尤溪县林地占补平衡的实践与启示

陈　杰　陈茂景　吴以专　蒋宗好　林景露　林盛坚

（尤溪县林业局，福建尤溪365100）

尤溪县林地占补平衡的实践与启示

陈杰陈茂景吴以专蒋宗好林景露林盛坚

（尤溪县林业局，福建尤溪365100）

近年来，尤溪县经济社会发展提速，各类建设项目对林地的需求大量增加，林地供需矛盾突出，定额缺口较大。尤溪县以全国林地占补平衡工作试点县为契机，出台开展林地占补平衡试点工作意见，在试点期间项目建设使用林地不实行林地定额管理，建立先补后占、统筹平衡、核查监督等工作机制，按照项目建设使用林地“占一补一”原则，规范林地使用管理，实现了缓解发展刚性用地需求与林业生态保护双赢。该文对尤溪县林地占补平衡工作的主要做法和试点经验进行总结，以供参考。

林地；占用征收；试点做法；尤溪县

尤溪县地处闽中、戴云山脉以北，北纬25°50′～26°26′，东经117°48′～118°39′。全县国土总面积34.2万hm2，林地面积28.0万hm2，耕地2.27万hm2，水域和其他面积3.93万hm2，自然概貌为“八山一水一分田”；森林覆盖率73.66%，森林蓄积量2 212万m3；下辖9镇6乡，250个行政村、13个居委会，总人口42.5万。2014年8月，经国家林业局批准，尤溪县为2014-2016年全国林地占补平衡工作试点县。试点期间，尤溪县扎实开展林地占补平衡试点各项工作，创新林地管理模式，规范工作程序，通过先补后占、谁用谁补、占一补一、统筹平衡，积极补充林地，实现林地用保结合、以用促增，有效解决了森林资源可持续发展和项目建设刚性用地需求的矛盾，确保森林资源的可持续利用。

1　试点背景

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基。国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。十八大对建设生态文明作出了全面部署，十八届三中全会强调要健全自然资源资产产权和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。因此，生态文明建设对新时期林业发展提出了更高要求，赋予了林业前所未有的历史使命，林地保护利用管理遇到了新课题。2014年3月，国务院出台了《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，福建省作为我国南方地区重要的生态省战略，要增强引领示范效应，成为生态文明先行示范区。福建省具有山多地少的特殊省情，为实现绿色循环低碳发展，必须正确处理好保护与发展的关系，破解建设用地刚性需求与林地资源保护的重大难题。为此，在局部地区探索开展林地占补平衡试点工作，对于实现林地用保结合、以用促增，实现森林资源保护和经济建设发展“互促双赢”具有积极意义。

2　试点主要做法

2.1试点工作目标任务尤溪县以开展林地占补平衡试点工作为契机，在实现森林覆盖率与森林蓄积量“双增”的前提下，创新林地管理机制，探索森林资源保护和林地利用的新途径，实现试点期内（2014—2016年）补充林地面积0.17万hm2，有效解决建设项目用地刚性需求与林地保护的矛盾，缓解占用征收林地指标不足的问题。

2.2试点工作基本原则

2.2.1坚持生态优先、严格保护的原则充分发挥林业在生态文明建设中的首要地位作用，严格遵守林地保护管理法律法规。

2.2.2坚持占补平衡、先补后占的原则建立补充林地储备库，做到先补后占，实行林地占补平衡管理。严格控制建设项目占用征收林地规模，确保补充林地规模大于建设项目使用林地规模。

2.2.3坚持节约集约、突出重点的原则节约集约使用林地资源，少用或不用林地，补充林地优先保障基础设施、民生工程和国家、省市重点建设项目，兼顾城市建设、重点经济建设等项目建设需要。

2.2.4坚持实时更新、动态管理的原则根据建设需要，及时做好补充林地的调查、认定、发证和营造林工作，更新补充林地数据库，加强林地的动态管理，保障林地占补平衡。

2.3补充林地的类型及实现途径

2.3.1植树造林或天然更新的非林地已生长林木或适宜植树造林的土地，通过建立档案资料数据库，实现林地的规范管理。

2.3.2坡耕地指坡度25°以上的非基本农田，已生长林木或适宜植树造林的坡耕地，鼓励利用坡耕地开展植树、栽竹、种茶种果，培育观赏性绿化大苗或开辟生物防火林带，实现退耕还林。

2.3.3退建还林的建设用地对分布在偏辟乡村、山脚林边、县乡交界的各类小规模、粗加工、低效益、高污染、高耗能的企业，实行淘汰和改造，引导企业搬迁进入工业集中区，同时将原建设用地通过植树造林恢复为林地。

2.3.4恢复植被的村庄、废弃工矿用地造福工程整体搬迁、农村危旧房等老宅基地、废弃矿山、废弃采石采土场植树造林复绿后补充作为林地。

2.3.5绿化苗木基地在非林地上建成的，配套设施齐全，长期固定的林木和木本绿化、花卉育苗用地。

2.3.6其他补充林地充分利用城乡周边空地、道路两侧坡地、未利用地等改造为林地，城镇森林公园、城乡绿地、道路两旁林带、高速铁路、高速公路出入互通口的片林等形成的林地。

