美国“811一呼通”体系对我国城市地下管线设施安全管理长效机制建设的启迪

蒋瑞，储征伟，吴绘忠，杨惠棠，刘绘忠

(1.南京市测绘勘察研究院有限公司，江苏 南京 210019； 2.中国城市规划协会地下管线专业委员会，北京 100038；

美国“811一呼通”体系对我国城市地下管线设施安全管理长效机制建设的启迪

蒋瑞1，2*，储征伟1，吴绘忠3，杨惠棠2，刘绘忠2

(1.南京市测绘勘察研究院有限公司，江苏 南京 210019； 2.中国城市规划协会地下管线专业委员会，北京 100038；

3.保定金迪地下管线探测工程有限公司，河北 保定 071051)

基于对美国城市地下管线安全管理的深度考察和数据分析，概要介绍“811一呼通”运营管理体系及成效；全面梳理我国当前城市地下管线设施管理现状及安全隐患；通过分析比较，提出我国城市地下管线设施安全管理长效机制建设的框架性建议。旨在通过行业协会的牵头探究，为政府和社会对城市地下管线安全管理机制建设提供有价值的参考方案。关键词：“811一呼通”体系；城市地下管线设施；安全管理；长效机制

1 引 言

城市地下管线设施安全管理是城市安全管理的重要内容之一，直接关联着人的生命和财产安全。近年来我国城市地下管线特大事故频发，煤气、燃气、输油管道爆炸伤亡人数多，引起国家高度重视和社会的广泛关注。2014年6月14日国务院办公厅发布了《关于加强城市下管线管理的指导意见》(国办发[2014]27号，下称《指导意见》)，住房城乡建设部等五部门发出了《关于开展城市地下管线普查工作的通知》(建城[2014]179号)，并附《城市地下管线普查工作指导手册》予以指导。2015年全国各地相关部门和行业单位积极行动，开展管线普查、信息管理系统建设和地下管线综合规划编制，开启综合管廊建设。有效推动了管线建设、检测、修复、材料、装备制造、技术服务等关联产业的兴起。但是对于地下管线设施安全管理长效机制建设研究的不多，无法系统解决各种工程施工开挖对地下管线设施造成的破坏问题，安全隐患仍然存在。鉴于此，中国城市规划协会地下管线专业委于2016年9月组团赴美考察旧金山、芝加哥、奥兰多的地下管线运营管理情况，深度了解美国“811一呼通”体系，对我国城市地下管线设施安全管理长效机制建设有较好的启迪意义。

2 美国“811一呼通”体系

2.1 “811一呼通”简介

上世纪60年代，美国各地频发因开挖导致的燃气、电力、通讯、供水等管线被挖断的事故，引起了政府和管线权属单位的关注和重视，政府相关部门召集主要管线权属公司，要求他们想办法解决这一问题。于是由美国最大的燃气公司、电力公司、通讯公司牵头会商，提出了设立开挖报告电话，建立“一呼通”值班管理中心的解决方案。起初，几家主要的管线权属单位共同凑钱、凑人，提供临时办公场所，形成了“一呼通”值班管理中心的雏形。

2005年，美国联邦通信委员会授权设立了“811”专线。“811”专线是美国联邦政府授权的N-11编号系列的号码之一(如“411”、“911”等)，目的是方便挖掘作业者开挖前呼叫并获得施工地段地下管线信息。2007年5月1日，美国地下管线联盟、美国交通运输部等联合宣布，正式将“811”作为挖掘作业前联系当地“一呼通”中心的全国统一号码。

2.2 “811一呼通”法律地位

美国《2006管道检测、保护、实施及安全法案》规定，任何参与拆迁、挖掘和建设施工的工程必须通过“一呼通”系统掌握区域地下管道信息，确保施工不损坏地下管线设施。法案明确了811电话和一呼通管理中心的法律地位。至此811电话就成为美国任何开挖(栽树、盖房、修围墙、修路等)活动前必须拨打的一个告知电话。2.3 美国地下管线设施联盟(CGA)

美国地下管线设施联盟(CGA)是“811一呼通”所在的组织机构。CGA构成：理事会+若干个委员会。理事会有16个利益相关方的席位，包括电力、工程设计、管线设施生产、开挖、燃气传输、燃气配给、保险、探测定位、一呼通、石油、市政工程、铁路、道路建设、政府监管、应急服务以及通信领域。委员会包括开挖最佳方案委员会、技术委员会、教育培训委员会、一呼通中心、区域协作委员会、利益相关方建议委员会和数据报告与评估委员会。

