新一轮财税体制改革的阶段性系统评估

●张德勇

新一轮财税体制改革的阶段性系统评估

●张德勇

编者按：党的十八大以来，我国先后实施了一系列重大财税改革政策，全面深入推进财税体制改革。新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口，是经济改革的核心，其实施效果如何？如何对其进行准确评估？本期专题围绕“重大财税政策效果评估”特邀财政领域专家展开探讨，为全面深化改革提供参考性意见。

本文根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对新一轮财税体制改革战略部署和《深化财税体制改革总体方案》确定的改革任务、路线图和时间表，从财税体制改革本身、全面深化改革和国家治理三个角度，对新一轮财税体制改革启动至今的改革进展进行阶段性系统评估。在此基础上，对新一轮财税体制改革的下一步方向，提出了相应的政策建议。

新一轮财税体制改革 现代财政制度 国家治理

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》），为新一轮财税体制改革作了战略部署；2014年6月30日，中共中央政治局审议通过 《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》），标志着新一轮财税体制改革正式启动。新一轮财税体制改革，是在全面深化改革背景下实施的，与1994年启动并延续多年的财税体制改革明显不同，它“不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”当前，新一轮财税体制改革正稳步推进。在改革任务尚未全面完成的情况下，本文就截至目前的新一轮财税体制改革进展情况进行阶段性系统评估。

一、评估新一轮财税体制改革的三条标准

在一般性的评估中，定量分析是必要的，可以用数量指标形式反映评估对象的整体面貌。然而，新一轮财税体制改革是众多改革措施的综合，而非单纯一项政策；更重要的是，新一轮财税体制改革是在全面深化改革的背景下，立足于这一战略高度，而这在客观上是较难用数量指标形式来衡量。因此，对新一轮财税体制改革进行阶段性系统评估，较为可取的是进行定性分析，不仅根据新一轮财税体制改革的时间表和路线图进行评估，也要从财税体制改革对全面深化改革的影响以及如何体现 “财政是国家治理的基础和重要支柱”方面进行评估。因此，评估标准可以有以下三条。

（一）是否实施或完成了新一轮财税体制改革的阶段性任务

根据十八届三中全会的战略部署和《总体方案》的要求，新一轮财税体制改革的三大任务是改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。在改革路线图上，预算管理制度改革是基础、要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。在改革时间表上，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。于是，完全可以根据《总体方案》确定的改革任务、路线图和时间表，对新一轮财税体制改革启动至今的进展情况进行阶段性系统评估。

（二）是否对全面深化改革起到推动作用

十八届三中全会通过的《决定》是当前及未来一段时期指导我国改革与发展的纲领性文件，提出的全面深化改革，着眼于全面建成小康社会，包括了经济、政治、文化、社会和生态文明建设。在全面深化改革中，经济体制改革是重点。这就意味着，在全面深化改革背景下实施的新一轮财税体制改革，不仅仅是财税体制本身的改革，还必须同其他领域的改革一道协同推进，并以自身的改革推动其他领域的改革，特别是为经济体制改革提供支撑。因此，对新一轮财税体制改革进行阶段性系统评估，必须要考虑财税体制改革对全面深化改革的推动作用。

（三）是否充分体现财政是国家治理的基础和重要支柱

十八届三中全会以前所未有的高度将财政定位于国家治理的基础和重要支柱，突显了财政的战略地位。在国家治理体系中，政府作为治理主体之一，始终处于引导者的角色。无论是何种治理，都会体现政府职能的活动和影响。财政是庶政之母，政府职能的实现离不开财力的支持，而财政的收支过程，也让作为国家治理主体的政府，将其职能触及社会的方方面面。可以说，在国家治理中，财政是最基础性的要素，一切政府职能的实现都是建立在它的基础上。财政与国家治理如影随形、连成一体的紧密关系，意味着财税体制必须适应国家治理的需要，构建与国家治理体系和治理能力相匹配的财税体制，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

二、新一轮财税体制改革的阶段性系统评估

根据前面归纳的三条标准，下面将作逐一的阶段性系统评估。考虑到新一轮财税体制改革正在进行中，一些改革效应的充分显现还有待于站在更长的时间维度去考察，因此，在评估时间段的选取上，以《总体方案》的出台为起点，出台至今为评估时间段，以这段时间的改革进展情况为评估对象，重点对财税体制本身的改革进行评估。

（一）财税体制改革在稳步推进

截至目前，在新一轮财税体制改革的三大任务中，预算管理制度改革进展较快，税制改革实现了“营改增”的重点突破，在央地财政关系调整方面，初步形成了中央与地方事权和支出责任划分的基本框架。

