政府与社会资本合作模式下新建跨流域调水工程项目的协同机制

刘　博，孙付华

(1.南京林业大学土木工程学院，江苏　南京　210000；2.河海大学商学院，江苏　南京　210000)



政府与社会资本合作模式下新建跨流域调水工程项目的协同机制

刘博1，孙付华2

(1.南京林业大学土木工程学院，江苏南京210000；2.河海大学商学院，江苏南京210000)

摘要：新常态下，跨流域调水工程项目可以通过采用政府与社会资本合作(PPP)的方式，缓解政府财政压力，提升项目实施效率。在新建跨流域调水工程项目政府与社会资本合作的过程中，不同的利益相关者的利益诉求存在差异，导致各方之间会存在利益冲突，需要建立起能够有效协同各主要利益相关者的机制。在识别了新建跨流域调水工程项目利益相关者的基础上，从初始信任建立机制、补偿机制、绩效监控机制三个方面，构建了PPP模式下新建跨流域调水工程项目协同机制。

关键词：PPP模式；跨流域调水工程项目；协同机制

引言

在PPP模式下新建跨流域调水工程项目中，利益相关者可以分为直接利益和间接利益相关者两类[3]。直接利益相关者包括政府、社会资本合作者、融资方、承包商和分包商、专业运营商、产品购买方等；间接利益相关者包括保险公司、社会公众、民间组织、外国政府及国际组织等。为了确保跨流域调水工程项目的实施成效，必须在了解各利益相关者利益诉求的基础上，合理进行协同机制的设计。

1PPP模式下跨流域调水工程项目协同机制框架设计

1.1跨流域调水工程项目的特点分析

根据希克洛曼诺夫.H.A等人在其《世界的用水保障与调水问题专著》中所提出的调水工程标准体系，可以按照河系之间的水流再分配性质，将调水工程项目分为三类：地区调水、流域内调水、跨流域调水。其中跨流域调水工程项目是在具有距离出入海洋和湖泊的河流流域之间，所开展的水量再分配的工程项目。一般而言，跨流域调水工程项目所涉及的长度变化范围较大，从几十公里到上千公里。

从目前的情况来看，跨流域调水工程项目不再是一项简单的水利工程，其涉及经济、社会、环境等多个方面，是一项复杂的系统工程。与一般的调水工程不同，跨流域调水工程项目涉及的面更广、实施过程中面临的不确定性更多，因此，不可避免地表现出一些与众不同的特征：

场地内覆盖层由第四系全新统(Q4)机械堆积填土、残坡积红黏土部分夹碎块石组成，下伏基岩为二叠系上统吴家坪组(P2W)灰岩。素填土(Q4ml)：主要由红黏性土组成，含少量灰岩碎石。红黏土(Q4el+dl)：呈可塑～硬塑状、硬塑状，韧性及干强度较高等，局部含少量块碎石，成层性、连续性均较差。灰岩：强风化岩体层面裂隙及节理裂隙发育，岩体较破碎，颜色暗淡，岩芯多呈碎块状，岩质较软；中等风化岩体裂隙少量发育，岩体整体较完整，岩质较硬。

(1)具有多目标性。当前大部分新建的跨流域调水工程项目都是综合利用水资源的开发项目，该类项目的建设会涉及多种目标，解决地区资源型缺水方面，同时兼顾生态保护、防洪、航运、旅游、发电等目标。

(2)对于区域供水安全具有基础性作用。一般而言，建立跨流域调水工程项目的区域都涉及到资源型缺水问题，因此，供水安全对于区域经济社会健康发展和社会稳定至关重要。跨流域调水工程项目能够建立起以本地水、外调水、再生水和应急备用水源等高标准的多水源互调的供水安全保障体系，能够对于区域供水安全起到基础性的作用。

(3)具有自然垄断性。跨流域调水工程项目是在河流流域之间所开展的水量再分配的工程项目，该类工程项目牵涉的利益较多，成本高、难度大。并且，在跨流域调水工程项目各项成本中，固定资产投资成本所占的比重较大，且多为沉没成本，如果重复投资，会造成资源的极大浪费。因此，在某一特定的产业范围内，由一个供水单位进行大规模运作该类项目，要比几家小规模供水企业同时运营所具有的效率高，即跨流域调水工程项目具有规模经济和成本函数弱增长的特性[4]。这些都表明，跨流域调水工程项目而言具有自然垄断性。