CGA主要工作目标：预防地下管线的损坏事故，减少服务中断事故，提高全行业的安全水平，确保公众安全、环境保护和诚信服务。

2.4 “811一呼通”数据源

由管线权属单位提供数据源，5家软件公司负责“811一呼通中心”数据系统更新维护。

一呼通系统只会运用这些数据，不绘制图纸也不掌握全部数据，只为这些数据提供存储的平台，数据仍掌握在管线权属单位手中，因此不会出现数据的泄露和复制的情况。

管线权属单位均愿意无偿向“一呼通中心”提供数据，否则因开挖导致的损失更大。政府部门不掌握各个公司的管线数据，各管线权属单位对自己的数据质量负责。如某个公司的数据是错误的，他的管线被挖断就是他自己的问题，这样的机制就促使管线权属单位主动保障自己的数据质量。

811只提供公共部分区域的管线数据，私人、军事领域是不涉及的。

2.5 “811一呼通”经费来源

一呼通中心属于非政府组织、非盈利机构，收服务费但不分红，按发给会员单位开挖案件通知的个数收取服务费，一个开挖案件通知收取大约1美金。例如伊利诺伊州一呼通中心，一年收900万美金，佛罗里达州一呼通中心一年收取 1 200万美金。

2.6 “811一呼通”工作流程

“一呼通”值班台接收到开挖通知时立即搜索出开挖区域内涉及的管线权属单位，向涉及的权属单位发出指定区域拟开挖的通知。管线权属单位接到通知后，最晚72小时内，委托管线探测定位公司到现场标定位置。硬化地面用油漆，草地用代表管线类别的各色插旗，标定管线的平面位置走向，不提供深度。开挖单位依据现场标定(油漆或插旗)的情况，展开开挖作业。

属于应急抢修开挖的，最晚不超过 2 h现场标定管线的平面位置走向。

以上工作流程只是一般的工作程序，在美国50个州里面，每个州有自己的一呼通中心，有的州有两个中心，每个州又有自己的特点。

2.7 相关方职责界定清晰

(1)开挖作业单位，开挖前未拨打811值班电话通知中心，开挖过程发生任何事故，造成其他管线的损害或损失，由开挖方负全责。

(2)开挖作业单位在开挖前拨打了811值班电话，履行了告知“一呼通”中心的义务，而“一呼通”中心没有通知或未通知到开挖区域内涉及的地下管线权属单位，开挖发生事故或造成损失由“一呼通”中心负责。

(3)“一呼通”中心把开挖单位通知的开挖区域的信息，通知到区域内所涉及的地下管线权属单位，权属单位没有现场标定其所属地下管线的位置走向，开挖过程造成其管线被损坏，开挖单位免责，权属单位自负其责。

(4)管线权属单位标定的管线平面位置允许误差是正负 50 cm，误差范围内挖断或损坏，开挖单位负责，误差范围以外挖断或损坏，开挖单位免责，权属单位负责。2.8 社会效果

根据美国地下管线设施联盟统计，全美国从2006年～2016年，10年间因开挖发生的事故下降50%，可见“一呼通”对降低开挖产生的事故率明显有效。

2013年第一次在事故数据报告中引入：用每 1 000个(“一呼通”下发给探测单位)通知单来理想化地衡量地下开挖事故预防的努力成果。通过数据得出，“一呼通”中心每发出 1 000个通知单后，其中发生的事故数量平均为1.84起(事故率约：0.184%)，效果显著。

3 我国当前城市地下管线设施管理现状及安全隐患分析

3.1 管理现状

3.1.1 《指导意见》中提出的三大任务

(1)2015年前完成管线普查，建立综合管线信息管理系统，编制完地下管线综合规划。

(2)力争用5年时间完成城市老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。

(3)用10年左右时间建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。

3.1.2 三大任务当前完成情况

(1)任务一即2015年第一轮的地下管线普查已基本完成，但普查覆盖范围存在盲区，主要完成的是城市 3 m以上的市政道路，但居民小区、企事业单位、长输管线、小城镇管线尚未启动，截止2016年11月，全国只有很少的城市(如呼和浩特市)开启了对居民小区和企事业单位的管线普查。全国只有部分城市建立地下管线普查动态更新机制。

(2)任务二老旧管网改造存在长效管理机制未建立、重建设轻管理、老旧管网未界定、管线检测技和修复术难度大、漏失率标准滞后等问题。目前基本处于启动期。

(3)任务三任重道远。建立起规范、完整的城市地下管线规划、建设、运营维护、安全性评估、更新修复、应急处理、主体责任明确等全面的管理制度和运行机制是一个长期的管理任务，当前尚未有某个城市建立起较为完善的长效管理机制的。

