立场·坚守·展望

李胜利+康安峰

摘要：在全球化浪潮方兴未艾的大背景下，潘懋元先生敏锐地对教育主权、教育产权进行了深入探究。其观点主要可概括为教育主权捍卫论、教育主权与教育产权分隔论、捍卫教

关键词：潘懋元；高等教育思想；教育主权；教育产权

育主权前提下的教育产权明晰论。教育主权是国家主权在教育领域的体现，不可让渡，神圣不可侵犯。而明晰教育产权，赋予办学主体更大的自主权，则有助于吸引内外资进入教育领域，发挥办学主体的主动性和保障教育主管部门的主导性，进而促进教育主权的落实。

中图分类号：G640文献标志码：A文章编号：1009-4474（2015）05-0036-05

Stance ·Perseverane·Expectation

—Professor Pan Maoyuans Thought on the Relationship between

Education Sovereignty and Education Property Rights

LI Shengli1， KANG Anfeng2

（1.Institute of Higher Education， Xiamen University， Xiamen 361005， China； 2.Institute of Political Science and Law， Gannan Normal University， Ganzhou 341000， China）

Key words： Pan Maoyuan； thoughts on higher education；education sovereignty； education property rights

Abstract： In the context of the burgeoning globalization， Professor Pan Maoyuan has probed deeply into the education sovereignty and education property rights. Professor Pans points of view can be summarized as follows： to defend the education sovereignty， to separate the education sovereignty from education property rights and to clarify the education sovereignty on the premise of safeguarding education property rights. Education sovereignty， as the embodiment of national sovereignty in the education， is neither transferable nor violable. It would be helpful to attract both domestic and foreign investment into education， giving full play to the initiative of the school operators and securing the dominance of the education authority as well as promoting the enforcement of the education sovereignty to clarify education property rights and to endow the school operators with more autonomy.

教育乃是扎根培元的宏伟大业，教育的根柢首在立德树人。潘懋元先生作为中国高等教育事业的奠基人和立人伟业的殷殷守护者，以其充满理性探究和审慎言说的学术论著庚续着中国现代高等教育的思想薪火。潘先生的研究范围涵盖了高等教育研究的各个领域，其文著全面系统地反映出了先生学术思想的基本立场和发展脉络。

现代教育活动都是在特定的主权范围内展开，同时离不开教育产权这个基本前提。潘先生关于教育主权与教育产权的学术思想在他整个理论体系中处于重要地位，其阐释精辟，视野开阔、紧扣时代，思想深邃、立场坚定，理论创新、一以贯之。本文谨围绕先生的教育主权与教育产权思想展开，认为其内容和特色体主要现在三个方面，即教育主权捍卫论、教育主权与教育产权分隔论及捍卫教育主权前提下的教育产权明晰论。

一、立场：教育主权捍卫论（一）厚重的历史感

西南交通大学学报（社会科学版）第16卷第5期李胜利立场·坚守·展望——潘懋元先生“教育主权与教育产权关系”思想探究通读潘懋元先生的巨著，我们可以发现，先生十分重视教育主权的维护与捍卫。他认为，教育主权是国家主权的组成部分和具体体现，是每一个主权国家都必须坚决维护的基本权力〔1～2〕。教育主权问题在20世纪90年代初就为学界所关注，但没有得到足够重视。南京师范大学王建华教授就曾分析其中的历史原因，并主张：“最初的教育主权是以整个教育的公立化来实现的，即国家通过将教育纳入政府控制系统之内，从而在国家主权的范围内实现自身的利益。事实上，公立教育制度化以后，由于整个教育在民族国家的范围内，呈现出封闭的状态，所以，教育主权问题一直被教育权问题所掩蔽，没能引起人们的充分重视。”〔3〕潘先生以理论研究者敏锐的洞察力和高度的社会责任感对教育主权捍卫论进行了较为系统全面的阐释与论证，体现出一种亲切的历史厚重感。