(4)具有准公共产品特性。跨流域调水工程项目一般都具有多目标性，其所具有的供水效益、发电效益、旅游效益等方面是能够给投资者带来直接的经济利益的，具有排他性和竞争性；同时其所具有的防洪效益、生态效益等，则具有显著的非排他性和非竞争性。因此，正是由于跨流域调水工程项目的这些特性，使得其本身具有准公共产品的特性。

(5)具有外部性。作为准公共产品，跨流域调水工程项目具有一定的非排他性。正是由于非排他性的存在，导致跨流域调水工程项目的“搭便车者”可以不付费就享受特定的公共服务。外部性的存在，使得市场经济体制不能很好地实现其优化资源配置的基本功能。考虑到跨流域调水工程项目所具有的外部性主要是正外部性，因此可以通过一定的方式使外部性内部化，进而避免“政府失灵”，实现市场机制在跨流域调水工程项目中作用的发挥。

跨流域调水工程项目所具有的以上特点，尤其是具有准公共产品的一般属性，决定了该类项目的供给方式应当采用政府和市场共同分担的原则。加之跨流域调水工程项目的准公益性特性、自然垄断性、外部性等特性的存在，使得在跨流域调水工程项目实施中，政府不能够推卸其责任，通过加强宏观调控职能，履行公共服务和监管职责，强化跨流域调水工程项目的外部保障机制。政府要承担监管责任并为公益性买单。同时，考虑到“市场失灵”的直接原因在于政府的干预，是“政府失灵”的结果，必须改变政府作为准公共产品供给垄断者的单一供给模式，更多采取政府与社会资本合作的方式。在这样的背景下，跨流域调水工程项目采用政府与社会资本合作模式是更加有效的供给模式。

1.2PPP模式下跨流域调水工程项目协同机制框架

从政府的视角出发，要确保PPP模式下新建跨流域调水工程项目的顺利实施，实现公益性目标和经营性目标的统一，必须加强自身监管能力的建设，提高政府对工程项目的管理能力，建立项目管理知识体系。同时，应当建立起绩效监控机制，经常性地了解项目的绩效情况，为政府监管工作的开展提供依据。另外，由于合作对于双方而言都是最佳的选择，而合作的基础应当是信任机制的建立。基于此，有必要建立起政府与社会资本合作者的信任，尤其是初始信任。同时，考虑到跨流域调水工程项目的准公益性，政府应当建立起对项目所具有的公益性的补偿机制，这也是合作机制建立的重要内容(见图1)。

图1　政府与社会资本合作者协同机制框架示意图

2政府与社会资本合作者初始信任建立机制

PPP模式的本质在于政府与社会资本的优势互补，也即PPP模式以一种纽带的方式将政府与社会资本联系起来，并且将政府与社会资本的优势充分结合起来，并通过一定的约束条件，为政府与社会资本的优势的发挥提供平台。因此，在PPP模式下，政府与社会资本合作者应当实现“共赢”，而不是“单赢”。而实现“共赢”的基础，就是信任。

从经济学的视角来看，信任是一种预期，也即当施信方承担不确定性带来的利益损失的同时，受信方不会借此机会采取机会主义行为[5]。根据上文的分析，在新建跨流域调水工程项目实施过程中，机会主义行为的产生，是由于政府与社会资本合作者之间存在着信息不对称。而在项目治理理论中，认为交易中的信任是解决信息不对称的重要治理机制[6]。

政府与社会资本合作者信任的建立并不是一蹴而就的，而是逐渐发展的演化过程。根据PPP模式下新建跨流域调水工程项目的实施流程，政府与社会资本合作者最初的信任建立在社会资本合作者选择的资格预审环节，这时双方通过对各自所提供的信息进行判断，进而形成双方之间的初始信任；在初始信任形成的基础上，随着评标、结果确认谈判、合同签订等行为的实施，政府与社会资本合作者之间根据彼此的行为变化以及所处的客观环境，不断更新对对方的预期，进而使得双方持续性信任不断发生变化[7]。初始信任是持续性信任的期间，其关系到政府与社会资本合作者在项目实施过程中信任的发展，因此应当注重初始信任的建立[8]。

由于PPP模式下新建跨流域调水工程项目实施中，政府与社会资本合作者之间是属于组织与组织的关系，因此，两者之间信任的建立机制属于组织间初始信任[9]。由于组织是由个人组成的实体，且组织本身具有自身的目标，因此，组织间初始信任的建立机制，比单纯的个人之间初始信任的建立要复杂很多[10]。

