食品安全监管必须建立统一权威体制和明确法律适用规则

□李长生 四川省安岳县食品药品监督管理局

食品安全监管必须建立统一权威体制和明确法律适用规则

□李长生 四川省安岳县食品药品监督管理局

食品安全关系到广大人民群众身体健康和生命安全，是重大的政治、经济和民生问题，是人民群众最关心、与群众利益关系最密切的问题。习近平总书记提出要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的“四个最严”，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。2015年4月，全国人大常委会第十四次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国食品安全法》，2015年10月1日起施行。

然而，这部被誉为“史上最严”的新食品安全法实施半年多以来，作为基层第一线食品药品执法监管的一员，笔者深深地体会到了食药安全监管工作任重道远，还需进一步统一完善监管体制和细化法律法规适用细则。

新修订的食品安全法公布后，执法监管人员严格从维护广大人民群众根本利益出发，充分认识贯彻落实食品安全法的重要性和必要性，按照“主体责任、严格监管、属地管理、社会共治、严惩犯罪”5个方面的总体要求，利用制作法治宣传专栏、印发宣传资

料等传统宣传手段，充分利用广播、电视、互联网、手机等各类媒介，结合食品安全“进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”的“六进”活动，切实开展了新修订的食品安全法的宣传和普及工作，全面提高公众食品安全意识和科学素养，进一步增强了风险防范意识和自我保护能力，逐步营造人人关心、人人参与、人人监督食品安全的社会氛围，食品安全形势总体稳中向好。但是，理论和实际还有一定的差距，宣传普及和执法操作过程中还存在一定难度。具体表现在以下几个方面。

基础薄弱，监管体制机制五花八门

影响和制约食品安全的因素很多，特别是中华民族几千年的传统饮食习惯、传统食品加工生产工艺水平和少数食品生产经营者守法意识淡薄、诚信道德缺失、唯利是图，导致食品安全事件时有发生。再加上当今互联网时代，人人都是“记者”，随时都在“制造”新闻，往往造成消极影响，加剧了人民群众对食品安全的担忧。而新食品安全法全面实施以来，全国范围内组建的关于食品药品监督管理机构花样繁多，名称也五花八门，没有统一的管理。食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门“二合一”“三合一”，甚至“五合一”的格局层出不穷，让人晕头转向。新组建的部门机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，严重影响了法律实施的效果。且基层监管部门的上一级仍是食品药品监管、工商、质检等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。表面上地方政府是为了精简机构，整合行政执法力量，实际上，却无形中大大弱化了食品安全监管专项职能。

应强调食品安全为公共安全的定位而非市场监管定位。县级人民政府食品药品监管部门在特定区域中心场镇设立派出机构，明确村一级的协管员责、权、利。加大投入，解决基层监管人员专业知识、技术能力、经费保障和人手力量均不足等问题，提升基层监管能力。例如，安岳县在10个中心场镇设立了10个监管所，按照辖区乡镇数量每个乡镇核准一个编制，所长按照实职副科配备，人财物均由县局统一调配，大大地提高了执法效率和理顺了食品安全监管专项职能。但是，目前仍存在无标准化房屋设施、无执法使用车辆等基本问题。相应地制约了工作的更好开展，这些都是急需解决的基础薄弱问题。

事权责任不清，人财物资源配置不够科学合理

目前，安岳县基层监管所执法人员基本都是其他单位调入或者新考录人员，缺乏相应工作经验，未经过长时间的专业系统的培训，往往都是赶鸭子上架，上岗就投入到第一线监管工作中，人才短缺是关键。基层执法人员的工作往往只是去市场查看持证经营、人员健康证、食品采购索证索票情况和查看有无过期变质食品、经营场所环境是否符合卫生规范等。食品安全监管是基于科学的风险管理，不是简单的查看索证索票和是否符合卫生规范。必须对生产经营全过程进行规范系统检查，严把产品质量安全，加大抽样检验力度和范围，对违法违规行为依法惩处。才能让食品监管执法队伍真正权威、高效。