1.阐释了主权是一个历史性范畴

潘先生简要追溯了主权理论发展的历史轨迹，从让·布丹的主权理论的提出到汉斯·摩根索的《国际纵横论》，从《威斯特伐利亚和约》到对联合国、欧盟、世贸组织等国际机构的阐述，均体现出了这种厚重的历史感。综合诸说，潘先生认为：“国家主权是任何一个民族国家所拥有的对内最高的统治权和对外独立自主的处理国际事务的最高权力。”〔1〕

2.突出了对教育主权的珍视爱护

正视国家主权与教育主权相辅相成的关系，从而更加珍视教育主权是潘先生教育主权捍卫论的切入点。潘先生认为：“国家主权是教育主权的有力保障，教育主权是国家主权的具体体现。中华民族曾有过丧失教育主权的痛苦历史，更加懂得教育主权对于一个民族的重要意义。但是我们不要忘记教育主权必须以独立的国家主权为前提。”〔2〕

潘先生对二者关系的精炼概括也引发了人们对“一个连主权都难以保障的国家，怎么有能力去维护国家的教育主权？”〔2〕问题的进一步思考。回溯历史，我国在20世纪20年代的“收回教育主权运动”就是民族救亡运动的一个重要组成部分，成为国家主权与教育主权间唇齿相依、休戚与共关系的历史见证。通过艰苦斗争和不懈努力，新中国最终胜利收回了一再被侵损的教育主权，实现了国家独立和教育自主。历史与现实一再证明，今天的中国，作为一个正在世界舞台上发挥重要作用的主权国家，完全有能力保障教育主权不受任何侵犯〔2〕。可以认为，潘先生这种对教育主权珍视与爱护的心境，是与他的成长经历和家国情怀密不可分的。

3.概括了目前国内关于教育主权的主要观点

目前国内学术界对教育主权的界定观点众多，呈百家争鸣之态。为此，潘先生作了非常精准的归纳，他认为主要有四种代表性观点：其一，教育主权仅是指涉及教育根本事项的立法、行政、司法的最高权力，它与学校组织、课程标准等方面的权限或权能有所不同；其二，教育主权是一国自主地处理本国教育事务以及独立地处理与别国发展教育合作的事务的权力，具体地说可以分为教育立法权、教育投资权（教育规划）、学校审批权以及教育监察权四种权力；其三，教育主权是一个主权国家具有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是一国处理教育方面国际事务的最高原则，但它也要求不违背国际法的基本原则，即相互尊重主权和主权平等的原则；其四，教育主权是国家主权在教育上的具体体现，是包容于国家主权之内的涉及教育事务的最终决定权，它不应泛指一般的国家教育权，罗列一般职权或权限很难完整地概括其内涵〔1〕。在以上四种关于教育主权的代表性观点中，潘先生旗帜鲜明地支持第四种观点。

潘先生对教育主权与教育产权关系的辩证分析，得到了学界的普遍认同与广泛援引，论文《教育主权与教育产权关系辨析》被引用次数居有关“教育主权”论文被引用次数的首位，居有关“教育产权”论文被引用次数的第三位，产生了显著的学术影响。王建华教授就在其文章中写道：“目前国内关于教育主权的观点很多，潘懋元教授认为大致有以下四种基本看法，即‘主权不可侵犯说、‘主权的部分让渡说、‘主权的层次性说和‘主权内涵应适时而变说等。所谓主权不可侵犯说，即认为教育主权是不可商量的、不可讨论的，凡是涉及教育主权的问题，只能由本国政府独立自主地做出决定；教育主权的部分让渡说，是指教育主权可以通过相互协商来进行让渡，国与国之间可以通过自愿机制实现教育主权的彼此共享；所谓教育主权的层次说则是认为，教育主权可以分为许多层次，位于核心层次的主权不可侵犯、不可让渡，但是边缘部分的主权则可以通过多边机制或双边机制进行共享与让渡；最后一种看法则是认为应根据实践发展的需要，与时俱进地对教育主权进行重新界定，界定后的教育主权不容侵犯。”〔3〕