1、新《预算法》颁布施行是预算管理制度改革中的标志性进展。《预算法》是1994年3月由全国人大通过并于1995年1月1日起正式施行。在十八届三中全会《决定》的推动下，2014年4月完成了修订草案的三审，并于8月31日完成四审，在第十二届全国人大常务委员会第十次会议上获得通过，于2015年1月1日起正式施行。新《预算法》体现了财税体制改革的总体要求，在预算管理诸多方面取得了重要突破，对新一轮财税体制改革起了积极的推动作用。

（1）明确全口径预算的内涵，完善政府预算体系。新《预算法》规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，从横向上明确了四位一体的公共预算，并分别对其概念、范围和编制原则、相互之间的衔接关系作出规范。

（2）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。新《预算法》要求各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要并参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测进行编制，强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，设置预算稳定调节基金。

（3）健全地方政府债务管理制度，规范地方政府举债行为。新《预算法》对地方政府举债主体、举债规模、举债方式、债务资金用途、债务资金管理等方面都作了具体规定。将地方政府债务管理纳入法治化轨道，既满足了地方政府经济社会发展的资金需要，也为各级政府加强债务管理提供了法律依据，有助于防范和化解地方政府债务风险。

（4）规范财政转移支付制度，完善转移支付体系。针对旧《预算法》没有列入财政转移支付的不足，新《预算法》从财政转移支付的种类、原则和目标、管理制度等方面首次作了专门的具体规定，有利于公平、科学地分配转移支付资金，促进基本公共服务均等化，也为进一步健全事权和支出责任相适应的制度以及完善分税制提供了法制基础。

（5）建立预决算公开透明制度，打造阳光财政。相较于旧《预算法》，这是新《预算法》中新规定的内容。该法对公开内容、公开时间、公开主体等，新《预算法》作出了比较全面、明确、具体的规定，有助于强化社会各界对政府预决算和政府活动的监督，促进阳光财政、责任政府建设。

除此，一些关于预算管理制度改革的文件也陆续出台，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）等，以及财政部出台的配套文件，如《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预 〔2014〕368号）、《关于贯彻落实国务院清理规范税收等优惠政策决策部署若干事项的通知》（财预〔2014〕415号）、《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）等。这些文件是对《总体方案》关于预算管理制度改革任务的具体落实，为预算管理制度改革按既定时间表进展提供了制度性保证。

因此，对照《总体方案》中的7项预算管理制度改革内容，可以认为，与其他两大改革任务相比，这个领域的改革进展较快，整体效果明显。

2、“营改增”完成税制改革中的“重头戏”。新一轮财税体制改革中的税制改革，重点是增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种。到目前，除“营改增”在今年5月1日全面落地外，其他税种改革要么是在改革过程中，要么是在启动前的方案规划阶段。

增值税改革，主要体现在“营改增”上。2011年1月1日，在上海交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”试点；2012年8月1日，“营改增”试点扩大至8省市；2013年8月1日，“营改增”扩大到全国试行，将广播电视服务业纳入试点范围；2014年1月1日，将铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”试点，至此交通运输业已全部纳入“营改增”范围。按照原先的规划，“营改增”要在“十二五”时期全面完成，但由于剩下的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业这几个行业改革难度较大，故从“十二五”时期推迟到“十三五”时期。2016年5月1日，“营改增”全面铺开，前期剩下的上述行业悉数纳入“营改增”试点。由此，在我国税制结构中，营业税全面为增值税所取代，这是自1994年税制改革以来，我国税制结构的一次重大变革，其影响不仅仅限于税种本身，还影响到央地财政关系的调整。

在资源税改革方面，全面推进资源税改革在2016年7月1日启动。这是继5月1日全面实行“营改增”之后，我国税制改革方面的又一重要进展。主要内容是：一是扩大资源税征收范围，在河北开展水资源税改革试点工作，对森林、草场、滩涂等资源开发利用情况，省级政府结合本地实际，在报国务院批准后可征收资源税；二是全面清理涉及矿产资源的收费基金，将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零，停止征收价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的各种收费基金项目。

审计画像风险评估是以经责和风险指标数据为输入，系统通过灰色评价法模型对指标、大类、被审计单位三个层面自动进行健康程度相对性评价，减少人为参与，按数据分布获得科学客观的结果，达到风险评估的目的。

在环境保护税方面，实行清费立税，将现行排污费改为环境保护税的立法工作已见雏形。2016年8月29日，由财政部、税务总局、环境保护部三部门共同起草的《环境保护税法草案》首次提请全国人大常委会审议。这是十八届三中全会提出落实税收法定原则要求、《立法法》对税收法定作出明确规定之后，提请全国人大常委会审议的首部单行税法。其基本做法是将从排污费“平移”变为环境保护税，总体上不增加负担，征收对象包括大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等四大类，与现行排污费保持一致。

