向“工作福利”，以实现追求社会公正和保证经济活动的双重目标。在此背景下，就业能力理论开始兴起。1997年，卢森堡会议指出“就业能力是欧盟共同就业战略的四大支柱之一”；1998年，欧盟提出欧洲就业策略的第一要素就是“提高就业能力”。自此，就业能力理论开始形成。

就业能力理论的主要观点是[9]：首先，主张积极的人力资本投资，要从消极的失业补贴政策转向教育培训投入和工作经验获取等积极战略，注重通过劳动者个人就业能力和市场竞争力的提升来解决就业问题；其次，就业能力理论主张激励失业人员寻找就业机会的积极性，并激活其就业能力，使社会福利成为激励失业人员就业并激活失业人员就业能力的政策工具；第三，就业能力理论关注对长期失业的早期预防，而不是在失业人员与劳动力市场已经丧失联系时才采取行动，主张建立为处于失业初期的人员提供培训、工作岗位和工作补贴等预防性政策来取代事后补救型的消极就业政策；最后，就业能力理论强调提升就业能力符合劳动者、企业和政府三方的各自目标，激发三方共同参与的积极性，所以三者能形成合力，共同承担开发劳动者就业潜能的责任。简言之，就业能力理论以提升就业能力为关注焦点和政策设计主旨，契合当下流行的“积极福利”的思想。

然而，在机能受限、心理自卑、环境制约等因素的影响下，残疾人在劳动力市场处于先天弱势地位，难以在就业市场中获得满意的工作，所以只能退而求其次，从事一些被认为不够体面的劳动。根据国际劳工组织1981年提出的贫困就业理论，认为只有那些没有能力进入到现代部门就业的劳动力才会无奈地进入非正规就业部门[10]，是能力不足的群体获取经济收入的生存策略。可见，在现实生活中残疾人进入边缘或次级劳动力市场，选择从事工资收入低、工作稳定差的非正规就业，实属无奈之举。

3 残疾人就业能力观演进

就业能力是就业能力理论的核心和焦点，残疾人就业政策的演进与残疾人的就业能力观密切相关。就业是残疾人实现自立、自强、体现人生价值的根本途径，是实现残疾人走向社会的重要方式[11]。随着社会的发展和文明程度的提升，人们对残疾和残疾人观的变化，对残疾人就业能力的认知也在不断发生着变化。这一变化大致可分为三个阶段：

3.1 残疾人没有就业能力阶段

在残疾人被视为“残废人”的阶段，残疾人被看作病态的、不能独立的、需要被“治疗”和救济的群体，他们不能以有意义的方式贡献社会，不是社会财富的创造者，而是“社会寄生虫”。因此，无论是政府还是残疾人自身，对残疾人就业问题始终持有一种消极悲观的态度，认为残疾人就业是一个遥不可及的梦想。在当下社会，有种流行的说法很能代表这种观点：在政府看来，“现在健全人都安排不了，哪有地方安排残疾人”；而在残疾人自身看来，“目前就业形势这么严峻，连正常人都找不到工作，我们残疾人怎么可能找到工作呢？”可见，政府认为残疾人没有与健全人一样的就业能力，无形之中给残疾人贴上了“没有就业能力”的标签，而残疾人也认为自己是“无用之人”，这种“自我标签”的心理机制在社会排斥的环境中不断得以强化。残疾人即便就业了，也仅仅被看作职业康复。

3.2 残疾人就业能力低下阶段

在残疾人被视为社会弱者的阶段，虽然人们已经逐渐认识到残疾人所遭遇的困难主要是由社会造成而并非残疾本身所致，但在机能缺失和环境障碍的客观现实面前，残疾人始终被看作就业能力低下的群体，没有像健全人一样的就业能力，所以在开放性就业市场中无法与健全人竞争。因此，无论是政府还是残疾人自身，都认为残疾人只能获得低层次的工作岗位，只能从事非正规就业，而高层次、正规部门的岗位则是健全人的“专有权利”，形成了明显的就业区隔现象。已实现就业的残疾人中，绝大多数从事的都是非正规就业，其中又以社区就业和家庭就业为主，这些工作的共性是工作条件不好、收入不高且雇佣关系不稳定。政府和残疾人自身都认为，从事非正规就业是与残疾人的就业能力相匹配的自然结果，无形之中将残疾人与就业能力低下画上了等号，贴上了标签。