（二）鲜明的时代感

潘先生对教育主权的关注和论述立意高远，求新求深，具有强烈的针对性与鲜明的时代感。正如袁祖望教授所言：“（潘先生）学术思想散发出浓郁的时代气息，体现出卓越的超前意识。”〔4〕潘先生教育主权的相关思想最早阐发于《教育主权与教育产权关系辨析》一文中，该文的写作背景是我国正式加入了WTO，作为WTO的成员方，必须接受WTO框架下诸个多边贸易协定的法律约束，其中，《服务贸易总协定》（GATS）对我国高等教育的办学运行及市场开放影响甚大。潘先生对教育主权与教育产权的论述恰恰始自这一时代背景，不可不谓具有鲜明的时代感。

针对我国加入WTO后开放领域不断拓宽和舆论界对WTO的“热情推崇”，潘先生及时地指出：“随着教育市场的进一步开放，西方的价值观和不符合国情的文化观念也容易渗透进来，使教育领域维护教育主权、维护中华优秀文化传统以及反对西化、分化的任务将更加艰巨”，“具体的主权（如教育主权）是国家主权的组成部分，同核心主权是不可分割的整体。因而同样是神圣的，不可侵犯的，不能分割，不能转让的。但过去对教育主权的界定，由于时代条件不同，可能较宽、较多。有些并非主权的含义（或因素），也被包含在内”，“主权、国家主权是一个历史的概念。它在社会历史的发展过程中不断地丰富和发展”〔1〕。可以说，这些学术主张均能体现出与时俱进的时代感。

二、坚守：教育主权与教育产权分隔论（一）教育主权不等于教育产权

教育产权与教育主权虽一字之差，但含义大为不同。教育产权有广义和狭义之分，就狭义而言，教育产权即学校产权〔1〕。潘先生认为，“把教育主权和教育产权分别界定清楚，许多问题，就不涉及主权问题，并非放弃主权或危害主权”，“关键问题就是弄清教育主权与教育产权的关系与区别，对教育主权重新审视并加以界定”〔1〕。

作为国家主权一部分的教育主权，是国家意志在教育事务中的体现，主要集中表现在教育方针、目的、政策和人才培养的政治方向上。国家教育主权是不可分割、不可让渡、不可侵犯的，它是一个国家层次的政治概念。与教育机构相对应的是学校产权，它基本上属于一个经济学概念。因为实施教育活动需要一定物质条件，学校具有整合各种教育资源的功能，并能够使教育资源得到充分有效的利用。国家教育主权与学校产权虽然有一定联系，但属不同层次、不同范畴。学校产权是在一定国家教育权指导下，学校为履行教育职能而形成的一种财产权利〔2〕。

（二）教育主权与教育产权的分隔

正因为教育主权与教育产权存在上述诸多本质上的差异，因此将两者进行分隔是很有必要的。现实意义表现在以下两方面：第一，澄清了这是两个不同的理论问题，各自存在不同的理论面向；第二，虽然两者之间有相似之处，但在实践中将其分隔有助于找到对应性的解决办法。因此，潘先生强调，学校产权的种种性质与特点与国家教育主权的权威性、利益性、独立性等特征有某些相似之处，但是，教育产权和教育主权是属于不同范畴的概念，有必要对两者加以区分〔1〕。

中外合作办学是改革开放之后逐渐探索并发展起来的新生事物，在运行过程中会更多地涉及到教育主权与教育产权等问题。潘先生主要以中外合作办学为研究对象，对教育主权和教育产权进行阐发。潘先生指出：“要把主权同产权分开，主权是不容侵犯的，有人提出部分主权可以让步，我是不赞成的。我认为，主权是不能让步的，因为主权是神圣的。但是过去我们认为是主权的问题，有许多实际上是产权问题，外国人可以占有产权。把产权和主权混在一起，导致主权概念泛化，就是把自己的手脚绑起来，影响对海外的招商引资。”〔5〕