在组织间初始信任建立的过程中，其信任建立的机制主要有五种类型，分别为押机制、中介机制、社会网络、跨边界者和基于合约的信任[11]。其中，押机制即以抵押的方式来建立彼此之间的信任，如果违约，则抵押物归对方所有，该机制的特点是高退出壁垒和高欺骗成本；中介机制则是通过第三方来确认信任，其可以是具体的组织和机构，也可以是无形的声誉等；社会网络则是通过组织与其他组织之间形成共同体的方式，给对方以信任；跨边界者则是通过属于其中对于组织都熟悉的机构或个人的联系，形成组织间的初始信任；基于合约的信任则是通过严格的契约，即基于制度的信任所形成的组织间初始信任。

在新建跨流域调水工程项目中，政府与社会资本合作者之间信任的建立机制分别如下：

2.1政府对社会资本合作者初始信任的建立机制

在新建跨流域调水工程项目PPP模式下，政府对社会资本合作者初始信任的建立，主要是通过押机制、中介机制、社会网络机制、跨边界者机制四种机制实现。具体而言：

(1)对于参与竞争的社会资本，政府会让其缴纳保证金，一旦社会资本合作者不能够履行相关的承诺，则保证金不予退还，这即为押机制。

(2)政府可以要求参与竞争的社会资本合作者必须具有一定的资质，例如通过水利部组织的水利工程管理考核，通过ISO认证，具有职业资格证书人员数量要求，具有良好的社会声誉等方面，这即为中介机制。

(3)政府可以要求参与竞争的社会资本合作者提供与其合作的金融机构的资料，提供实施方、运营方等的选择标准等，这即为社会网络机制。

(4)政府可能会将选择工作交由中介机构负责，而中介结构对于政府和社会资本合作者都具有一定的了解，通过中介机构选择社会资本合作者，有利于双方初始信任的建立，这即为跨边界者机制。

2.2社会资本合作者对政府初始信任的建立机制

在新建跨流域调水工程项目PPP模式下，社会资本合作者对政府初始信任的建立，主要是通过跨边界者机制、基于合约的信任机制两种机制实现。具体而言：

(1)由于政府有可能会将选择工作交由中介机构负责，而中介机构对于社会资本和政府的了解，为两者初始信任的建立提供了支撑，这即为跨边界者机制。

(2)政府一方面会根据已经制定的法律，明确自身应当履行的义务；另一方面，政府会在资格预审通知或招标文件中，通过政府承诺等方式，明确政府的责任和履行的义务，为双方建立初始信任提供支撑，这即为基于合约的信任机制。

根据上述分析，PPP模式下新建跨流域调水工程项目实施中，政府与社会资本合作者之间初始信任建立机制如图2所示。

为确保政府与社会资本合作者之间建立有效的初始信任，为后续两者持续性信任的良性发展提供支撑，政府应当通过要求社会资本合作者缴纳保证金、对其资质和声誉提出要求、对与其合作的金融机构合作者以及所制定的施工方、运营方等的选择标准进行评估等方式，建立起对社会资本合作者的初始信任；同时，政府应当在法律的框架下给予一定的政府承诺，包括付费或补助、防止不必要的竞争项目等，建立起社会资本合作者对其的初始信任。另外，考虑到政府与社会资本之间的“陌生性”，可以在条件合适的情况下，尝试通过由咨询机构负责社会资本合作者选择工作。

图2　政府与社会资本合作者初始信任建立机制示意图

3政府对社会资本补偿机制的建立

作为准公共产品，跨流域调水工程项目具有一定的非排他性，导致该项目的“搭便车者”可以不付费就享受特定的公共服务。

跨流域调水工程项目作为准公益性项目，一般兼有经营性和公益性。公益性体现在生态效益、社会效益、防洪效益等方面，经营性体现在水资源调度、航运等方面。由于跨流域调水工程项目所具有的公益性，包括生态效益、社会效益、防洪效益等，工程沿线城市和居民不需要付出费用就能够享受到其所带来的效益。这意味着该项目本身存在着“外部性”，并且该外部性主要是正外部性。可以看到，调水工程项目的外部性是可以掌握的外部性，可以通过一定的方式将其内部化[12]。