事权清晰，责任才清楚，设置相应的机构，人财物资源配置才能够科学合理。食品安全风险往往具有不确定性，历史原因导致我国食品安全问题比较复杂。过去的多头监管和现在的统一监管还尚未完全真正的衔接好，责权的轻重缓急还未很好地理清。如国家、省、市县具体应承担的工作和事权到底应该以什么为主、怎样划分等。笔者非常支持国家食品药品监督管理总局毕井泉局长的建议，国家负责特殊食品、药品、医疗器械和化妆品上市审评审批及其相关检查、核查、检验等工作；省级集中负责食品、药品、医疗器械、化妆品生产企业监管，承担企业许可、体系核查、日常监督检查、案件稽查及违法行为查处职能；市县两级负责食品药品流通和使用环节监管，负责对食品农兽药残留、非法添加的定期抽检，负责食品药品经营企业、医疗机构、餐饮企业以及小作坊等的日常检查。

对于县级人民政府食品药品监管部门在特定区域设立的派出机构（基层所）的事权责任方面，笔者认为基层所应以宣传培训、规范指导、许可核查、抽样检测和日常监督检查与专项检查相结合为主，而不是一味把案件查处，处罚罚没款项收缴作为一种推进工作的手段。同时，从本职工作和切实保障人民群众身体健康与社会影响要求，必要的行政处罚是必不可少的。关键是应该放在产品本身质量安全问题管理方面，从生产经营源头上加强监管和加大处罚力度，而不是拿一些经营户所谓的无证经营、人员未取得有效健康证、预包装食品过期、预包装食品生产日期标注不清等简单的问题做文章。执法必严、违法必究毫无争议，必须贯彻，但是，对于不是主观故意行为、不能证明食品质量存在问题的情况，还是应区别对待，减轻处罚。加强宣传教育，规范经营行为，长此以往经营者的安全意识和知法守法水平才能共同提高。

配套法规和标准体系建设还需进一步完善和细化

目前，新食品安全法实施条例还未出台，修订工作需进一步加快完善。同时还需加快推进食品安全地方立法，使食品安全法的规定更加细化，以便于实施。

2015年，全国各级食品药品监管部门共查处食品安全领域违法案件24.78万件，罚没款金额11.65亿元，责令停产停业9 731户，吊销许可证235件，捣毁制假售假窝点779个，移送司法机关1 618件。新食品安全法实施以来，安岳县坚持出重手、下重拳、加大打击力度，立案查处食品安全违法案件400余件，开出了四川省第一张5万元罚单。虽然，在全县食品经营领域形成震慑，但新食品安全法对大部分轻微食品违法行为的罚款额度起点较高问题，也带来了执行难、结案难等现象，给基层执法人员造成困扰。农村市场食品经营者大部分都是老弱病残或者留守人员，生活本来就很困难，无意中难免会因清理不及时遇到经营的个别食品超过保质期，被立案查处起价5万元，从经济上肯定无法落实，情理上也于心不忍。个别经营者文化素质相对偏低，对假冒伪劣食品鉴别能力有限，虽经过每年的培训，但在造假手段不断翻新面前，他们也防不胜防。在送货下乡的销售人员手中购买到假冒伪劣食品，即使保留有所谓的随货单或者收据，但因为电话地址可能是假的而无法找到上家。自觉接受处罚时，往往也无法承受巨额的罚款而导致案件结案较难情况出现。这些都需全国人大常委会立法委员会成员进一步加大到基层的调研和听取基层食品药品监督管理部门的意见建议，尽快制定出客观、科学的食品安全法实施条例及相关细则，以便于基层食品监管执法工作权威、高效。

另外，地方性法规严重滞后，不利于地方解决食品安全矛盾工作的开展。如食品生产加工小作坊、食品小经营店和食品摊贩等的管理办法还没有出台，四川省下发了《农村群体性聚餐管理办法》却没有相应的法规来予以支撑，只有监管责任却没有配套的处罚依据等。这些都给日常监管工作带来了不小的负面影响，也是群众非常关注和意见较多的地方。

食品安全管理重点还在源头。只有建立起从种养殖环节到加工生产、到餐桌上的一系列过程食品安全监管体系，充分实现食用农产品溯源制度，大力开展全民食品安全知识教育，提升国民素质和意识，才能从根本上解决好食品安全相关问题，实现人人参与、社会共治新局面。