预算绩效前评价思路与方法探析——以山西省长治市水利工程项目为例

●山西省长治市财政局 上海闻政管理咨询有限公司

预算绩效前评价思路与方法探析
——以山西省长治市水利工程项目为例

●山西省长治市财政局 上海闻政管理咨询有限公司

预算绩效前评价是全过程预算绩效管理的基础，其结果对项目实施绩效有至关重要的影响。本文以长治市水利工程项目“三河一渠”二期工程为例，围绕项目可行性、预算分析、绩效目标梳理三个部分，探讨实施预算绩效评价的思路与方法。

预算绩效前评价水利工程项目 预算分析 绩效目标

所谓预算绩效前评价，就是在公共财政支出项目立项前对公共财政支出项目预算展开的绩效评价。它是以目标管理为导向，围绕合法性、合规性和合理性三个原则开展，重点关注项目可行性、预算编制准确性和绩效目标设定合理性三个方面。开展绩效前评价，有助于明确绩效目标，以及目标设定及预算编制的科学性和合理性，提升预算与目标的匹配性。

一、项目基本情况

山西省长治市主城区城市河道主要包括“三河一渠”，即石子河、黑水河、南护城河以及东防洪渠，是区域排污泄洪的主要通道。随着城镇化进程的加快，石子河和黑水河部分排污系统已不能满足主城区污水排放的需要，加上工业废水、生活污水、雨水排水采用合流制排水系统，东防洪渠和南护城河的污水均未经处理就直接排入河道，水污染问题日益严重。2011-2013年，长治市政府开展了“三河一渠”综合治理一期工程，但成效并不明显。为彻底改善城区人居环境，提高河道排污能力，2014年2月长治市委市政府启动了“三河一渠”二期工程，由城区人民政府主管，二期工程在原有设计方案的基础上进行了调整优化，治理总长度约为14.63km，工程总投资89487.40万元，项目建设计划为期两年。

二、绩效前评价思路及成效

本次绩效前评价需要解决三个问题：首先，判定项目是否可行；其次，判断预算安排是否合理并给出调整建议；再次，明确项目绩效目标。具体评价思路如下：

第一，确立评价指标体系，进行项目可行性分析。项目可行性分析是财政支出绩效前评价的第一步，也是预算安排的重要前提。可行性分析主要围绕 “合法性”、“合规性”和“合理性”展开，合法性主要考察项目立项是否符合相关法律和政策规定；合规性主要考察项目立项是否符合规定程序，立项手续是否完备，项目管理要素是否齐全；合理性主要考察项目立项必要性程度，目标编制是否合理，预算安排是否合理以及预算与目标是否相匹配。在实际操作中，针对该项目设计了包括项目立项（合法性和合理性）、预算管理（合理性）、项目实施（合规性）三个方面的评价指标体系，项目立项主要考虑立项重要性、必要性和充分性三个角度；预算管理重点关注目标编制是否合理、预算编制是否合理；项目实施主要考察项目计划安排、职能配置和项目制度保障措施是否完善。具体评价指标体系如下表所示。

通过对项目立项政策文件、实施管理制度建设、绩效预算与目标匹配度进行分析评价，得出项目的可行性结论。得分85分及以上为完全可行，60-85分（不含）为部分可行（需进一步改进完善后可行），60分以下为不可行。

第二，在可行性分析的基础上，调整核定年度项目预算。该项目为跨年度项目，概算总额为89487.40万元，项目单位根据年度实施计划拟申请 2015年预算 51212.71万元。经过预算绩效分析，本次评价主要考察项目预算测算是否科学、合理，以及考虑当年度项目实施计划可实现情况，预算调整参照定额标准重新测算和工程完工进度重新评估，评价中参照《山西省建设工程费用定额（2011）》、招投标情况、建设批复情况，结合市场因素对工程建设各项费用进行逐一测算调整，确定了当年可能完成的工程量匹配预算。结果2015年当年预算安排50910万元，实际执行43441万元，预算执行率达到85.33%。

第三，梳理工程项目，设置绩效目标。预算绩效管理的核心是目标导向，制定合理的绩效目标是实施预算绩效管理的起点。经过可行性分析和预算分析，评价组对项目情况有了更深入的了解。在此基础上，评价组结合项目总目标和年度计划，根据SMART原则设定具体的、可衡量的、可达到的、有明确时限的、相关的项目绩效目标，包括投入管理、产出、效果和影响力四个方面。投入管理目标具体包括预算执行率、资金使用规范性、采购合规性、概算预算偏差率、审价核减率等；产出目标具体包括“三河一渠”工程计划完工率、工程验收合格率、工程完工及时性等；效果目标具体包括排污能力提升情况、防洪标准提升情况、城市品位提升情况、投诉及时处理率和居民满意度等；影响力目标具体包括河道养护管理规划情况、日常管理制度健全性、项目档案管理完善性、人员配备完善性、监测和运行管理系统建设情况等。

按照上述评价思路，评价组对“三河一渠”二期工程项目实施了绩效前评价，并通过实施绩效前评价取得了以下管理成效：一是评价结果为81.56分，即该项目的申报资料需进一步完善改进后“可行”，体现了社会各界对本工程项目实施的期盼和肯定，为使该项目尽快顺利“上马”向市领导决策提供了可靠依据。二是进一步修改完善了改扩建分项目，为预算绩效目标确定和预算编制提供了支撑。三是为推进项目组织实施、跟踪监理、质量监控、竣工验收等环节提供了具体、明确的评价指标，为绩效运行监控和项目完成后评价建立了全过程预算绩效管理指标体系。四是选定了与项目相匹配的支出标准定额，为把控工程总概算、确定项目年度预算提供了测算依据，使预算科学化、精细化管理水平有了新的提高。

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三、关于绩效前评价的一些思考

目前，各地开展的预算绩效管理模式偏重于后评价，对项目预算前评价关注较少，然而后评价的结果只能于下一年度的预算安排做参考。本文结合本案例，提出以下几点认识和思考。

第一，预算绩效前评价是实施绩效预算的前提。当前预算绩效管理工作侧重于事后评价，即先安排预算，再对预算绩效进行评价，然而随着我国加快建立现代公共财政管理制度体系和预算绩效管理工作的持续推进，依据绩效目标编制财政预算的绩效预算管理模式将成为主流，必然要求扩大实施预算绩效前评价，而预算绩效前评价强调预算与目标的匹配性，是实施绩效预算的前提。

第二，不同类型项目的预算绩效前评价重点应有所侧重。实施前评价主要包含三项工作。即：开展必要性可行性分析，解决项目上不上的问题；进行预算调整，通过工作量与支出标准的测定，明确项目投入与产出，解决要做什么的问题；实施绩效目标修订，规范项目怎么做，解决做到什么程度的问题。然而并非所有预算前评价均需开展这三项工作，如一般工程建设项目可行性研究较充分，对此类项目应重点关注预算安排的合理性。

第三，预算绩效前评价是提高预算科学化、精细化管理水平的切入点和重要抓手。预算绩效前评价关键是建立科学合理的定额标准，前评价的最终目的是为了解决预算该不该安排，安排多少的问题。由此可见，预算绩效前评价也是提高预算科学化、精细化管理水平的切入点和重要抓手。

1.罗建龙、夏伟芳.2015.实施预算绩效前评价推进绩效预算管理[J].财政监督，3。

（本栏目责任编辑：范红玉）