用“五大发展理念”引领“十三五”时期北京城市发展

黄江松

中央五中全会提出，实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”。北京市委八次全会提出“十三五”时期要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，牢牢把握首都城市战略定位，在建设国际一流的和谐宜居之都上取得重大进展。

一、坚持创新，实现城市管理向城市治理的转型

城市管理与城市治理只有一字之差，但是在权力主体，权力运行机制、方向、范围等方面二者存在本质不同。简而言之，城市治理=政府精细化管理+基层自治+发挥社会组织的作用+企业履行社会责任。

“十三五”时期，要全面深化改革，实现城市管理向城市治理转型，着力点体现在：

第一，提高政府精细化管理水平。（1）以需求为导向，解决干什么的问题。亚里士多德曾说过：“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好。”如何让他们生活得更美好？首要的是了解他们的需求。没有市场需求的产品，终将被市场淘汰；不考虑需求的城市管理，干得再多、投入再多也不能得到老百姓的点赞。（2）责任全覆盖，无盲区，解决谁干的问题。一方面，要明确相关部门、各级政府在城市管理中的责任，避免相互推诿、踢皮球现象的发生。另一方面，由于政府部门林立，市民并不清楚部门的职责范围，对市民的需求，任何一个政府要成为“全责政府”。新加坡政府2004年实行“没有进错门”政策——No Wrong Door Policies。老百姓只要随便找到哪个政府部门，该部门就要帮他找到能为他提供服务的部门。（3）标准细化，解决干成什么样的问题。十八届三中全会指出，为加快转变政府职能，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。”目前，北京的社会管理和公共服务标准刚刚起步，标准严重缺失。（4）监督、考核主体社会化，解决谁评价的问题。目前，我们在认识上往往存在误区，一提到监督主体多元化，就想到发挥专家学者的作用，其实，城市管理事关百姓日常生活，他们完全可以成为称职的监督员。日本环境省官员表示，企业在做好所有环保措施的同时，还必须公开排放的污染物信息，以便公众监督。

第二，借鉴国外经验和我国传统推进基层自治。美国屋主协会（Homeowners Association）是专门管理某一特定住宅小区事务和服务该小区居民的团体。根据美国2012年的统计，全美共有32万个屋主协会，管辖近2600万个房屋单位，6300万、20%的美国人在屋主协会的管辖下。每个屋主协会都制定规约，规约既规定公共区域的绿化、卫生、设备维修、水电、安全等公共事务，对私人物业范围内的事项也有规定，如，是否允许晾晒衣物、是否允许养宠物、养宠物的行为、种植花草的种类、草坪草的高度、是否允许出租房屋、垃圾桶的摆放位置。规约是强制性的，而不是推荐性的或是建议性的，如果违反了，屋主协会将通过警察和律师来解决问题。

中国传统社会是一个农业社会，国家控制的资源非常有限，皇权的力量不足以触及乡村社会，此时乡村社会就必须依托于“绅权”通过乡规民约来实现治理。宋代陕西蓝田吕大均制定的《吕氏乡约》是我国历史上第一个有文字记载的民间行为规范，它包含的“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”四项内容对我国传统社会的乡村治理模式具有重要的里程碑意义。小说《白鹿原》就详细描述了白鹿村如何订乡约、普及乡约。

第三，大力培育社会组织。北京社会组织发展与国内超大城市比较存在一定差距。到2013年底，北京、天津、重庆、上海、广州、深圳6个超大城市的万人社会组织数分别是3.94、4.29、4.33、4.57、4.76、6.77，北京是最少的。北京从2013年4月1日起市区两级民政部门全面接受行业协会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四大类社会组织的直接登记申请，到2013年底，直接登记社会组织221个，占当年登记社会组织的三分之一。其中，市级直接登记社会组织占近80%，16个区直接登记的社会组织仅占20%。直接登记量不大，很重要的一个原因是实行直接登记“四类”社会组织概念不确定、边界不清晰，为此，民政部门应制定具体的直接登记社会组织负面清单。应加强社会组织信用体系建设，从重审批向重过程管理转变。在建设社会组织信用体系时，不必另起炉灶，将社会组织信用体系纳入社会信用体系，只是要研究制定针对社会组织的信用评价标准。在社会领域推动大众创业、万众创新，鼓励发展众创空间，探索、推广新型社会组织孵化模式。

第四，推动企业履行社会责任。企业社会责任是指企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、对消费者、对生态环境和对所在社区的责任。具体到城市治理领域，企业履行社会责任，如，城市建设、城市运行和维护领域的企业要提供对市民用户负责的产品和服务；各类企业要承担生态环境的责任，污染物排放、能源的消耗要符合法律规定；所有相关企业要承担法定的“门前三包”责任。

二、坚持协调，实现城乡区域协调发展

北京城市发展不平衡，在城乡之间、南城北城之间甚至中心城区内部都存在城市环境、设施不协调的问题，棚户区、城乡结合部、老旧小区、平房区是北京城市管理的薄弱环节。北京要在“十三五”时期实现率先建成小康社会的目标，必须向这些薄弱地区重点倾斜，补足短板。

三、坚持绿色，建设生态城市

北京的空气质量已成为国内外关注的焦点，空气质量成为北京建设国际一流和谐宜居之都的最短木板。据调查，很多在北京工作、生活多年的高端外国人才因为北京空气质量差而离开北京。北京只有坚持绿色发展，调整城市空间布局，坚持绿色生产方式、绿色生活方式、绿色出行方式，才能根本扭转空气质量差的局面。

四、坚持开放，吸收先进城市发展理念，避免少走弯路

习近平总书记在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第11次会议上提出了城市发展的“六要”，第一条就是“要认识、尊重、顺应城市发展规律”。南非建筑师学会主席维维安·雅弗在横穿北京的一条道路时，不幸遭遇车祸去世。英国建筑学者彼特·戴维为此撰文称，“北京在广阔的大地上延绵伸展，集中体现了世纪之交建筑和城市发展的种种过失。”尽管这一看法并不全面，但值得我们深思。北京在城市规划、建设、管理中要扩大开放，积极引进先进的城市发展理念、技术、手段，深刻吸收发达国家城市发展的教训，尽量少走弯路、走错路。

五、坚持共享，提高城市的宜居性

城市的规划、建设、管理必须坚持为了人民、依靠人民、由人民共享。哥伦比亚首都波哥大前任市长恩里克·佩那罗舍，在1998年到2001年短短3年的任期内，将波哥大从几乎是无望的交通拥堵中解救出来。他认为，“交通不是技术问题，而是政治问题。在波哥大，我们选择建设一个为人民的城市，而不是为汽车的城市。为汽车而造的城市必将因拥堵和不安全的街道而承受痛苦，并提供可怜的就业机会。我们取而代之的是，给我们的市民可享受的公共空间和空前的出行条件。”在他的领导下，波哥大建设了具有世界先进水平的快速公交系统（BRT）、拉丁美洲规模最大的自行车道路网络（全长250公里）、世界上最长的步行街（17公里）、通往城市最贫穷地区的数百公里长的人行道、1000多个新建或改建的公园。

中央财经领导小组第11次会议上提出了城市发展的“六要”，为“十三五”中国城市发展指明了方向。专家指出，此次会议提出了未来中国城市发展的两大主要目标，一是加快提高户籍人口城镇化率，二是增强城市宜居性。只有坚持共享，才能提高城市的宜居性。