常山PPP：探索实践中的选择

戴根林



常山PPP：探索实践中的选择

戴根林

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，中央力推、地方重视。对此，浙江省常山县也做了一些有益探索，常山县的天马污水处理厂改扩建及运维项目就首次引入了公私合营模式，该项目作为浙江省城镇污水治理行业的首个PPP试点项目，得到了广泛关注。目前，在省财政厅的推荐下，浙江省宁波、舟山、台州、嘉兴、金华、丽水等地区10多个相关市县单位参观考察，获得了他们的好评。常山的PPP实践具有了样板和示范效应。

一、试水PPP——常山县天马污水处理厂项目

1.项目背景。天马污水处理厂，属常山县水务发展投资有限公司，是目前常山县建成区唯一的一座城市污水处理厂，服务人口近8万人，范围包括主城区、工业园区等，关系到社会民生和经济发展。该厂按照“一次规划、分期实施”的原则，预期设计污水总处理能力6万吨/日、出水水质执行国家城镇污水综合排放二级标准，分三期实施。其中一期工程项目投资5728万元，建成日处理污水能力2万吨的污水处理厂、2个泵站及主干管，工程于2006年7月开工建设，2008年1月正式投入运行。经多年规范化管理，目前天马污水处理厂出水水质执行国家城镇污水综合排放一级B标准。随着常山县社会经济的快速发展，入驻企业和人口不断增多，污水处理量大幅增加，天马污水处理厂基本满负荷运行。以2013年为例，平均日处理负荷达2.3万吨，最大达2.4万吨，因此二期扩建已迫在眉睫。同时，浙江省政府提出“在2017年完成所有污水厂一级A提标”的要求。为此，常山县委、县政府决定于2014年实施天马污水处理厂一级A提标改造及二期扩建工程，计划2015年建成并投入使用，以提升常山县的污水处理能力和水平。

2.项目内容。天马污水处理厂二期扩容投资概算4400万元，主要是对一期进行提标改造，原地扩建二期至污水处理规模4万吨/日，并通过厂区景观绿化提升改造，增加除臭装置，减少服务年限内对周边环境的影响，建成后出水达到《城镇污水处理厂污染物排放》（GB18918-2002）一级A排放标准（其中一期提标改造1000万元，含一期细格栅、沉沙池、水解池、CAST池改造提升及除臭系统建设等）；二期扩建2800万元（含新建CAST池、调节池、反硝化深床滤池、鼓风机房、投药间以及电气、自控系统扩容等）；景观绿化、其它费用及基本预备费600万元。

3.项目模式。天马污水处理厂改扩建工程列入浙江省2014年度污水处理设施必须开工项目，时间紧、任务重、要求高。因此，2015年年初，县委、县政府就要求相关部门提出项目实施比选方案，县财政局主动参与、分析利弊，积极建议采用PPP模式。在住建、财政、发改、环保、规划等部门共同论证的基础上，县委、县政府专门召开会议，决定以污水处理特许经营权授予县水务发展投资有限公司的方式，实施PPP模式，公开招投标，选择底子厚、实力强、业绩好的投资方，参与项目建设及运维，双方共同出资组建项目公司（出资比例：政府用二期项目土地入股，占10%；投资商现金入股，占90%），同时，一期工程资产租赁给项目公司，负责天马污水处理厂扩建工程建设及项目建成后的日常运维工作，以特许经营权协议为基础，发挥各自优势，实现互利共赢（其中特许期限为26年，含1年建设期，特许经营期满后项目公司资产无偿移交给县水务发展投资有限公司）。

4.项目运作。根据《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令）规定，常山县政府授权县住房和城乡规划建设局，以PPP模式对天马污水处理厂改扩建及运维特许经营权进行公开招标，择优选择中标人。中标人与县住建局签订《常山县天马污水处理厂改扩建工程PPP协议》，并与县住建局下属企业常山县水务发展投资有限公司共同组建项目公司。县住建局将《特许经营权》授予项目公司，由项目公司负责改扩建工程建设及在规定期限内的运维。特许经营期内，经公开招投标确定的天马污水处理厂每吨污水（含污泥）处理运营服务费作为项目公司的运维成本及投资收益。特许经营期满，根据《PPP协议》，明确由投资方单方负责项目公司债权债务清算及人员安置等事项，并将处于正常运行的污水处理厂（经检修合格后）完好无偿移交给政府。

