论房产税征管及其配套措施之完善——以重庆市房产税试点征收为视角

钱力（西南政法大学 行政法学院，重庆　401120）

论房产税征管及其配套措施之完善——以重庆市房产税试点征收为视角

钱力
（西南政法大学 行政法学院，重庆401120）

重庆市进行房产税试点征收已有数年，征管过程中出现了诸如征税成本较高、征税方法较为落后、纳税人遵从度不高等一系列问题。为实现房产税征管及其配套措施的完善，建立国家房产税统一征收制度，应总结重庆市房产税征收管理的实践经验，克服自身弊端，同时吸收借鉴域外房产税征收在征税范围、征税对象、计税依据、减免政策等方面的相关经验，加强部门协作，完善信息系统，健全法律法规，建立评估体系，并加大监督力度跟踪税款走向，实现真正的征税价值。

房产税；重庆市；征收管理；配套措施

2015年，我国《不动产登记条例》开始施行。不动产统一登记制度的建立与完善将为房产税的统一征收奠定基石。房产税是指政府以房产作为征税对象，以房产价值或者房产租金价格为计税依据向房屋所有者征收的税种。早在2011年，我国就将重庆作为试点之一启动房产税改革工作，重庆市也相继出台了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》（以下简称《实施细则》），提出了较为系统的房产税试点改革方案。如今，重庆进行房产税试点改革已有几年，国家房产税的统一征收有必要将重庆市房产税征收管理过程中的经验、配套措施的使用与境外房产税征管经验结合起来进行研究，并总结出一套建设性方案。

一、征收管理过程中出现的主要问题

房产税的征收管理过程包括前期政策制定、评估、统计环节，中期征收执行环节以及后期对所征房产税的管理环节。征收管理过程中出现的问题及其实际征收效果受内部与外部双重因素影响，并以征税主体和纳税主体行为和思想动态为主线贯穿始终。

（一）征税能力与征税要求不相适应

1.征税成本过高

征税成本是税务机关为实现征税目的而投入的人力、物力等方面的相关成本。房产税征税地域范围、对象范围的扩大以及对房产信息完善度、精准度的要求会导致征税机关的征税成本大大提高，尤其是体现在行政成本的投入上。以重庆为例，为了保证征税任务完成，税务部门通常会发动整个机关人员的力量进行房产税的宣传与征收。重庆市房产税的征收率在2011年和2012年分别高达99% 和97%，这是以巨大的行政成本为代价的。［1］在试点区域征税范围相对狭小、对象相对简单的情况下尚会出现纳税迟延甚至规避法律偷税漏税的问题，如果在全国范围内统一征收房产税，所需要投入的行政成本以及其他各种成本可想而知。

2.征管手段相对落后

征税能力与征税要求不相适应，还体现为税务机关征管手段的落后。征管手段的落后首先表现在技术层面。一方面，国家联网的房屋信息系统尚未建成，这使得税务机关所掌握的应纳税房产信息与纳税人真实拥有的房产信息不对称，不能做到对税源的有效管控。在房产税的实际征收过程中，因为信息不完善、个人住房信息隐蔽性强造成的偷漏税行为并不鲜见，具体可表现为纳税人不主动申报、随意申报或以房产“亲属借用”、“无偿转借”等名义掩盖其出租实际等行为。［2］另一方面，征税主体的评估技术落后甚至存在空白，没有专门的评估机构和人员，也无法对当前房屋的市场价值进行动态评估。按照重庆市《实施细则》规定，重庆市目前采用房产交易价为计税价值，按房产评估值征税需要“待条件成熟时”，这正说明实现房产评估技术的时机尚未成熟。其次，征管手段的落后还表现在制度层面。由于社会历史是发展变化的，部分法律制度在没有变动的情况下因不再适应时代的发展而失去其适用的合理性，此为征管手段相对滞后的表现之一。国务院在1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，其中很多规定放在今天都存在问题。比如在征收对象、征收范围方面，征税主体不应对农村范围内的房屋征收房产税，而今随着城市化的发展与新农村的建设，越来越多的农村房产被用于经营、出租等，这会造成房产税税收庞大潜在群体的消失；在计税依据方面，按从价计征和从租金计征都存在使纳税主体产生偷漏税行为的漏洞；在税收减免方面，出现许多单位和个人既有符合免征房产税的用房也有投入经营的房产的混同现象。［3］这些规则的滞后与不完善，最终会影响征税的效果。另外，我国对于偷、漏房产税的行为缺乏相应的惩戒制度，国家对纳税主体的管控受到滞后制度局限性的影响也比较大。根据我国《税收征管法》规定，为保证税收，可以对从事生产、经营的纳税人采取保全和强制执行措施，这就排除了房产税征税主体对非从事生产、经营的普通公民拒不缴纳房产税采取上述措施的合法性，给房产税的征收带来诸多不便。

