国家发展改革委与国家林业局联合出台《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》

杜加一

2016年11月21日，国家发展改革委、国家林业局向各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、林业厅（局），联合印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经[2016]2455号）（简称《指导意见》），就运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设，从总体要求、重点实施领域、规范项目管理、完善扶持政策、抓好组织实施等方面提出指导意见，全面推进林业产业改革发展。

《指导意见》出台背景

《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，是在中国开始新一轮全面改革，中国经济进入新常态的形势下出台的。

2013年11月，党的第十八届三中会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对中国新一轮改革，特别是对如何实现治理体系和治理能力现代化进行了全面部署。在今后相当长的时期，供给侧结构性改革是重点。走出新常态的一项具体目标是“三去一降一补”，深层次症结在于发展模式粗放，出路在于全面深化改革，要通过体制机制创新实现发展活力释放、发展动力转换和发展模式创新，把发展的质量和效率放在更优先的位置上。

同时，2015年出台的《预算法》对政府融资模式进行了全面规范。今后政府融资管理规模要有度，形式要规范，管理要透明，投资要有效。

PPP是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式，旨在通过改革创新，打破垄断，引入竞争机制，利用市场的专业和创新能力，丰富公共产品供给，提高公共服务性价比，满足人们不断增长的多样化公共服务需求。PPP是一项以供给侧结构性改革为主，需求拉动为辅的改革。

自2013年底全面推进PPP改革以来，中国PPP市场焕然一新，无论是在规模和质量上都得到全面提升。核心原因是改革释放了活力，竞争提高了效率，让市场在公共资源的配置中发挥了更大作用。从技术而言，我们借鉴了国际PPP发展成功实践经验，从交易机制上对PPP市场进行了扩围，在原来单一的使用者付费基础上，增加了混合付费和政府付费两种新机制，把政府预算管理与政府在项目合同中支付承诺进行了衔接，使社会资本更有信心与政府开展长期投资合作，稳定了市场预期。

在此背景下，出台了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》。

《指导意见》具体内容

一、总体要求

《指导意见》以贯彻落实国家相关精神，立足林业发展实际，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府引导作用，创新林业产权模式和投融资机制，引导鼓励社会资本积极参与林业建设，为广大人民群众提供优质高效的林业生态产品和服务，不断提升林业现代化建设水平为指导思想。

坚持政府组织，诚信守约；因地制宜，创新模式；公开透明，规范运行的基本原则。

二、重点实施领域

《指导意见》提出在五个重点领域发展PPP模式。

一是林业重大生态工程，二是国家储备林建设，三是林区基础设施建设，四是林业保护设施建设，五是野生动植物保护及利用。

三、规范项目管理

（一）加强项目储备。各地发展改革部门要会同林业主管部门，根据林业发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好林业PPP项目的总体规划，明确建设目标、重点任务、实施步骤。

（二）确定实施机构和政府出资人代表。林业PPP项目应根据项目性质和行业特点，由当地政府林业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资林业PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

（三）PPP项目实施方案编制与审核。林业PPP项目应由实施机构组织编制实施方案。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，以及引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。

（四）项目融资及建设。林业PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应提供融资担保。林业PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。

（五）落实监管责任。政府方和政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目融资及建设责任进行监督。

四、完善扶持政策

（一）保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林业建设项目积极向社会资本开放，并优先考虑社会资本参与。社会资本投资建设或运营管理的项目，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件；可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿。

（二）加大政府扶持。允许社会资本投资建设或运营管理的项目，统筹利用中央和地方政府投资。对同类项目，中央和地方政府投资要积极支持引入社会资本的项目。对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。鼓励社会资本在贫困地区、革命老区通过建立利益联结机制，逐步形成林业脱贫攻坚的长效机制。

（三）创新金融支持。加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业，探索利用信托融资、项目融资、融资租赁、绿色金融债券等多种融资方式和工具，搭建社会资本投资林业的投融资平台。 鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性林业绿色发展基金，支持地方林业生态保护和产业发展。

（四）深化林业改革。加快推进集体林地三权分置，稳定承包权、放活经营权；改革人工商品林采伐限额管理，放活对集体人工商品林的采伐管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。加快林地、林木流转制度建设，鼓励流转和经营方式创新，建立健全产权交易平台，支持公开市场交易，保障林权有序流转。