3.3 残疾人拥有与健全人相当的就业能力阶段

在将残疾人视为平等社会成员的阶段，残疾人是与健全人一样享有基本公民权利的社会主体，他们不是社会的负担，而是社会的参与者，是社会物质财富与精神财富的创造者，也是推动社会前进的重要力量。这是因为，只要具有现代社会提供的各种辅助条件，残疾人是能够以适合自己的方式认知世界，掌握知识与技能，在不同层面上达到与健全人一样的认知广度与深度的[12]。换言之，这种新残疾人观意味着残疾人拥有与健全人相当的就业能力，甚至在某些方面还具有超过健全人的比较优势。根据功能代偿理论，残疾人往往会通过身体补偿机制，以某些功能的超常发展来弥补残疾的机能缺陷。比如，盲人的触觉能力和听觉能力特别突出，聋人观察力特别敏锐，他们甚至比健全人更能胜任某些特殊岗位[13]。因此，在获得相应补偿条件的前提下，残疾人完全有能力与健全人参与就业竞争，也完全有信心在开放性就业市场中争取职业声望高、工作待遇好的岗位，实现“体面劳动”。

4 残疾人就业政策的融合与演进

随着对残疾人就业能力认知的变化，残疾人就业的政策实践也发生着相应的变化，既有相互融合又有演进，但仍然看到从生存保障型政策实践经由社会融合型向权利保障型社会政策实践的过渡。

4.1 生存保障型残疾人政策

在“残疾人没有就业能力”的观念下，其政策导向集中于保障残疾人的基本生存，基本的政策实践也主要表现为残疾治疗与预防和生活救助。政府通过医疗卫生服务、社会福利和慈善救助等项目尽力帮助残疾者重建身体功能，以使他们恢复“正常”的生理机能。1990年颁布的《残疾人保障法》强调国家和社会要“采取康复措施，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力”，通过“将现代康复技术与我国传统康复技术相结合；以康复机构为骨干，社区康复为基础，残疾人家庭为依托……为残疾人提供有效的康复服务”。2002年国务院通过的《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》[14]指出，“要充分发挥各级各类医疗机构、残疾人康复中心及康复协(学)会作用，建立健全专家技术指导组，确定相应机构为当地康复技术资源中心(站、点)，开展技术指导……”。通过残疾人政策的文本分析发现，我国制定的残疾人相关法律法规多半以残疾人康复治疗和经济扶助为主要议题，发布时间越早，相应的比重也越高。2004年出台的《关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的意见》中，同样将“残疾人的基本生活需求”和“基本医疗和康复服务”置于政策的优先地位。即便是2015年制定实施的《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，其主要目的也在于保障困难残疾人的基本生活，以物质救济的方式改善残疾人的生活状况，体现了人道主义精神。2015年国务院发布的《关于加快推进残疾人小康进程的意见》和2016年发布的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》中，也着重强调通过“加大残疾人社会救助力度”、“完善残疾人福利补贴制度”等方式切实“做好残疾人基本民生保障”，足以凸显保障残疾人“生存权”的政策意图。

4.2 社会融合型残疾人政策

如果说生存保障型残疾人政策尚未将就业纳入残疾人政策目标的范畴，那么社会融合型残疾人政策则开始考虑为残疾人创造融入社会、进入劳动力市场并实现就业的基本条件。无障碍出行是残疾人融入社会、实现就业的前提。随着残疾认知由“残疾”转向“残障”，国家主张通过改变设施和环境来适应残疾人，主张通过辅助手段帮助残疾人补偿部分缺失机能，消除物质和环境给残疾人造成的各种限制和障碍，促进残疾人融入社会并鼓励就业。为了消除残疾人日常生活和融入社会的障碍，《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中提出了“将无障碍建设纳入社会主义新农村和城镇化建设内容”，“广泛开展残疾人家庭无障碍改造工作”。“为了创造无障碍环境，保障残疾人等社会成员平等参与社会生活”，国务院于2012年颁布了《无障碍环境建设条例》，这些政策的推行为残疾人融入社会提供了条件，而要让残疾人实现就业还需要提升残疾人的就业能力。