3.征税积极性不高

在房产税的征管过程中，存在征税人员工作积极性不高、效率低下等情况，影响了房产税征税的进度。究其原因，主要是目前在中国房产税属于小税种，税基较窄、税率偏低，房产税占税收总收入和财政收入的比重很低，相对于巨大的征税成本来说，征税的性价比不高，因此并未得到高度重视。以重庆市为例，根据重庆市税务部门人员透露，重庆试行改革首年征收的房产税收入为一亿元，占财政收入总额的0.3%，而重庆耗时三年建设4 000万平方米公租房需要1 000亿元。［4］从两个数据的对比可以看出，相对于巨大的教育、公共服务等财政支出，房产税收入只能算“杯水车薪”。

（二）纳税主体遵从度较差

1.对房产税政策的不信任

“依法纳税”是每个公民应尽的义务，但根据走访调查发现，部分法律素养较高、法律意识较强的纳税人认为重庆市房产税征收政策的法理依据较为薄弱，对税收依据合法性的质疑是他们纳税遵从度较差的原因之一。重庆市房产税政策法理依据薄弱体现在以下两个方面:一是在立法主体上，重庆市人民政府制定颁布的房产税征收《暂行办法》和《实施条例》的依据是国务院制定的《房产税暂行条例》，该《条例》的产生又源于全国人大的授权。根据《立法法》规定①《中华人民共和国立法法》第10条第3款规定：被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。，国务院授权重庆市人民政府制定相关政策的行为属于二次授权，在程序上是不合法的。二是在法规内容上，存在下位法违反上位法的情况，如《暂行办法》和《实施细则》规定的征税对象中包含了部分公民的非营业性用房，这与《房产税暂行条例》中关于“公民个人所有非营业用的房产”免征房产税的规定是相背离的。

事实上，由于社会经济发展日新月异，一旦立法没有跟上时代发展的步伐，就很难避免诸如法理依据薄弱等问题的产生，姑且不论学者、民众对房产税征收法规政策的法理依据合法性的认识是否正确，只有严谨缜密的法规政策才是纳税人自觉自愿纳税的前提。

2.对税负公平问题的质疑

纳税主体遵从度较差的另一个主要原因是房产税征收的部分规定显失公平，这导致一部分纳税人产生抵触情绪。结合重庆市房产税相关政策法规与实践调研，重庆市的房产税征收不能显示公平的地方主要体现在以下几个方面：

（1）从征税范围和征税对象上来看，首先，重庆市的征税范围为主城九区，如此一来，广大的县城地区则被排除在外，而县城地区也包含大量的国有土地商品房，这就造成了一定程度上的赋税不公；其次，重庆的主城九区也包含部分农村地区，其集体土地所有制所包含的房屋是否应当属于征收范围，是否会造成城乡赋税差异的不公平现象呢？最后，重庆市还规定在渝的“三无”人员②即“无户籍、无企业、无工作”的个人。新购的第二套以上普通住房需要缴纳房产税，虽然此规定的目的是为了打击恶意炒房行为，但也涉嫌给予本地人与外地人差异性待遇。