5.项目进展。2014年10月30日，经公开招投标，浙江富春紫光环保股份有限公司成为常山县天马污水处理厂改扩建及运维项目的中标单位，污水处理费为0.775元/吨。在坚持主要条款不变的原则下，双方还在细节方面进行了探讨与完善，最终完成《PPP协议》签署。目前，双方已签订公司章程，注册设立常山县富春紫光污水处理有限公司为二期扩建项目公司，并完成改扩建项目二次招投标工作，确定施工单位为杭州建工集团有限公司，监理单位为杭州江东项目管理有限公司，工程已于2014年12月8日正式开工建设，2015年10月底提前建成并投入运行。

二、推进PPP——2015年常山县PPP工作进展情况

1.制定了《2015年常山县PPP模式建设项目推进表》。在2014年试点项目经验总结的基础上，2015年常山县计划在城市基础设施建设、中心镇建设示范项目、特色小镇、公路建设与保养、保障房建设、城市路灯亮化提升、福利院建设等方面首批推出17个PPP模式建设项目，计划总投资87亿元，引导鼓励民间资本参与政府投资项目的建设、运营。

2.制订PPP模式工作推进相关制度和文件。一是下发了《关于成立常山县PPP模式项目推进工作领导小组的通知》；二是出台了《常山县推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式实施办法（试行）》；三是下达了《关于印发2015年常山县PPP模式建设项目的通知》。上述文件和制度在经过相关程序后，将由县政府发文贯彻执行，从而为全县PPP工作的推进提供组织保障和制度规范。

3.设立PPP投资管理中心。中心设在县财政局。中心负责项目设计、储备、融资支持、政府采购管理、争议协调等职责，研究解决重大事项。每个PPP项目设立专项小组，由项目实施主体牵头，在投资管理中心指导下开展工作，这样可避免政府部门多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端，从而有利于PPP工作的推进。PPP投资管理中心的主要职责：一是制定出台相关制度；二是建立PPP项目库，并接受投资商咨询；三是建立咨询专家库，对PPP模式推进中遇到的问题提供政策及业务方面的专业咨询与辅导；四是形成各类项目PPP操作指南和标准化合同文本，明确项目操作流程、运作方式、PPP谈判要点、招标文件及项目合同编写等。

4.加强信息平台建设。目前，在常山县财政地税局网站上增设了PPP网页专栏，对外进行相关法规和PPP项目发布。随着工作的深入，届时将把所有PPP项目的信息，包括从项目的前期开始，到项目的建设、运营等，均在信息平台发布，供社会各方人士查询、分享及经验交流。同时，还将拓宽渠道，除现有的报纸、电视等传媒外，还将利用“常山财税”、“常山招商”等微信公众号，及上级财政部门、县政府官网等媒介，多渠道进行PPP宣传，增进政府和社会资本共识，提高PPP模式的认可度，并为推广PPP工作提供一个良好的社会氛围。

三、选择PPP——探索PPP模式的几点体会

1.政府的监督管理是基本。PPP模式旨在建设公共基础设施项目，或提供公共物品和服务，决定了政府的主体角色和责任，为大众提供最优质的公共设施和服务，保护和促进公共利益。以常山县污水处理厂为例，作为建成区唯一的一座城市污水处理厂，服务人口近8万人，范围包括主城区、工业园区等，可以说事关全县社会民生和经济发展。因此，县委、县政府高度重视，确定对常山县天马污水处理厂改扩建及运维项目实施PPP试点后，成立了由分管县长为组长的领导小组，下设办公室，由县住建局局长为主任，县财政局副局长为副主任，发改、环保等部门分管领导为成员，并指定住建、财政、发改、环保、监管办等部门人员，成立工作班子。工作职责主要包括：制定工作进度计划；负责项目的论证、测算，制定PPP合作方案；聘请财务、法律、技术等顾问；负责筹备PPP模式项目相关工作。