由于跨流域调水工程项目外部性的存在，使得市场对于该类资源的配置效率大打折扣，出现了资源配置方面的市场失灵，尤其体现在外部性所导致的供水价格很难在市场上直接以货币的形式体现。正是如此，在跨流域调水工程项目中，“搭便车者”的存在导致了社会资本不愿意进入。即便社会资本进入，由于该项目的投资涉及公益性功能和经营性功能的满足两个方面，因此，社会资本在计算水价时，必然会同时考虑这两个方面的因素，从而使得水价过高，社会公共利益无法满足，出现“政府失灵”。

基于跨流域调水工程项目所具有的外部性特征，政府部门应当通过一定的方式解决其影响。考虑到所具有的外部性主要是正外部性，因此可以通过一定的方式，使外部性内部化，进而避免“市场失灵”和“政府失灵”，实现市场机制作用的发挥。根据宏观经济学理论，解决外部性的思路包括征税与补贴、产权明晰、企业合并等。对于跨流域调水工程项目而言，解决外部性的主要思路就是建立政府补偿机制。

根据前文的分析，对于采用PPP模式的跨流域调水工程项目而言，其最佳的付费方式是可行性缺口补助，即在项目所提供的水资源使用者付费的基础上，考虑到项目本身所兼有的公益性内容，并不能够完全由使用者承担，而是由政府给予社会资本合作者/项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。基于此，建立跨流域调水工程项目的政府补偿机制，可以通过水资源使用费的征收、政府补偿性投入、贷款贴息、土地划拨、放弃分红权、投资入股等方式，将跨流域调水工程项目的外部性内部化，进而解决“市场失灵”和“政府失灵”问题，以吸引社会资本的进入(见图3)。

4绩效监控机制的建立

绩效监控是将绩效作为付费依据的PPP项目的一项重要内容，在绩效付费模式中，政府与社会资本/项目公司会在项目合同中约定一个详细的绩效监控方案，以确保项目公司能够达到合同要求的绩效标准。尽管跨流域调水工程项目采用的是可行性缺口补助的付费方式，但是由于该项目对于社会经济发展、区域稳定具有十分重要的意义，因此，有必要建立起有效的绩效监控机制，对社会资本/项目公司在跨流域调水工程项目运营过程中的绩效情况进行有效监控，确保实现该项目的物有所值。

图3　政府对社会资本补偿机制的建立思路

跨流域调水工程项目的绩效监控机制分为社会资本/项目公司绩效监控和政府绩效监控两个部分。其中，社会资本/项目公司绩效监控主要针对跨流域调水工程项目的运营情况进行监测，包括调水量、营业收入、维护情况、成本支出等，并定期向社会进行信息的发布，向政府提交绩效情况报告；政府绩效监控则通过购买者满意度调查、独立审计、定期或不定期检查等方式进行。通过社会资本/项目公司绩效监控和政府绩效监控，实现跨流域调水工程项目有效绩效监控，确保跨流域调水工程项目的实施成效。

5结论

通过利益相关者的分析，将PPP模式下新建跨流域调水工程项目的利益相关者分为政府、社会资本关联方、外部组织三个类别，明确了政府与社会资本合作者在项目实施中的决定性作用。在对PPP模式下新建跨流域调水工程项目政府与社会资本合作者的博弈分析的基础上，构建了包括初始信任建立机制、补偿机制、绩效监控机制在内的协同机制，以确保新建跨流域调水工程项目政府与社会资本合作的成效。

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(责任编辑沈蓉)

Research on the Synergy Mechanism of Cross-river Valley Water Diversion Project by Using PPP Model

Liu Bo1，Sun Fuhua2

(1.School of Civil Engineering，Nanjing Forestry University，Nanjing 210000，China;2.School of Business，Hohai University，Nanjing 210000，China)

Abstract：PPP model has become an important means in the new normal，it can be used in the implementation progress of cross-river valley water diversion project to reduce the financial burden and to promote the project implementation efficiency.In the cooperation process of government and social capital partner，the synergy mechanism should be established to cooperate with all stakeholders.Based on the identification of the stakeholders，the synergy mechanism is established including initial trust mechanism，compensation mechanism，and performance monitoring mechanism.

Key words:PPP model；Cross-river Valley Water Diversion Project；Synergy mechanism

中图分类号:C93.03

文献标识码:A

作者简介：刘博(1985-)，男，江苏赣榆人，讲师，博士；研究方向：PPP模式，工程项目管理。

收稿日期：2015-07-17

基金项目：江苏省社会科学基金项目(14EYC006)。