（2）从计税依据来看，由于评估系统不成熟，重庆市将“房产交易价”作为应税住房的计税价值，此依据亦会造成不公平问题。房产的价值是会随着时间，随着所处地区的商业繁荣、交通发达程度的不同而升值或贬值的。但无论其升值或是贬值，由于按照原始的交易价格，税率都是恒定的，所以房屋的价格有所跌落，房产税却不发生变化。因此，以这种方式计税当然是不科学的，是与市场价值规律相违背的。

（3）从减免规定来看，重庆市是以家庭为单位进行免税的，对于价格相同、房屋面积相同的房屋，因为家庭人数的不同会使得人均占有房屋的面积有差异，从而造成人均赋税面积不同，但却又因为“以家庭为单位”的规定，所缴纳的房产税不因人均赋税面积差异而不同。这也是民众对税收公平问题质疑的原因。

二、域外房产税征管的相关经验

（一）域外房产税政策的现状

1.征税范围和征税对象的确定

征税范围的区别主要在于是否包含城镇和农村。对于经济较为发达、城乡经济比较均衡的国家来说，乡镇和农村也是属于征税范围的，如美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等，较广的征税范围使得他们拥有更多的财政收入，同时增强了公民的纳税意识。关于征税对象，按照房产与土地的“离合”状况可以分为三类——分离型、合并型与混合型。［5］分离型包括两种含义，一种是分别对房产和土地征税，如德国和中国台湾，另一种只征房产税和土地税其一，如韩国的房产税则比较典型；合并型顾名思义，像美国、加拿大、澳大利亚、日本都是将土地税与房产税合并征收，将土地与依附于土地的房屋一并征收，税源的充足性得到了保证；混合型征税与合并型不同的是其两种征税对象属于同一个征收名义的税种。

2.计税依据的确定

从价计征是房产税计税依据的一种类型，而属于从价计征类型的以房产的评估价值计税的方法为大多数国家所采取，如美国、日本、德国、荷兰、加拿大等。此类房产价值都是通过对房屋进行定期评估而得出，这样便可以随市场的变化有所升贬，遵循了一定的市场经济规律，具有公平性。

3.房产税税收的减免政策

在房产税征收中实行一定的减免政策，是实现公平征税、保证顺利征税的另一重要手段，因此很多国家都出台了一定的优惠政策。一方面，从房产自身价值的角度来看，减免政策既包括根据房产面积给予一定的免征优惠，如荷兰对不动产面积小于规定则实行财产税豁免，也包括根据房产的评估价值进行减免，如美国对于价值不超过一百万的住宅，在父母向子女、配偶之间产权变更时是免于评估的。另一方面，从房产或不动产实际功用上来看，大多数国家对用于政治、教育、文化、宗教等公共或公益的房产设施或土地是有减免优惠的，比如日本规定，国家和地方政府拥有的房屋、宗教寺院里的房屋、福利机构所在地房屋、用于学术研究的房屋以及其他非营利性事务所和仓库等都是免于征收房产税的，韩国也有类似的规定。［6］

（二）对征管具体问题的处理

征管的具体问题，涉及到如何征管以及如何解决征管过程中发生的争议问题。房产税征收体系较为成熟的国家在处理房产税征收管理具体问题上主要是依靠评估系统，并形成一套系统的争议纠纷处理机制。

1.评估系统的建立

上文提到，以房产的评估价值计税的方法为大多数国家所采取，而评估系统的建立则是该方法的前提之一。

在评估机构的设置上，大致可分为官方评估机构和独立评估机构。官方评估机构，包括自身具有评估功能的税务机关及其下属机构和具有官方性质的非税务机关。前者，如英国住房财产税的等级是由英国国税与海关局下属的评估办公室机构评估局进行评估的［7］；后者，如美国、澳大利亚都设有具有官方性质的独立的评估机构，并配备独立的评估官，这种评估官也属于公务员序列，专门从事评估工作。独立评估机构与具有官方性质的评估机构不同的是其与政府的关系相对独立或独立性更强，如在加拿大不列颠哥伦比亚省，独立的评估机构可以对评估行为收取一定的酬劳。