余下的三个税种的改革，即消费税、房地产税和个人所得税，目前还在规划或改革前期的准备阶段，尚未见有实质性的改革措施出台。

3、央地财政关系调整破题。建立事权和支出责任相适应的制度，由于涉及政府间事权如何划分以及相应的政府间财力分配格局的重构，因而是新一轮财税体制改革中的一道难关，在改革顺序上放在了最后。不过，“营改增”的全面落地使地方政府失去了营业税这一最大的财政收入来源，而“营改增”后增值税实行50∶50的中央与地方分享比例属于2—3年期的过渡安排，故此，央地财政关系调整也需要适时启动。

作为央地财政关系调整重要前提的事权和支出责任划分改革，于2016年8月16日启动。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（以下简称《指导意见》），一是明确了中央与地方的事权划分，包括中央事权、地方事权以及央地共同事权三部分；二是明确了中央与地方的支出责任划分，即中央事权由中央承担支出责任，地方事权由地方承担支出责任，中央与地方共同事权区分情况划分支出责任；三是适度加强中央的财政事权，减少并规范中央与地方共同事权；四是建立事权划分动态调整机制。另外，《指导意见》还规定了时间表，即2016年先完成相对清晰的事权和支出责任划分，如国防、国家安全、外交等；2017—2018年争取在共同事权和支出责任划分上实现突破性进展，如教育、医疗卫生、环境保护等；2019—2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架，以及形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。

《指导意见》为事权和支出责任划分改革作了原则性规定，提供了一个基本的框架。改革的主要难点在于共同事权如何划分以及相应的支出责任如何划分，而其背后则是央地财政关系如何调整的问题。根据《总体方案》规定的“2020年各项改革基本到位”的时间表，鉴于一些税种的改革迟迟未到位，央地财政关系调整恐怕时间紧、任务重，必须统筹推进各项改革措施、掌握好改革节奏才行。

（二）财税体制改革对全面深化改革的支撑作用正在逐渐显现

当前，新一轮财税体制改革还未全面完成，因此评价这轮改革对全面深化改革的整体效应为时尚早。不过，一些出台的改革措施也产生了积极的效应。

第一，经济体制改革是全面深化改革的重点，新一轮财税体制改革属于经济体制改革的重要内容，其改革措施的出台，自然也就使经济体制改革又向前推进了一步。

第二，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，而财税体制很大程度上反映了政府和市场关系。在全面深化改革背景下进行的新一轮财税体制改革，比如已出台的“营改增”、资源税改革，必然是朝着使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的方向迈出的步伐。

第三，经济结构不断优化升级和经济发展动能接续转换是新常态下结构性改革的重点，在这方面，“营改增”无疑起到重要的推动作用。如果说1994年税制改革的主要效应之一是提高了国家财政收入和中央财政收入的占比，那么，新常态下这一轮财税体制改革就不适合用对财政收入的贡献来衡量，而是应从如何促进经济结构调整和培育经济发展新动能方面去考察。据估算，从2012年开展“营改增”试点以来，截至2015年底，全国“营改增”试点纳税人共计592万户，累计实现减税6412亿元。“营改增”全面推开后，预计2016年全年减税将超过5000亿元。可见，“营改增”通过大幅减税，对当前正在进行的结构性改革起着积极的促进作用。另外，这方面的作用也一定程度上体现在资源税改革上。

（三）财税体制改革逐步体现财政是国家治理的基础和重要支柱

财政是国家治理的基础和重要支柱，这就需要通过这一轮改革，使财税体制能够与国家治理体系和治理能力现代化相适应。这与社会主义市场经济体制相适应的1994年财税体制改革有本质的区别。

预算管理制度改革很大程度上是政府财政部门内部的改革，通过规范政府收支行为，来约束和透明政府活动范围和活动方向。比如，实行全口径预算、预决算公开透明、规范转移支付、控制地方债务风险等改革措施，既规范和透明了政府收支行为，更重要的是，经由这些改革，打造责任政府，提升政府治理水平。

此外，对中央与地方事权和支出责任的划分，虽然目前只是一个基本框架，还未有更具体的划分细节出炉，但这也开始考验着各级政府的治理能力。比如，共同事权和支出责任、中央与地方各自独立的事权和支出责任，这些如何划分以及划分后如何能够将属于自己部分的事权和支出责任全面承担起来，都会对国家治理体系和治理能力现代化的进程产生重要影响。