由此我们可以认为，潘先生既反对教育主权的泛化论，也就是把与教育产权相关问题上升为教育主权问题，又反对教育主权的淡化论，即认为教育主权无关要紧，而是坚定地主张教育主权与教育产权分隔论。教育主权往往是政治性问题，而教育产权则往往是技术性问题。虽然两者之间相关，但决不可等同视之。无疑，其清晰、审慎的理论观点有利于我国高等教育事业特别是中外合作办学事业的发展。

三、展望：捍卫教育主权前提下的教育产权明晰论（一）捍卫教育主权是明晰教育产权的前提

教育主权是一个主权国家固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是国家主权的构成部分，而独立自主是我国处理教育事务的最高原则。我国《教育法》第67条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”〔6〕

产权则是财产权利的简称，是法律中物权的概念，它包括财产的所有权和由所有权派生的占有、支配、使用和收益的权利。教育产权实际上是用来界定教育领域中的财产关系，而由于教育投资主体的多元化，导致以股份制形式出现的教育机构中，上述的权利以及由这些权利派生的权能有可能分别归属于不同的主体〔7〕。

正如前文所述，教育主权是一个政治范畴，而教育产权则是一个经济范畴。教育产权的确立与维护，离不开一个国家在立法上予以的确认和保护，并需要国家强制力加以保障。一个国家如果教育主权受到损害，或者国家主权部分或全部丧失，那么它就无法在立法上对教育产权审查、确认和保护，也很可能无力通过国家强制措施对受侵害的教育产权进行救济和保障。因此，教育主权构成了明晰教育产权的一个基本前提。可以认为，没有独立的国家主权，教育产权就难以得到确认和保障。没有明晰的教育产权，在实践中则容易让人混淆产权问题与主权问题，从而很可能影响教育主权和教育产权的充分实现。

潘先生指出，随着教育服务的开放，部分学者担心国家的教育主权将受到挑战。其实国外教育机构来中国办学必须遵守中国的法律、法规，接受我国政府的管理，决不会对国家教育主权构成威胁。受到挑战的倒是我们传统的学校产权、产权结构、产权制度以及相关的管理制度〔2〕。潘先生的这个判断是准确的，因为我国作为一个主权国家，其教育主权自然是独立、完整的。我国完全有能力通过立法和司法措施对教育产权进行确认与保障，这是一个基本的政治前提。同时，教育产权的具体运作由于往往涉及到技术性、操作性很强的实践问题，因而需要更为细致的考察与实证研究。

（二）明晰教育产权有利于教育主权的落实

从理论而言，教育产权问题不足以挑战或者危及到教育主权问题，即教育产权服从于教育主权。但是，由于缺乏对二者内涵的清晰界定和利害关系的权衡考量，危害教育主权的行为或现象在实践中并不鲜见。例如，教学内容不加筛选，在课程的设计上、在教育观念的形成上，照搬他国的那一套，从而在意识形态领域对我国的安全构成威胁，侵害了我国的教育主权，出现“产权”超越“主权”的情况〔7〕。以当前蓬勃兴起的大规模网络在线课程为例，它突破了民族国家主权的地理边界，可能会出现教学理念、教学内容等不受国家主权规范和管理的现象。因此，明晰教育产权，既有助于确认办学的主体身份特别是涉及到中外多方合作办学时的主体身份，又有助于确定对应的教育行政主管部门，同时也有助于明确适用相应的法律、法规和规章制度，以加强对教学过程、教育观念以及价值导向等方面的持续观测与管理。可以说，明晰教育产权的过程，实际上也是对一国所享有的教育主权的体现与落实，明晰教育产权是体现和落实教育主权的有效措施。