加强残疾人教育，有助于提高残疾人的综合素质和职业素养，是残疾人获得就业能力的基础，同时教育本身也是残疾人社会融合的重要途径。1994年施行的《残疾人教育条例》“将残疾人职业教育纳入职业教育发展的总体规划，建立残疾人职业教育体系”，由此构建了适合我国残疾人的特殊教育体系。2009年，在《关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》中强调，要“继续提高残疾儿童少年义务教育普及水平”、“加快发展以职业教育为主的残疾人高中阶段教育”，同时“加快推进残疾人高等教育发展”。

发展残疾人教育事业是提升残疾人就业能力的基础性工程，而残疾人就业状况是残疾人就业能力的现实反映，也是残疾人社会融合的重要标志。2007年国务院颁布的《残疾人就业条例》规定，“国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进残疾人就业。”在“残疾人就业能力低下”的观念下，残疾人就业以集中就业为主。其中，最为主要的形式是将有一定劳动能力的残疾人集中安置于福利企业，其次就是根据《关于促进残疾人按比例就业的意见》推行的按比例就业。而在分散就业中，由于残疾人受教育程度较低、就业能力较弱，因此，大部分分散就业多集中于稳定性比较差、就业质量不高的非正规就业。当然，在“大众创业、万众创新”的氛围中，残疾人创业和自主择业的比重在逐渐提高。

4.3 权利保障型残疾人政策

严格意义上讲，权利保障型残疾人政策与社会融和型政策有较多交叉，两者互相促进，推动残疾人就业能力提升。根据新残疾人观，残疾人和健全人一样具有与生俱来的公民权利，包括生存的权利、受教育的权利、康复的权利、劳动的权利、娱乐的权利、爱与被爱的权利以及得到各种社会补偿的权利，并尽自己应尽的义务。他们是公民权利主体，能够而且应当像健全人一样决定自己的生活，国家理应在立法中明确残疾人在教育、就业、选举、文化生活等方面的权利以及这些权利被侵犯后的救济途径和措施。例如，在受教育的权利上倡导全纳教育并积极推行随班就学政策，因为特殊教育虽然保障了残疾人受教育的基本权利，但并未实现残疾人与健全人一样平等的受教育权，它在本质上是一种隔离教育，不利于残疾人融入主流社会；而全纳教育在本质上属于融合教育，它的最大进步在于打破了残疾人与健全人在受教育中的固有界线，尊重了残疾人与健全人一样的受教育权。在劳动权利的保障上，2007年实施的《残疾人就业条例》明文规定“禁止在就业中歧视残疾人”，2008年通过的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》要求，“保障残疾人平等就业的机会和权利”，“积极扶持残疾人自主择业、自主创业”。2013年，由中共中央组织部等7部门出台的《关于促进残疾人按比例就业的意见》强调要“依法推进残疾人按比例就业”，并积极“推动党政机关、事业单位及国有企业带头安排残疾人就业”，切实保障残疾人享受平等就业的权利。而在2016年实施的《残疾人职业技能提升计划（2016-2020年）》[15]，旨在“提高残疾人职业技能水平和就业创业能力”，反对任何形式的就业歧视，争取与健全人平等的就业机会。残疾人自身也坚信，“残疾人拥有与健全人相当的就业能力”，只要给予适宜的条件，残疾人也同样拥有与健全人公平竞争的就业能力。

纵观我国残疾人政策的发展历程，我国残疾人就业政策有两个基本目标，即以保障生存权为基础的收入维持和以保障发展权为基础的社会融合。在上述三种残疾人政策实践中，生存保障型政策是基础，社会融合型政策是重点，而权利保障型政策是补充，坚信今后还会以潜能开发型政策为方向。