三、新一轮财税体制改革的下一步方向

按照2020年基本建立现代财政制度的时间表来判断，“十三五”时期是新一轮财税体制改革的关键时期。因此，应紧紧围绕三大任务，在“十三五”余下时间里，出台并落实相应改革措施，才能如期完成十八届三中全会关于深化财税体制改革的既定战略部署，建立现代财政制度。

（一）正视改革的艰巨性

虽然财税体制改革通常发生在财政困难时期，但新一轮财税体制改革是发生在经济运行“三期叠加”、经济下行压力未有明显缓解的时候，与1994年财税体制改革虽然也发生在财政困难时期但经济增速仍为两位数的情形有明显区别。经济决定财政，在这样的经济大背景下，财税体制改革一方面要促进稳增长、调结构，另一方面要按时完成自身的改革，因此改革压力不小。

新一轮财税体制改革相当程度上也是在新形势下对1994年财税体制的修补完善。例如，各界普遍关心的个人所得税改革、房地产税改革以及央地财政关系调整，在1994年之后的多个五年规划（计划）中都有提及，但囿于各种因素，始终未见具体行动。此轮财税体制改革，包含了不少以前的改革难题。要想在短期内攻克多年来累积下来的这些难题，不仅要解一时之弊，更要立足长远的体制重构，因此改革难度较大。

鉴于此，新一轮财税体制改革，顶层设计和总体规划是必需的，同时也需要有针对性的改革措施，实现宏观部署与微观操作的有机结合，统筹推进，将余下的改革任务如期完成。

（二）加快推进新一轮财税体制改革

1、要落实法定原则。《预算法》的修订以及房地产税通过立法、个人所得税通过修法来实施改革，较好地体现了全面依法治国的理念。尽管立法周期难免长些，但法治的权威性和严肃性易得到社会各界的认同，形成改革共识。无论是预算管理制度改革、税制改革，还是央地间财政关系重构，都应不失时机地践行法定原则，积极创造条件，通过推动立法进程来促进改革。

2、必须服务于全面建成小康社会的战略部署，助力于加快转变经济发展方式。改革不仅是财税体制的自我完善，更要立足于贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，对加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式发挥积极的推动作用，促进优化资源配置，创新调控机制和手段，推动供给侧结构性改革，支持经济运行提质增效、经济结构转型升级，防范和化解财政风险，实现经济可持续发展。

3、协调好各方利益关系，激发各方参与改革的积极性，形成改革合力。财税体制无疑是各方利益分配的一种制度安排，财税体制改革就是这种制度安排的调整，政府、企业与个人都是其中的利益相关者，从而大体形成政府与企业、政府与个人以及政府内部间的三种利益分配关系。

在政府与企业之间，财税体制改革应侧重于效率，通过改革，要有利于减轻企业税费负担，增强其经营活力，促进创新发展，这应是以增值税为代表的间接税的改革方向。在政府与个人之间，财税体制改革应侧重于公平，通过改革，加大收入分配的调节力度，缩小社会贫富差距，让社会成员共享改革发展成果，这应是以个人所得税和房产税为代表的直接税的改革方向。面对日益高涨的环保意识、资源意识，消费税、资源税、环境保护税都要发挥其应有的作用。在政府内部，既存在纵向的上下级政府之间的关系，也存在横向的政府机构之间的关系。故而，在纵向财政关系上，鉴于目前大税种都是共享税的事实，可以考虑将增值税、所得税以及消费税等收入贡献大的税种打包在一起，在合理划分中央与地方事权和支出责任的基础上，按统一的分享比例实行中央与地方共享，而将收入规模小、适合地方征收的税种划为地方税，满足地方经济社会发展的财力需要。在横向财政关系上，应让财税部门统揽政府收支，避免“财”出多门，真正使全口径预算落地。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

1.曹敏.2016.环保“费转税”来临[J].中国经济报告，10。

2.崔文苑.立足全局 着眼长远——财政部部长楼继伟详解财税体制改革思路、任务和要点[N].经济日报. 2014-7-4（9）。

3.付聪.李克强拍板“营改增”：必须确保所有行业税负只减不增[EB/OL].中国政府网.2016-3-19。

4.高培勇.2014.由适应市场经济体制到匹配国家治理体系——关于新一轮财税体制改革基本取向的讨论[J].财贸经济，3。

5.韩洁、高立、何雨欣.一场关系国家治理现代化的深刻变革——财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案[EB/OL].新华网.2014-7-3。

6.刘尚希.2016.建言财政改革[J].清华金融评论，2。

7.楼继伟.2014.深化财税体制改革 建立现代财政制度[J].红旗，20。

8.张德勇.2015.分税制实施以来的政府预算管理制度改革评估[J].地方财政研究，2。