评估的对象主要是针对房产价值，这种价值须是动态的，能够随着社会变迁而发生变化，以适应市场的风云变幻。英国以住宅房屋价值为评估对象，评估的频率一般每5年重估1次；日本则以资产税为征税对象，按照房屋在正常条件下的交易价格，以3年为时间间隔进行估价。

2.对争议纠纷的处理

科学的评估方法和真实的评估结果并不一定符合纳税人对评估结果的期待，此时建立一套系统的处理争议、解决纠纷的方案尤为重要。美国、法国、英国包括我国的香港地区都有较为完整的纠纷解决系统，纳税人可通过申诉、诉讼等方式维护自身合法权益，实现争议纠纷的解决。需要注意的是，为防止纳税人躺在权利上睡觉，对有异议的房产税进行申诉是有一定期限的，同时审判人员作出一定的裁决也是有时限规定的，如法国的税务机关在收到争议申请后答复期限为6个月（不得超过9个月的最长时限）。

三、房产税征管及配套措施完善的建议

从房产税试点改革到全国范围的房产税统一征收是一个渐进的过程，只有“摸着石头过河”，经过不断地探索才会取得改革成效。目前，重庆市试点征收过程中存在征管成本较高、征管手段较为落后、征税人员积极性不高、房产税立法较为落后等问题。这使得房产税征收与管理遇到了一些瓶颈，抑制房价、增加财政收入、调节财富分配等征税目的没有达到预期成效。针对试点改革中出现的问题，结合境外房产税征管政策制定与执行经验，有必要对我国的征管系统辅之以配套措施进行完善。

（一）加强部门协作，提高征税效率

征税效率低下的一个重要原因在于高行政成本的运行，行政部门间缺乏成熟的协作机制。重庆市《实施细则》中对税务机关与财政、国土、户籍、民政等相关行政管理部门的相互配合是有要求的①《实施细则》第37条规定：税务机关应加强与财政、国土房管、户籍、工商、民政、人力社保、建设等管理部门的协作配合，及时获取第三方的涉税信息资料，推进个人住房房产税征收管理工作。，但是关于如何配合却没有作出详细规定。因此，各相关管理部门首先应明确本部门在房产税征管过程中的具体职责，如国土房管部门可以提供关于房产的产权人、面积等涉税信息，户籍部门则可以提供居民的户籍、居住地变动信息，然后各部门可以抽调出一定的人员成立相关征收管理工作小组负责与税务部门的对接工作。一旦部门间的协作机制体系形成，即使房产税征管需要以高行政成本为代价，但行政效率也会大大提高，并且能够为建立统一的房产信息网络奠定基础。

（二）加强征管手段，完善信息系统

目前，在试点区域征税尚存在房产信息不对称的情况，如果拓展为在全国范围实行统一征收，必定会产生更多信息漏洞，从而造成偷漏税更为严重的现象。因此，建立完善的全国性的房产信息系统是必然趋势。首先，统一信息系统的建立完善是以各部门间加强协作为前提的，因此各部门在登记相关信息时要与税务部门保持密切沟通；其次，要做好全面的存档工作，包括住房信息系统、价格评估系统，同时个人诚信档案也需要纳入其中。各级相关部门都要做好统计工作，并招募专业技术人员负责系统的维护工作。