3.2 我国当前城市地下管线设施基本情况

我国大规模的城市化建设开始于改革开放，改革开放之前地下管线数量不多，地下管线安全问题并不突出，地下管线安全运维、隐患排查与治理未引起重视。随着时间推移，早期建设的地下管线多已进入中老期。近几年国家基础设施建设速度加快，地下管线埋设较多而且集中。

3.3 国内外地下管线事故成因

管线自身的老旧、腐蚀是造成事故的原因之一，但并非管线事故主因。中国城市规划协会地下管线专业委员会统计的典型管线事故中，因管线自身问题引发的事故占比仅约一成，近七成事故是由外力破坏、第三方施工误伤等外部因素所致。可以说“几乎在每个事故点附近都有一台挖掘机。”

3.4 安全隐患分析

(1)管网漏失不仅是个经济问题，而且直接关联城市的安全问题。近几年报导的城市道路塌陷、城市内涝、燃气爆炸、煤气中毒、供水管道爆管、热力烫死烫伤等事件多数与城市管道长期的漏失相关联。

(2)管线自身的老旧、腐蚀是造成事故的原因之一。

(3)典型管线事故近七成事故是由外力破坏、第三方施工误伤等外部因素所致。

(4)隐患排查无长效管理机制，处于头痛医头，脚痛医脚的状态。地下管线事故隐患排查相对于基础信息普查是一项投入更大、周期更长、技术更复杂的工作，事故隐患排查即需要日常的巡查，更需要专业的管线检测和修复。由于缺乏事故隐患排查的标准，多数开展城市管线普查的隐患排查仅局限于井盖破损、井室淤积等表面问题的排查、对于管道变形、破裂等结构性缺陷没有进行强制性检测、评估和修复。

(5)相关标准未能更新完善。标准滞后于项目需求是个比较普遍的问题。

3.5 分析比较

(1)从管线分布看，美国地广人稀，城市建筑规划建设除特大城市外，居民及机构呈离散型分布，因此管线分布密度小、分部广、跨度大。而我国城市地下管线分布与之相反。

(2)从管线权属关系看，美国的地下管线所有权，除给排水外基本属于私营企业所有，而我国地下管线所有权几乎全部属于国有企业所有。

(3)从立法的角度看，美国国会通过的《2006管道检测、保护、实施及安全法案》保障了地下管线体系建设的强制性和稳定性。而我国还没有一部全国性的针对地下管道检测、修复、保护和实施的安全法律。只有一部最高级别的指导性文件即《指导意见》，该文件只是一个方向和目标性的文件，针对性不强，强制力和稳定性不够。

(4)从管理机构来看，国家层面有美国联邦管道与危险品安全管理局，社会层面有一个美国地下管线设施联盟(CGA)，地方层面有一个或几个“一呼通”管理中心。我国现在从国家层面没有统一的管道及安全管理机构，《指导意见》提出住建部作为管理部门，地方层面不统一，不成体系。

(5)美国尚未组织过大规模综合地下管线数据普查，是谁的管线谁提供数据，自己负责。我国各地近几年一直由政府组织进行城市综合地下管线数据普查，建立数据库，但在数据的应用上，仍然没有充分发挥其优势。

美国各州的“811一呼通”管理中心每年要拿出几十万美元进行如何避免地下管道设施安全方面的法律制度宣传活动，社会参与度很高。我国尚属空白，只从媒体上看到触目惊心的事故报道。

4 我国城市地下管线设施安全管理长效机制建设的框架性建议

4.1 强化组织体系、明确管理目标

(1)建设部设立城市地下管线安全管理机构。各省、市县的建设厅、局设立地下管线管理中心，并强化职能。

(2)加强中国城市规划协会地下管线专业委员会作用，在各省或市建立分支机构，向美国CGA学习，凝聚管线权属单位、建设勘探单位及所有利益相关方，加强互动交流，共同把维护地下管线设施安全、预防和减少管线事故发生、提高行业管理水平、保护环境和诚信服务作为工作目标。

4.2 立法保障

加快地下管线安全管理立法工作，尽早出台《地下管线管理条例》或《地下管线管理安全法》，通过立法，界定管线主体的相关权利，义务和责任。

1968年，美国国会审核通过了《1968天然气管道安全法案》，历经多次修订之后形成了更加专业的《2006管道检测、保护、实施及安全法案》。

4.3 信息集中管线

(1)类似公安110，配置全国统一专用号码，在地方(城市，县)设立“一呼通中心”，为建设单位、地下管线权属单位提供信息转接服务。一呼通中心可以是新建机构，或者放置到城市档案馆、城市测绘院、城管执法部门等。