（五）完善土地政策。社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

五、抓好组织实施

（一）加强组织领导。各地要结合本地区实际情况，抓紧制订鼓励和引导社会资本参与林业建设生态项目的具体实施办法和配套政策措施，组织实施好林业建设PPP项目，确保国家相关政策措施落实。

（二）支持探索创新。国家林业局会同国家发展改革委在各地自愿报名的基础上，遴选4-5个省份，每个省份选择1-2个林业PPP项目，优先安排中央预算内投资支持创新工作，加强跟踪指导，及时总结经验，推动完善相关政策。同时，鼓励各地开展林业PPP项目创新工作，发挥示范带动作用，争取尽快探索形成一批可复制、可推广的典型经验。

（三）积极宣传引导。各地要大力宣传吸引社会资本参与林业建设项目的政策措施，宣传社会资本在促进生态修复、国土绿化，特别是在重大林业工程建设运营方面的积极作用，引导市场预期，为社会资本参与林业建设营造良好的社会环境和舆论氛围。

《指导意见》出台的意义

《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》的出台，对运用PPP模式推进我国的林业建设，不仅具有很强的现实意义，而且具有长远的历史意义。

第一，林业建设为PPP模式运用提供了广阔空间。

根据《国家储备林建设规划(2013-2020)》提出的到2020年，在全国25个省区六大区域18片基地，建设国家储备林基地1400万平方米。由此带来的林业建设投资缺口，是非常巨大的。加上储备林建设投资资金量大而且回收期很长，即使收益见效最快的中短轮伐期的工业原料林，也需要七八年以后才能逐渐获取收益。因此对于林业建设而言，投资的资金压力和回收风险都很大，无论政府或国有林场都有沉重的投资负担。再者，融资渠道单一、资源利用效率不高，也是约束林业建设的重要问题。《指导意见》的出台为PPP模式在林业建设的运用提供了空间。

第二，五个重点领域为PPP模式运用指明了方向。

我国PPP项目行业分布不均衡，盈利模式清晰的市政、交通等应用广泛，林业领域的PPP项目并不常见。而《指导意见》明确了5个重点领域，PPP模式可以以此为依据，设计出很多PPP项目，丰富PPP模式在林业领域的应用。大体方向上，林业领域的可以分为两个性质：公益性和经济性。

而引入政府和社会资本合作的PPP模式，不仅可以带动社会资本在林业建设领域的投资，同时，还能够利用社会资本在市场竞争中建立起来的先进的企业管理理念和管理方法，来进行林业企业和林业建设项目的投资、建设和管理、运营，有效提高林业投资的效率和效益，提升可持续发展和经营的能力，为我国林业建设和综合效益产出，作出积极贡献。

第三，五项举措为林业建设运用PPP模式提供了保障。

(一)保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林业建设项目向社会资本开放，并优先考虑社会资本参与。此项措施在政策上明确提出林业建设的资金来源，对规范政府行为和在林业建设项目上确立社会资本方的投资优先权，预留了空间。 (二)加大政府扶持。在政策中提出政府应按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。这表明政府在扶持林业建设的决心，同时未来政府应在PPP的审批流程、手序和优先权等方面给予一定的支持。(三)创新金融支持。在此次创新金融支持中，对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴。鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业。(四)深化林业改革。林权制度改革确立了林业市场的主体地位，在一定程度上降低了森林资源遭到乱砍滥伐，投资林业的效益更加凸现，林业的“绿色银行”效能激发了社会资本的积极性，提高资源配置的合理性，形成规模效应。(五)完善土地政策。措施明确，社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。它的亮点在于合理利用林业的土地资源，通过开发和利用闲置土地和相关资源，挖掘PPP项目的盈利空间。

林业是重要的公益事业和基础产业，承担着生态产品供给和生态服务的重要任务。运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设，有利于创新林业投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，促进投资主体多元化；有利于转变政府职能，提高林业项目建设管理水平，加快林业供给侧结构性改革；有利于深化国有林区、国有林场改革，完善集体林权制度，加快林区经济转型发展。

小知识PPP

国家发展改革委对PPP的官方解释为：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系(国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》)。在这种模式下，社会资本负责通过履行双方PPP合同中规定的责任，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”来获得合理的投资回报，政府部门则负责对社会资本提供的公共产品及公共服务的价格和质量进行监管，来保证公共利益的最大化。