就业是残疾人提高其生活质量和社会地位的保证，也是残疾人充分融入和参与社会生活的基础。为此，各国政府均高度关注残疾人就业问题，并以市场机制和国家调控并举的方式努力扩大残疾人就业。李克强总理也曾批示，“要帮助每一个有条件的残疾人实现就业创业梦想”[16]。这里的“有条件”指的就是有就业能力。因此，残疾人就业能力理论给我们的启示是，任何残疾人就业政策的制订都要以残疾人就业能力的高低为基本依据，任何残疾人就业政策实践的效果都要以能否提升残疾人的就业能力为核心标准。

[1]汪继福,罗恩立.西方就业理论与实践及其对我国的启示.西安交通大学学报(社会科学版)，2000（4）:70-74.

[2]世界卫生组织，世界银行 世界残疾报告,2011年序.

[3]徐秋慧 论保障劳动者的就业权利——兼评费尔普斯的就业理论中国人力资源开发，2008（7）:15-19.

[4]梁策，孟宪生.政治学视角下的就业正义理论 理论与改革，2003（6）:72-74.

[5]萨缪尔森，诺德豪斯.萨缪尔森谈失业与通货膨胀.北京大学出版社,2012，19.

[6]阿马蒂亚·森（著）任赜、于真（译）.以自由看待发展.中国人民大学出版社,2002， 85.

[7]冯敏良.我国慈善超市的发展困境与生存策略.江苏大学学报(社会科学版)，2014（6）:52-57.

[8]罗恩立.西方就业能力理论的演变轨迹与最新进展.经济问题探索，2011（11）:112-118.

[9]郁建兴，瞿志远.就业能力理论及其中国应用.毛泽东邓小平理论研究，2010（9）:74-86.

[10]闫海波，陈敬良，孟媛.非正规就业部门的形成机理研究：理论、实证与政策框架.中国人口·资源与环境，2013（8）:81-89.

[11]白漩.解决残疾人就业是实现残疾人走向社会的根本途径.中共山西省直机关党校学报，2014（1）:24-25.

[12]丁启文.新残疾人观（下）中国残疾人，2000（7）:30-31.

[13]曹胜华.残疾人就业认知误区面面观中国残疾人，2008（3）:68-69.

[14]国务院办公厅.关于进一步加强残疾人康复工作的意见 (国办发[[2002]41号).

[15]人力资源社会保障部办公厅 中国残疾人联合会办公厅.关于实施《残疾人职业技能提升计划（2016-2020年）》的通知 人社厅发〔2016〕69号，2016-05-27.

[16]李克强.帮助每一个有条件的残疾人实现就业创业梦想.中国残疾人，2015（8）:75.

Theory on Employability for the Disabled and Its Policy Evolution

Feng Min-liang,Gao Yang

The right to work is the basic right for each citizen and being employed is the key to social integration of the disabled.Therefore, promoting employment is the best welfare for the disabled.However, disadvantage agglomeration leads to their loss of ability to participate in the market competition of bargaining and lack of positive freedom to achieve free will.The theory on employability focuses on promoting employability, which corresponds with the current ideology of positive welfare.With the progress of society and civilization, the cognition on employability of the disabled can be divided into three stages:1) without employability; 2) with inferior employability; 3) with equal employability.The theme of the practice on employment of the disabled has accordingly changed from the survival security to the right security through social inclusion.Under the guidance of the theory on employability, the employment policy for the disabled will emphasize the relief of feasibility and the enhancement of employability so as to achieve the empowerment of the disabled.

Employability; The disabled; Policy evolution

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0007-05

国家社会科学基金《积极福利视角下残疾人就业问题研究》（14BSH104）；扬州大学人文社科基金《社会网络分析视角下的残疾人社会交往研究》

1 扬州大学社会发展学院 扬州 225009

2 扬州市委党校 扬州 225000

冯敏良 副教授；研究方向：社会工作与社会福利

高扬 讲师；研究方向：公共管理