2.协议条款的制定是关键。由于国内尚无成熟经验可借鉴，制定好协议条款显得至关重要。为此，常山县公开招标代理机构，认真制定特许经营权招标文件，包括招标文件、特许经营权投资经营协议、一期资产租赁协议等，多次征求政府法制办、监管办、财政、国资、物价、环保等相关部门，以及省财政厅的意见，进行修改、完善。①《一期资产租赁协议》：协议由水务公司与项目公司签署，从降低投资商经营成本考虑，将建成的天马污水处理厂一期工程（含污泥处置）资产设置条件租赁给项目公司使用，由项目公司在约定的经营期限内负责正常维护，并明确违规处罚尺度及违规租金支付方式。《特许经营协议》：协议由县住建局与投资商签署，为充分发挥投资商优势，水务公司以天马污水处理厂二期工程土地作价入资，仅占项目公司10%股份，县住建局一方只参与项目运营，享有知情权而非主导，由占股90%的投资商具体负责项目建设与运维；强调投资风险，县住建局一方在特许经营期内未设置保底水量，将风险转给投资商，合理规避因保底水量设置不合理而造成较大社会压力的可能性。《PPP协议》：协议由县住建局与投资商签署，在整个特许经营期内，项目公司若运营不善、资不抵债，未全面或部分履行特许经营义务，县住建局一方享有追索权，可要求投资方承担连带责任，继续履行直至特许经营期满的权利；同时，县住建局一方有单方享受天马污水处理厂改扩建工程及项目运维过程中任何上级部门的资金补助等权利。

3.投资方的实力是保障。考虑到项目的复杂性，不仅需要在规定时间内完成建设，更需要长期的运营维护，为避免因投标人过少而导致流标，在前期沟通了解的基础上，领导小组办公室向国内外13家有合作意向的投资商发出了邀请函，这其中不乏像桑德集团、富春紫光、中持水务等一些在国内环保领域有一定知名度的企业。在规定的时间内有11家单位报送了投资意向书，体现出较大的社会吸引力和较高的参与积极性，也确保了项目开工建设的资金基础。

四、困惑PPP——PPP工作开展中遇到的几个问题

作为依靠公私合作来开发和管理项目的一种模式，PPP被多方看好，但也存在一些问题：一是项目公司组织方式问题。目前PPP项目公司一般采用有限责任公司方式，投资各方按投资额承担有限责任。但对污水处理等项目而言，运营管理不当造成的损失可能远远超过其净资产，如采用有限责任公司形式，出现重大运营事故难以有效追究投资人责任。常山试点时原计划实行合伙制，但《中华人民共和国合伙企业法》第三条规定“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”。现只得采用合资制，带来问题有：（1）投资回报。有限公司先税后分、同股同利。投资方考虑回报时，就要常山一方增加财政支出。（2）责任分解。有限公司投资各方按投资额承担有限责任，如合伙制投资方可承担无限责任。（3）到期后资产收回。协议到期，按照规定应组织清算，这样给资产无偿收回带来难度，特别是经营期达25年，对项目公司经营中资产保全监管难度较大。二是风险防范问题。由于PPP项目建设经营管理时间长，政策、利率、通胀、洪水等或有风险，技术标准调整、财务、营运等各类风险在短期内很难考虑成熟，如果出现未约定或未预期的风险，如何进行责任分担，这一问题将影响项目今后顺利实施；如果考虑不周全，是否会造成国资流失；等等。三是合理确定投资回报问题。投资回报太低对民营资本无吸引力，太高则增加财政压力，但在目前预测今后较长时间的投资回报问题，显然存在很大的困难。同时，公开招投标虽然体现了公平、公正、公开原则，但如参与单位过少，易高价中标；如参与单位过多，则易因竞争激烈而低价中标，给后期运维带来一定困难。四是法律体系不完善问题。我国关于PPP立法工作还处于起始阶段，目前执行的相关法规主要来自于国务院及各部委、各地区制订的管理办法和指导意见，由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法、意见不足以支撑PPP项目的应用与推广。同时，由于没有现成案例可以借鉴，特许经营权涉及各方利益，但法律责任并不明确，如政府将特许经营权授予部门、还是出资企业好？目前签订协议存在不完善的地方，今后肯定带来争议、纠纷，如何根据运营情况以及法律法规、政策环境，建立协商解决机制也是影响试点项目顺利实施的一个问题。五是部门共识问题。从实践看，政府一些部门对PPP这一新事物认识有待提高；PPP项目的选择、立项、审批等环节尚未形成协调工作机制。六是规范性合同问题。虽然财政部2014年出台了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），制订了PPP项目合同指南，但由于指南仅对PPP项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，相对基层财政部门注重具体项目操作而言，还是过于理论化，建议上级财政部门在规范各地PPP示范项目合同的基础上，尽早出台主要行业领域和主要运作方式的PPP项目合同标准示范文本，以进一步规范合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期，加快PPP模式推广应用。

作者单位：浙江省常山县财政局

（责任编辑：何利辉）