(2)“一呼通”中心信息数据重在应用，数据所有权归管线权属单位，利于保障数据质量。

(3)地下管线属性信息集中统一管理是地下管线安全防护工作的基础。若想使每一个施工单位在开挖前能了解地下管线的布局，避开“雷区”，那么就必须在一定区域内对地下管线属性资料实行集中统一管理。4.4 聚焦安全，强化宣传

(1)城市地下管线设施管理长效机制建设，应当聚焦在解决地下管线的安全问题是关系城市居民的生命安全和管线相关设施财产安全。

(2)地下管线管理组织机构、地下管线专业委员会均应加大地下管线设施安全管理方面的宣传力度，加大宣传投入，增加社会参与度。

4.5 发挥数据优势、强化信息系统平台建设

(1)利用信息技术实现地下管线最新数据由权属单位快速汇集到“一呼通中心”。

(2)2015年全国开展地下管线普查，管线数据现势性较好，与其他国家比较，我国是走在世界的前面的，应发挥数据优势，下一步工作重点应放在数据的应用上，让这些数据在解决地下管线安全方面充分发挥作用，做到任何道路施工作业前，施工人员能够掌握施工区域地下管线的分布状态属性数据。

(3)强化信息系统平台建设，针对目前工程建设施工中信息沟通不畅、信息不准确、缺乏有效的协调配合、监管不到位等问题，开展地下管线设施安全管理方面的信息化系统建设工作，为地下管线管理及利益相关方提供统一的信息沟通和交流的平台。工程单位可以将工程施工信息及时公示；管线权属单位及时了解工程建设施工信息并进行反馈，从而提高建设施工单位所掌握的管线信息的准确度；工程单位可以了解管线防护方面的基本知识和管线单位的具体联系方式；管理部门可以通过系统展示及时动态了解相关方共同协作的情况。

6 结 语

城市地下管线设施安全管理长效机制建设是一个系统的、长期的工作，需要各级政府、行业协会和利益相关方共同努力，不断改进工作机制和工作方法、提高服务意识和服务水平。

期望通过以强化地下管线安全管理组织体系为引领、以安全立法为保障、以管线信息数据库为平台、以“一呼通”中心为纽带，把所有城市地下管线利益相关方联系起来，按职责收集、统计、分析、发布管线事故成因，共同努力找到长效管理机制的改进措施，最大限度降低管线事故发生率，保障城市居民生命安全和城市地下管线设施安全。

[1] 吴绘忠. 美国地下管线管理考察报告[A]. 中国城市规划协会地下管线专业委员会第三届会员代表大会主题报告会暨2016北京国际地下管线展览会[C]. 2016年10月25日.

[2] 杨惠棠. 美国地下管线事故预防与事故大数据分析[A]. 中国城市地下综合管廊建设学术研讨会议暨青岛综合管廊工程考察览会[C]. 2016年7月28日.

[3] 吴绘忠，王雪静，刘春明. 地下管线管理中的盲点分析与建议[J]. 测绘通报，2016(S1)：38～41.

[4] 陈逸寒，古淑婷，陈美斯. 美国811“一呼通”体系对我国城市地下管线档案管理与利用的模式的借鉴与创新启示[J]. 档案与建设，2016(5)：20～24.

[5] 胡国林，仇勇懿. 智能城市地下管线综合管理方案—美国811模式的借鉴与创新[J]. 建设科技，2014(24)：84～87.

Enlightenment From American “811 one call through” System on Long Term Mechanism Construction of Urban Underground Pipeline Facilities Safety Management in China

Jiang Rui1，2，Chu Zhengwei1，Wu Huizhong3，Yang Huitang2，Liu Huizhong2

(1.Nanjing Institule of Surveying，Mapping & Geotechnical Investigation，Co.，Ltd.，Nanjing 210019，China；2.Underground Pipeline Committee of CACP(UPCC)，Beijing 100038，China；3.Baoding Jindi Underground Pipeline Detection Engineering Co.，Ltd.，Baoding 071051，China)

Based on deep investigation and data analysis of urban underground pipeline safety management in USA，outline introduces the operating management system and effectiveness of “811 one call through”；Comprehensive combes China's current urban underground pipeline facilities management status and security risks；Through analysis and comparison，the frame suggestion of long term echanism construction of urban underground pipeline safety management in China is put forward.By exploring the lead by industry associations，aims to provide a valuable reference for the construction of urban underground pipeline safety management mechanism for the government and society.

“811 one call through”；urban underground pipeline facilities；security management；long-term mechanism

1672-8262(2016)06-139-04

P205

C

2016—10—30

蒋瑞(1970—)，女，高级工程师，注册测绘师，主要从事测绘地理信息数据质量控制和管理、组织或协同中国城市规划协会地下管线专业委员会行业标准编制、岗位技术培训等相关工作。