（三）完善房产税立法，增强纳税人遵从度

“依法纳税”要求房产税征收有法可依、有法必依。纳税人遵从度很大程度上取决于法规政策的健全程度与法律效力的大小，因此实现全国房产税统一征收需要完善房产税方面的立法。一是健全法律法规。随着社会经济的发展，部分房产税征收的相关法律规定已经落后于时代，这可能导致征收过程中出现“无法可依”的情况；二是提高法律效力。当前重庆市房产税征收是依据市人民政府制定的《暂行办法》和《实施细则》，而结合国外相关做法，以政策为主导作为征收房产税的依据是较为薄弱的，在过渡到全国范围内统一征收的过程中，应当通过人大立法的形式制定房产税征管的法律。征收房产税要健全其法律法规，增强其法律效力，在有法可依的同时让房屋产权人更加自觉自愿地纳税。

（四）建立评估体系，提高计税依据科学性

当前房产税以房产交易价格为计税依据，这是非常不公平的。建立房产税评估体系，就是要对房产的市场价值进行评估并按照此评估价值进行征税。首先，要建立专门的评估机构，配备掌握专业知识的评估人员，提高评估系统的权威性。其次，由于房产价值处于变化的市场中，因此需要进行定期评估。以评估后的房产价值作为计税依据，能有效解决征税不公平的问题，并为房产税统一征收奠定基础。

（五）加大监督力度，跟踪税款走向

税收“取之于民，用之于民”。政府的公信力需要对房产税的税款走向进行监督，税务部门应当通过电子政务等网络平台对房产税的税收收入以及税款的用途进行公开；对税款的走向也要及时跟踪和反馈，如重庆市的税款用于公租房建设，那么对于房屋的质量也要严格把关，以实现房产税征收的真正目的。

四、结语

房产税作为财产税的一种，在当前中国的税收体系中地位并不明显，且受社会经济发展状况的制约，发展还不够成熟，因此在现行征管体系下暴露出很多问题。但问题出现与解决的过程也正是经验积累的过程，认真分析自身问题所在，借鉴境外房产税征管体系较为成熟的国家与地区的经验，探索符合我国国情的征管措施，中国的房产税征收定会克服自身瓶颈，走向成熟，实现其真正的征税价值。

［1］ 葛静，安体富，陈宇.房产税改革试点中的征纳问题——基于重庆市北部新区的调查报告［J］.涉外税务，2013，（6）：20.

［2］ 郭吉安，张国成.房产税征管中应注意的几个问题［J］.辽宁财税，1996，（1）：18.

［3］ 贾小雷，刘媛.我国房产税征收管理中存在的法律问题［J］.经济研究导刊，2007，（9）：6.

［4］ 毕国强.重庆市房产税征收影响分析及对策研究［D］.重庆：重庆大学，2011.

［5］ 罗涛，张青，薛刚.中国房地产税改革研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2011：32.

［6］ 简单.日本韩国的房产税比较借鉴［J］.福建税务，2003，（4）：12.

［7］ 张曦霞.我国物业税税制设计及其相关措施研究［D］.武汉：华中师范大学，2012.

The Theory of Property Tax Collection and Management and Supporting Measures——from the Perspective of Chongqing Property Tax Pilot

QIAN Li
（Administrative Law School，Southwest University of Political Science and Law；Chongqing 401120，China）

Chongqing as the property tax collection and management pilot has been carried out for several years.However，many problems have occurred in the process of reform，such as higher tax costs，more backward taxation method and low compliance of taxpayer.To perfect supporting measures and establish a system of unifying property tax levy，it is necessary to make a study in management experiences of Chongqing on the property tax collection and management，overcome the corrupt practice，and use for reference the foreign property tax collection in scope，object，taxation basis and preferential policy，strengthen the cooperation of department，perfect the information system，perfect laws and regulations，establish evaluation system，and intensify supervision to tracking towards the taxation then realize the real value of collection of property tax.

property tax；Chongqing；collection and management；supporting measures

［责任编辑：杨晓丹］

F812.42

A

2016-05-05

1671-6671（2016）04-0091-06

2015年重庆市大学生创新训练资助项目（201510652020）

钱力（1996-），男，安徽芜湖人，西南政法大学行政法学院学生。