2.4补充林地的调查摸底核实由县林业局牵头，会同国土、住建、农业等部门，组织和指导各乡镇以《尤溪县2010-2020年林地保护利用规划》和《尤溪县土地利用总体规划》为依据，对符合补充林地类型的连片面积5亩以上的地块、城镇规划区内种植连续面积667m2以上的片林、种植2行以上且行距≤4m的林带等拟补充林地的来源、地块分布及造林更新等情况进行调查摸底和现场核实，确保补充林地之前土地权属明晰、来源可靠。

2.5补充林地的公示确认根据林业部门对辖区可补充林地调查摸底结果，对拟补充林地的地块由村委会进行土地所有权、使用权的所在地公示，对公示无异议或异议不成立的拟补充林地，经调查核实或验收合格，并经相关权利人认可后，由各乡镇政府统一上报拟补充林地确认的申报材料，县林业局汇总后报县政府研究批准确认。

2.6补充林地的林权登记发证经县政府依照有关法律法规批准确认的规划补充林地，明确林地性质，对已生长林木或已完成造林更新的林地，林权登记机关依照《福建省林权登记条例》有关规定，由县林业局制定林权登记发证的具体办法，依法予以发放林权证。

2.7建立补充林地储备库资源档案2014年—2015年尤溪县各乡镇共落实各类可补充林地面积0.27万hm2，其中已生长林木或已完成造林更新的可补充林地面积0.14万hm2，未生长林木或可供造林绿化的补充林地面积0.13万hm2。完成补充林地确权登记1 013宗地，面积0.13万hm2，由县林业局及时将已发放林权证的补充林地建立县补充林地储备库，实行台账式管理，及时建立并更新资源档案，用于今后占用征收林地项目的占补平衡。

3　试点工作成果

3.1建立了严管林地机制贯彻执行国家林业局35号令，严格占用征收林地审核审批，全面实施林地占补平衡，严守林地和森林红线，加强林地用途管制。对宜林地、造林地不得违法退出林地保护利用规划和林地资源管理范围；对闲置2a以上的林地要及时收回，避免无序占用林地；对可补充林地提前做好造林绿化，促进林地的保护管理，实现以用促增。据统计，2015年比试点前的2013年，全县林地面积增加53.4hm2，森林覆盖率提高1.12%，森林蓄积量增加54.58万m3，“十二五”期末尤溪县全面完成了上级下达的森林覆盖率和森林蓄积量“双增”以及林地保有量不减的目标任务。

3.2建立了统筹平衡机制试点期间，按照“先补后占、谁用谁补、占一补一、突出重点、全县统筹”的原则，凡建设项目申报占用征收林地审核的，以乡镇为单位进行控制，允许在各乡镇调剂解决补充林地，实行与使用补充林地面积直接挂钩的“占一补一”制度。县级基础设施、民生工程、重点经济建设项目优先保障，所需林地占补平衡指标由各乡镇按国土面积比例承担。各乡镇建设项目所需林地占补平衡指标原则上由项目实施地自行在纳入储备库的补充林地中解决，实行占补平衡。可补充林地不足的，由乡镇向县林地占补平衡试点工作领导小级办公室提出申请，领导小组办公室向可补充林地储备盈余的乡镇进行协商调剂。

3.3建立了林地异地有偿占补平衡机制各类建设项目占用征收林地实行“占一补一”的同时，因补充林地有缺口的乡镇按照3 000元/667m2标准支付给提供林地指标的乡镇，用于造林、抚育和管护。强化节约集约用地意识，调动做好补充林地工作积极性。

3.4建立了补充林地动态核查监管机制根据项目建设审核审批情况和补充林地变化情况，对已纳入补充林地储备库的地块实行动态管理，每年进行一次核查和调整补充，由所在乡镇政府在每年年底组织核查，并将核查结果报送县林业局，防止出现补充林地失管以及未经批准随意改变林地用途现象，确保林地总量平衡；对造林和管护不到位、林分质量下降甚至退化、灭失的乡镇，暂停该乡镇项目审核审批和使用补充林地储备库的补充林地，责令其及时进行整改。

3.5加大林地依法管理力度开展林地清理排查专项行动，及时清查林地违法违规项目，严厉查处未批先占、少批多占、不批也占、边建边批等非法占用林地行为，重点排查地产开发、工业项目建设、土地整理、采石采矿等经营性项目非法侵占林地行为。

4　试点启示

4.1创新了林地管理模式通过政策、经济等手段，各乡镇积极补充林地，既充分满足建设项目使用林地的刚性需求又实现林地资源占补平衡，确保完成上级下达的林地保有量的目标。

4.2节约集约使用林地根据补充林地的数量和潜力，量入为出，科学合理安排项目用地，达到了节约集约使用林地的目的。

4.3缓解了林地供需矛盾试点期间，全县取消林地定额管理，项目建设使用林地实行“占一补一”，将多出的补充林地在全县其他乡镇进行调剂使用，在一定程度上缓解了林地供需矛盾。

4.4探索出了生态文明经验结合国务院支持我省生态文明先行示范区建设，尤溪县在生态补偿、低碳发展、碳汇核算、绩效考核等方面进行了大胆探索，为全国生态文明建设出经验、作示范。

（责编：徐焕斗）

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陈杰（1972-），男，福建尤溪人，林业高级工程师，从事森林资源培育工作。

2016-04-26