从本质上来说，“主权”和“产权”是两种不同性质的权力，任何一种产权的成立都必须在主权许可的范围内实现，主权高于产权，既不能从产权的绝对数值简单地判断主权是否有保障，也不能从对外方拥有产权的承认引申出这是对教育主权的放弃或危害〔6〕。潘先生明确指出：“国家通过各种手段加强对大学的控制，这是国家行使教育主权的体现，换句话说没有任何一个国家会放弃对大学的控制，但当前我国政府对高校的控制力过于强大，不利于高校特色的培育与发展”〔8〕，“在实践中，千万不要因对于教育主权的过分强调而遮掩了对学校自主权的重视，从而使整个办学过程中政治色彩过浓，经济效益低下”〔3〕，“在坚持教育主权独立性的前提下，必须改革我国现行学校的产权制度”〔2〕。概言之，潘先生一方面强调教育主权的神圣与紧要，另一方面又明确指出教育主权不等于国家教育权，也不等于教育自主权，更不能将教育主权与教育产权混同。由此可以看出，潘先生主要侧重的是反对教育主权泛化论。

在高等教育面临全球化浪潮冲击的历史大背景下，潘先生准确地抓住了“教育主权与教育产权”这一关键问题，观点具有很强的现实性和理论指引性。正如林金辉教授所言，“潘懋元教授不仅明确澄清了人们在现实中的困惑，而且解决了直到今天还在谈论的‘中国加入WTO后的教育主权问题”，“潘懋元教授通过对‘主权概念历史形成过程、教育主权与国家主权、‘产权与‘教育（学校）产权、‘教育主权与‘教育产权的关系等重要理论作了翔实的论证和清晰的界定，对于实践工作者促进和保障中外合作办学健康发展提供了正确的理论指引”〔9〕。综上所述，中国高等教育的发展既离不开坚定地捍卫教育主权这个基本前提，也离不开明晰教育产权这一现实基础。

学术思想之旨归，既在纲举目张，煌煌巨著，同样也存在于绵密幽微的精耕细作之中。潘懋元先生的学术思想既能超越教育学术的言说姿态，探求高等教育的深层肌理，又能保持学术研究对教育现实的持久张力。所以，对于我们后继的教育研究志业者而言，最重要的就是思考如何秉承潘懋元先生的教育思想传统，继续坚守客观、公正的学术立场，赓续高等教育的思想薪火，发掘国内外研究者的思想资源，拓展研究者的思维空间，在高等教育思想的道路上行路致远，砥砺前行。

参考文献：

〔1〕潘懋元.潘懋元文集·问题研究 卷三（上）〔M〕.广东：广东高等教育出版社，2010：224，226，228-231.

〔2〕潘懋元，胡赤弟.我国高校产权制度改革的若干问题——兼论公、民办高校产权问题〔J〕.教育发展研究，2005，（7）：18-22.

〔3〕王建华.第三部门视野中的教育主权问题〔J〕.江苏高教，2003，（6）：10-13.

〔4〕袁祖望.寓远见卓识于平凡朴实之中——《潘懋元高等教育学文集》读后〔J〕.教育科学研究，2001，（11）：73-74.

〔5〕潘懋元.新时期中国高等教育的质量战略〔J〕.中国大学教学，2004，（1）：4-7.

〔6〕全国人民代表大会.中华人民共和国教育法〔EB/OL〕.（20040713）〔20150528〕.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316.html.200407/20150528.

〔7〕潘浩.中外合作办学主权与产权关系的处理〔J〕.泰州职业技术学院学报，2004，（2）：7-10.

〔8〕聂秋华，等.侨资性大学研究〔M〕.中国社会科学出版社，2010：166.

〔9〕林金辉，白杰瑞.潘懋元高等思想教育〔M〕.广东：广东高等教育出版社，2010：137，50.

（责任编辑：陈艳艳）